Prosilec - Javna agencija za knjigo RS
+ -Številka: 090-204/2013
Kategorije: Poslovna skrivnost
POVZETEK:V predmetni zadevi je prosilka zahtevala vpogled v dokumentacijo javnega razpisa za izbor in sofinanciranje izvajalcev javnih kulturnih programov na področjih knjige. Organ je zahtevo prosilke delno zavrnil zaradi obstoja izjeme poslovne skrivnosti in izjeme varovanih osebnih podatkov. Upoštevajoč dejstvo, da se je prosilka pritožila zaradi odločitve organa v zvezi z obstojem poslovne skrivnosti, se je Pooblaščenec v pritožbenem postopku ukvarjal zgolj z navedeno izjemo. Pooblaščenec je ugodil pritožbi prosilke v delu, ki izkazuje izpolnjevanje razpisnih kriterijev, ki so bili podlaga za točkovanje programov in nato dodeljevanje javnih sredstev. V preostalem je pritožbo prosilke zavrnil.ODLOČBA:Številka: 090-204/2013/
Datum: 25. 4. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2 in 23/14; v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena ter prvega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, 8/10 ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………., z dne 30. 8. 2013 (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Javne agencije za knjigo Republike Slovenije, Tržaška cesta 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 6130-1078/2009/57 z dne 14. 8. 2013, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O :
1. Pritožbi prosilke z dne 30. 8. 2013 zoper odločbo Javne agencije za knjigo Republike Slovenije, št. 6130-1078/2009/57 z dne 14. 8. 2013, se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe omogočiti vpogled v:
- Izpolnjene prijavne obrazce OBR1»Javnega razpisa za izbor in sofinanciranje izvajalcev javnih kulturnih programov na področjih knjige za obdobje 2010-2012 (JR7-PROGRAM-2010-2012)«, in sicer v rubrike oblika sodelovanja, vsebinska zasnova, predstavitev kapacitet, predstavitev javnosti in medijski načrt, cilj, pričakovani učinki, za naslednje prijavitelje:
o Center za slovensko književnost za leta 2010, 2011 ter 2012,
o Drava Verlag / Založba Drava za leti 2010 in 2011,
o Društvo slovenskih književnih prevajalcev za leta 2010, 2011 ter 2012,
o Društvo slovenskih pisateljev za leta 2010, 2011 ter 2012,
o Kulturno umetniško društvo Apokalipsa za leta 2010, 2011 ter 2012,
o Literarno društvo IA za leta 2010, 2011 ter 2012,
o Literarno-umetniško društvo Literatura za leta 2010, 2011 ter 2012,
o Slovenski center PEN za leta 2010, 2011 ter 2012,
o Slovensko društvo za primerjalno književnost za leta 2010, 2011 ter 2012,
o Študentska založba za leta 2010, 2011 ter 2012.
- Odločbe javnega razpisa »Javni razpis za izbor in sofinanciranje izvajalcev javnih kulturnih programov na področjih knjige za obdobje 2013–2015 (JR1-PROGRAM-2013-2015)« na področju mednarodnega sodelovanja, in sicer v rubrike kratek opis, čas in trajanje, kraj dogajanja, za naslednje prijavitelje:
o Društvo slovenskih pisateljev,
o Kulturno umetniško društvo Apokalipsa,
o Slovenska sekcija IBBY - Združenje za uveljavljanje mladinske književnosti,
o Center za slovensko književnost,
o Slovenski center PEN,
o Forum Ljubljana, Zavod za umetniško in kulturno produkcijo Ljubljana,
o Literarno društvo IA,
o Slovensko društvo za primerjalno književnost,
o Študentska založba Študentske organizacije Univerze v Ljubljani,
o Literarno-umetniško društvo Literatura,
o Društvo slovenskih književnih prevajalcev,
o DNŠ – Založba Goga, mladinsko založništvo
- tako, da pri vseh dokumentih (rubrikah) iz prve in druge alineje te točke izreka prekrije varovane osebne podatke, in sicer imena in priimke tujih in domačih avtorjev, imena in priimke zaposlenih pri posameznem subjektu, v kolikor ne gre za imena in priimke zakonitih zastopnikov, ki so v skladu z zakonom javno dostopni.
2. V delu, v katerem je prosilka zahtevala:
- vpogled v preostale dele obrazcev OBR1, OBR3, v zahtevke za izplačilo subvencij ter poročila (vsebinska in finančna) »Javnega razpisa za izbor in sofinanciranje izvajalcev javnih kulturnih programov na področjih knjige za obdobje 2010-2012 (JR7-PROGRAM-2010-2012)«,
- vpogled v preostale dele odločb prijaviteljev iz druge alineje prejšnje točke na »Javni razpis za izbor in sofinanciranje izvajalcev javnih kulturnih programov na področjih knjige za obdobje 2013–2015 (JR1-PROGRAM-2013-2015), in sicer v rubrike celotna vrednost programske enote, celotna vrednost sofinanciranega programa v letu 2013 in upravičeni stroški programa v letu 2013
se pritožba zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v :
Prosilka je dne 23. 7. 2012 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahtevala vpogled v dokumentacijo prijaviteljev, ki so bili v okviru programskega razpisa JR7-PROGRAM-2010-2012 na področju mednarodnega sodelovanja (v nadaljevanju MS) izbrani za sofinanciranje. Zahtevala je vpogled v izpolnjene obrazce OBR1 in OBR3, za leto 2010, 2011 ter 2012, vpogled v izpolnjene zahtevke za izplačilo za leto 2010, 2011 in 2012 ter vpogled v vsebinska in finančna poročila prejemnikov subvencij za leto 2010, 2011 in 2012. Dne 29. 5. 2013 je prosilka navedeno zahtevo dopolnila. Dodatno je zahtevala še vpogled v odločbe vseh prijaviteljev na razpis JR1-PROGRAM-2013-2015 za področje MS.
Organ je ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo podatke subjektov, katerih razkritje bi lahko vplivalo na njihove pravice ali pravne koristi. Iz navedenega razloga je zato v postopek pozval Center za slovensko književnost, Društvo slovenskih književnih prevajalcev, Društvo slovenskih pisateljev, Založbo Dravo, KUD Apokalipsa, Literarno društvo IA, LUD Literaturo, Slovenski center PEN, Slovensko društvo za primerjalno književnost, Beletrino, zavod za založniško dejavnost (prej Študentska založba), Slovensko sekcija IBBY - Združenje za uveljavljanje mladinske književnosti, DNŠ - Založba Goga ter Forum Ljubljana zavod za umetniško in kulturno produkcijo Ljubljana.
Na poziv organa se do izdaje odločbe na prvi stopnji niso odzvali KUD Apokalipsa, Slovenski center PEN ter Slovenska sekcija IBBY - Združenje za uveljavljanje mladinske književnosti. Ob upoštevanju dejstva, da je bila navedenim subjektom dana možnost udeležbe v postopku in te možnosti niso izkoristili, jih ni mogoče šteti za stranske udeležence. Center za slovensko književnost je v svojem odgovoru sporočil, da dovoljuje vpogled v zahtevane dokumente. Prav tako je Literarno društvo IA sporočilo, da glede zahtevanih dokumentov nima kaj skrivati, saj so njegovi programi in delo javni. V postopek so se vključili tudi preostali zgoraj navedeni subjekti, ki pa so v svojih odgovorih zapisali, da zahtevani dokumenti vsebujejo podatke, ki predstavljajo izjemo od dostopa do informacij javnega značaja.
Društvo slovenskih književnih prevajalcev je sporočilo, da dovoljuje razkritje vsebinske opredelitve prijavljenih projektov, pri čemer so izvzeti podatki o davčni številki društva, osebni podatki in profili prijavljenih sodelujočih. Prav tako dovoljujejo razkritje vsebinskih poročil o izvedenih projektih, ne dovoljuje pa razkritja finančnih poročil in zahtevkov za izplačila odobrenih sredstev subvencij.
Društvo slovenskih pisateljev je v odgovoru zapisalo, da ne dovoljuje vpogleda v nobene podatke, za katere društvo izrecno ne daje privoljenja. V društvu so prepričani, da mora organ, vsled zaščite avtorskih pravic, poslovnih skrivnosti ter mnogih osebnih podatkov avtorjev, prosilki omejiti vpogled v zahtevano dokumentacijo. Odgovoru je društvo priložilo primer s področja vsebinske in finančne literarne prireditve. V njem je navedlo, v katere podatke (ne)dovoljuje vpogleda prosilki. V odgovoru je društvo še zapisalo, da bi razkritje podatkov vodilo v nastanek občutne in nepopravljive materialne oz. poslovne škode, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, pri čemer društvo nikjer v svojem odgovoru konkretno ne obrazloži preteče škode, niti ne dokaže, da bi ta zares utegnila nastati.
Založba Drava je organu sporočila, da označene informacije niso javnega značaja, ker so poslovna skrivnost, zato prosilki ne dovoljuje vpogleda v določeno dokumentacijo, saj bi objava pomenila nelegitimen vpogled v poslovanje njihovega podjetja s strani osebe, ki je v neposrednem konkurenčnem položaju. Založba Drava se zgolj splošno sklicuje na obstoj poslovne skrivnosti, pri čemer pa ne obrazloži, kakšna škoda bi ji nastala z razkritjem zahtevanih informacij.
LUD Literatura je priglasila stransko udeležbo v konkretnem postopku z obrazložitvijo, da gre za podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Ne dovoljujejo vpogleda v finančna poročila ter odločbo za leto 2013. Slednja namreč vsebuje kratek opis programa, njegov čas in trajanje, celotno vrednost programskih enot, celotno vrednost sofinanciranega programa ter upravičene stroške. Tudi LUD Literatura se zgolj splošno sklicuje na obstoj poslovne skrivnosti, pri čemer v odgovoru ne navede, kakšna škoda bi ji lahko z razkritjem zahtevanih informacij nastala.
Slovensko društvo za primerjalno književnost je v odgovoru zapisalo, da dokumentacija, ki je predmet zahteve, deloma spada pod izjeme v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, in sicer pod izjemo poslovne skrivnosti ter varstva osebnih podatkov. Škodne posledice, ki bi lahko nastale, zadevajo možnost, da bi njihovi sofinancerji in drugi organizatorji ne želeli več sodelovati v izvajanju skupnih projektov. Prav tako poslovno skrivnost predstavljajo vsebinske zasnove programov, z razkritjem katerih bi nastala možnost oškodovanja avtorskih pravic društva ter oseb, ki so program sestavljale.
Stransko udeležbo je zaradi varstva svojih pravnih koristi priglasila tudi Študentska založba. Dokumentacijo, ki je predmet zahteve, je treba z njihovega vidika varovati zaradi varstva poslovne skrivnosti. Razkritje finančnih konstrukcij in programov bi namreč lahko pomenilo nastanek škodnih posledic na trgu.
DNŠ - Založba Goga je v svojem dopisu navedla, da ne dopušča vpogleda v odločbe, v katerih se nahajajo podatki, ki prestavljajo poslovno skrivnost. Ti podatki so kratek opis, čas in trajanje, celotna vrednost programa, enote, celotna vrednost sofinanciranja programa ter upravičeni stroški. Podrobneje ne obrazloži nastanka škode, ki bi nastala z razkritjem zahtevanih podatkov.
Forum Ljubljana, Zavod za umetniško in kulturno produkcijo Ljubljana je posredoval zgolj splošen odgovor, v katerem je pojasnil, da ne dovoljuje vpogleda v dele prijave, ki jih ščiti avtorsko pravo ter dele, ki razkrivajo poslovne skrivnosti in osebne podatke.
V predmetni zadevi je organ izdal odločbo, št. 6130-1078/2009/57 z dne 14. 8. 2013 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je odločil, da se prosilki posredujejo zahtevani dokumenti, iz katerih se izločijo podatki, ki so varovani kot osebni podatki po zakonu, ki ureja varstvo osebnih podatkov ter podatki, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.
Zoper izpodbijano odločitev je prosilka dne 30. 8. 2013 vložila pritožbo, v kateri navaja, da glede varovanja osebnih podatkov nima bistvenih pripomb, kar pomeni, da v tem delu ne nasprotuje odločitvi organa, ugovarja pa ugotovitvi organa v zvezi z obstojem poslovne skrivnosti. Upoštevajoč kriterije ocenjevanja projektov namreč meni, da gre za javne podatke, saj na podlagi slednjih komisija ocenjuje programe posameznih prijaviteljev. Hkrati prosilka navaja, da gre v konkretnem primeru za sofinanciranje izvajalcev javnih kulturnih programov, kar pomeni, da gre za porabo javnih sredstev.
Organ je pritožbo prosilke odstopil v obravnavo Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi.
Pooblaščenec je s pozivom organ pozval k posredovanju zahteve prosilke za dostop do informacij javnega značaja.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja je Pooblaščenec pri organu opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. Organ je Pooblaščencu na ogledu pojasnil, da se prosilkina zahteva nanaša na dokumente v zvezi z javnim razpisom za izbor in sofinanciranje javnih kulturnih programov na področjih knjige za obdobje 2010-2012 in obdobje 2013-2015 na področju mednarodnega sodelovanja. Pojasnil je tudi, da so besedila razpisov, obrazci, zahtevki ter končna poročila, dostopna na spletni strani organa, pri čemer gre pri vseh dokumentih za vnaprej predpisane obrazce. Prav tako so na spletni strani objavljeni rezultati razpisa, in sicer v rubriki rezultati razpisa. Glede na to, da gre za obsežno dokumentacijo in upoštevajoč dejstvo, da gre za vnaprej predpisane obrazce, t.i. tipske obrazce, je Pooblaščenec na ogledu in camera vpogledal zgolj v razpisno dokumentacijo Študentske založbe. Slednja mu je bila za potrebe vodenja tega postopka tudi izročena. Organ je na konkretnih dokumentih pojasnil razloge za odločitev, kot izhaja iz izpodbijane odločbe. Izrecno je opozoril, da predmet zahteve niso ankete, pogodbe, odločbe, obvestila ter usklajevalni zapisniki. Prav tako tudi ne druga korespondenca, ki se nahaja v mapah. Organ je v nadaljevanju pojasnil, da razpisuje programske in projektne razpise, pri čemer prijavitelj, ki je izbran na programskem razpisu, ne more sodelovati z enako vsebino, na istem področju tudi na letnem razpisu. Lahko pa to stori nekdo tretji, torej tisti, ki na programskem razpisu ni bil izbran. Po mnenju organa obstaja nevarnost, da tretji prevzame idejo prijavitelja, ki je bil izbran na programskem razpisu in z idejo projekta kandidira za pridobitev sredstev na letnem razpisu. Iz navedenega razloga je zato treba določene podatke varovati kot poslovno skrivnost. Povedano drugače, izbrani prijavitelj na programskem razpisu se ne more prijaviti tudi na projektni razpis za isto področje, lahko pa to stori konkurenčni prijavitelj, ki ni bil izbran ali kandidiral na programskem razpisu. V zvezi z navedbo prosilke, da je organ nekaterim drugim prosilcem omogočil nemoten dostop do odločb, je organ pojasnil, da do sedaj na mednarodnem področju ni prejel nobene zahteve za vpogled v odločbe prijaviteljev. Organ se je zavezal, da bo Pooblaščencu po elektronski poti posredoval odgovore stranskih udeležencev ter povezave do zgoraj navedenih dokumentov. Navedeno je Pooblaščenec prejel dne 11. 11. 2013 ter dne 3. 12. 2013.
Pooblaščenec je na ogledu in camera ugotovil tudi, da je organ k udeležbi pozval stranske udeležence, ni pa jim posredoval pritožbe prosilke, da se o izrečejo o njeni vsebini ter morebitnih novih dejstvih in dokazih. V skladu s četrtim odstavkom 246. člena ZUP je navedeno storil Pooblaščenec in z dopisi z dne 11. 11. 2013, posredoval pritožbo prosilke v morebiten odgovor stranskim udeležencem. Na navedeni dopis je odgovorila le Študentska založba z dopisom z dne 20. 11. 2013, v katerem navaja, da bi lahko razkritje zahtevanih podatkov vplivalo na njen položaj na trgu.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Prosilka izpodbija odločitev organa le v delu, ki se nanaša na obstoj poslovne skrivnosti, v preostalem delu pa izpodbijani odločitvi ne nasprotuje. Iz navedenega razloga je preostali del odločbe, št. 6130-1078/2009/57 z dne 14. 8. 2013, postal dokončen in pravnomočen.
Pooblaščenec se je v tem pritožbenem postopku torej moral opredeliti do vprašanja, ali zahtevane informacije predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja ali pa je podana izjema varstva poslovne skrivnosti kot to zatrjujejo stranski udeleženci in organ.
2. Stranski udeleženci v postopku
V skladu z drugim odstavkom 15. člena ZDIJZ se v postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve subsidiarno uporabljajo določbe ZUP. Kot izhaja iz določbe 43. člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Stranski udeleženec ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače.
V postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve mora organ, v skladu z določbami 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. Pred izdajo odločbe je treba glede na prvi dostavek 138. člena ZUP ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. V postopek mora torej organ pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Kot že zgoraj navedeno, je organ pravilno ravnal, ko je k stranski udeležbi pozval subjekte, na čigar pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, pri čemer pa je Pooblaščenec na ogledu in camera ugotovil, da organ ni posredoval v morebiten odgovor strankam z nasprotnim interesom tudi pritožbe prosilke. V skladu s četrtim odstavkom 246. člena ZUP je to storil Pooblaščenec in z dopisi z dne 11. 11. 2013 posredoval pritožbo prosilke stranskim udeležencem. Na navedeni dopis je odgovorila le Študentska založba z dopisom z dne 20. 11. 2013.
3. Organ kot zavezanec po ZDIJZ in obstoj informacij javnega značaja
ZDIJZ v prvem odstavku 1. člena določa, da so zavezanci po tem zakonu državni organi, organi lokalne skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja: informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati, nahajati se mora v materializirani obliki.
V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa, da organ z njimi razpolaga in se nahajajo v materializirani obliki.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi trije pogoji iz 4. člena ZDIJZ za obstoj informacije javnega značaja, je v nadaljevanju presojal, ali gre za informacije javnega značaja, ki so prosto dostopne, ali pa je podana katera izmed izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, zaradi katere se dostop do informacije lahko zavrne. Organ se je v odločbi skliceval na obstoj poslovne skrivnosti in varovane osebne podatke, prosilka pa je v pritožbi izpodbijala le odločitev organa v zvezi z obstojem poslovne skrivnosti.
4. Izjema poslovne skrivnosti
Stranski udeleženci so se v odgovorih sklicevali na obstoj izjeme iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Glede vprašanj v zvezi s poslovno skrivnostjo torej ZDIJZ napotuje na ZGD-1, ki v 9. členu ureja veljavnost določb tega dela zakona. Iz navedenega določila izhaja, da veljajo določbe za vse gospodarske družbe, če v drugih delih tega zakona posamezna vprašanja niso urejena drugače
Na tem mestu se pojavi vprašanje, ali se pojem poslovne skrivnosti, kot je opredeljena v 39. členu ZGD-1 in se glede na 9. člen ZGD-1 izrecno nanaša le na gospodarske družbe, mogoče uporabiti tudi za tiste stranske udeležence, ki so organizirani v skladu z Zakonom o društvih (Uradni list RS, št. 64/11-UPB2; v nadaljevanju ZDru-1) ter Zakonom o zavodih (Uradni list RS, št. 12/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZZ). Poslovno skrivnost ZGD-1 namreč priznava zgolj gospodarskim družbam, ZDru-1 in ZZ pa poslovne skrivnosti ne omenjata. Prav tako obravnavana situacija ni podobna običajnemu položaju na trgu gospodarskih subjektov, saj kandidiranja različnih organizacij na javne razpise državnih organov za podeljevanje sredstev ni mogoče preprosto primerjati s klasičnim prostim trgom, na katerem tekmujejo gospodarski subjekti. ZDru-1 namreč v 1. členu določa, da je društvo prostovoljno, samostojno in nepridobitno združenje fizičnih oseb. Prav tako tudi ZZ v 1. členu določa, da so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje določenih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička. Prav tako konkurenca, kot jo opredeljuje Zakon o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZVK), ni pojem, ki bi ga bilo preprosto mogoče prenesti na organizacije, katerih dejavnost je neprofitna ter kandidirajo na javnih razpisih za nepovratna javna sredstva. Vendar Pooblaščenec meni, da je potrebno ureditev poslovne skrivnosti v ZGD-1 razlagati širše. Mogoče je namreč, da tudi drugi pravni subjekti, ne le gospodarske družbe, nastopajo na trgu v konkurenčnih razmerah. Nezmožnost zavarovanja pomembnih podatkov takšnih oseb bi poslabšala njihov položaj v tekmovanju z drugimi subjekti na istem trgu. Stališču Pooblaščenca pritrjuje tudi dr. Urška Prepeluh v doktorski disertaciji Pravica dostopa do informacij javnega značaja, sept. 2004, kjer na strani 207 navaja, da obstajajo dejstva, ki potrjujejo, da imajo lahko tudi subjekti civilne družbe, ki se v pretežnem delu svojega delovanja sploh ne ukvarjajo z gospodarsko dejavnostjo, poslovne skrivnosti. Takšni primeri so na primer društva, nevladne organizacije ali verske skupnosti, ki lahko zlasti, kadar se prijavljajo na razpise za subvencije javnega sektorja, le temu posredujejo podatke o svojem članstvu, dejavnostih, finančnem položaju, ipd. Kolikor področna zakonodaja varstva njihovih podatkov ne ureja, bo morala praksa varovanje po ZDIJZ še konkretizirati. Za varovanje zaupnih informacij teh subjektov je tako mogoče analogno uporabiti določbe ZGD-1. Enako stališče so zavzeli avtorji Komentarja Ustave RS dopolnitev-A, ki ga je izdala Fakulteta za državne in evropske študije leta 2011, urednik Lovro Šturm (glej stran 615). Avtorji navajajo še člen 4/2/1 Uredbe EU, ki varuje vse informacije, katerih razkritje bi ogrozilo poslovne interese katerekoli fizične ali pravne osebe ter drugih ustanov izven evropskih institucij, vključno z državami članicami in nečlanicami EU. Dr. Urška Prepeluh v disertaciji še poudarja, da načeloma ni razlogov za razlikovanje teh subjektov glede na njihovo statusno-pravno organiziranost, vendar pa mora za priznanje poslovne skrivnosti zainteresirani subjekt in concreto in ne zgolj in abstracto izkazati obstoj pogojev, ki jih določa ZGD-1. Poslovna skrivnost so namreč lahko le tisti podatki, katerih razkritje bi vplivalo na konkurenčni položaj subjekta na trgu.
Poslovna skrivnost je v 39. členu ZGD-1 definirana po subjektivnem in objektivnem kriteriju. Za poslovno skrivnost se tako štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto in ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195).
Za izpolnitev subjektivnega kriterija mora biti torej podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati (komentar ZGD-1 k prvemu odstavku 39. člena). S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1). Tem zahtevam pa je potrebno dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala (komentar ZGD-1 k 1. odstavku 39. člena).
Na podlagi navedenega ter skrbnega pregleda spisovne dokumentacije Pooblaščenec ugotavlja, da dokumentov, ki so predmet zahteve, ni mogoče šteti za poslovno skrivnost v smislu prvega odstavka 39. člena ZGD-1, saj dokumenti, ki so bili predloženi Pooblaščencu, niso vidno označeni kot poslovna skrivnost (s splošno ali posamično odredbo).
Glede na to, da poslovna skrivnost po subjektivnem kriteriju v konkretnem primeru nedvomno ni podana, je Pooblaščenec v nadaljevanju ugotavljal, ali dokumenti prestanejo škodni test poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju, kot ga določa drugi odstavek 39. člena ZGD-1.
V primeru objektivnega kriterija ni treba, da bi bila poslovna skrivnost v kakršnemkoli aktu izrecno navedena, ampak je odločilna sama vsebina podatka. Pri objektivnem kriteriju je nujno, da je potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je, ali bi lahko bilo, vsaki povprečni osebi jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini. Drugi odstavek 39. člena ZGD-1 določa, da se ne glede na to, ali so podatki kot poslovna skrivnost določeni s sklepom, za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 do 196). Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 je primarno na subjektu, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Subjekt ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na njegov konkurenčni položaj. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča v sodbi pod opr. št. U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008, sodbi pod opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009 ter sodbi pod opr. št. II U 289/2013-16 z dne 8. 1. 2014. Zgolj generalno zatrjevanje obstoja poslovne skrivnosti, brez argumentov ter obrazložitve škodljivih posledic, v ničemer ne izkazuje izpolnjevanja pogojev po drugem odstavku 39. člena ZGD-1.
ZDIJZ v tretjem odstavku 6. člena določa, da se ne glede na obstoj izjeme varstva poslovne skrivnosti dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Sofinanciranje izvajalcev javnih kulturnih programov zagotovo predstavlja porabo javnih sredstev. Subjekti iz zasebnega sektorja, ki vstopajo v poslovna ali druga razmerja z organi iz javnega sektorja, morajo upoštevati, da so dejstva, povezana s porabo javnih sredstev, informacija javnega značaja. Vsak prijavitelj se mora torej zavedati, da sklenjena pogodba pomeni porabo denarja davkoplačevalcev. Prav tako se mora prijavitelj zavedati možnosti, da pride do zahteve za vpogled v dokumentacijo, po določbah ZDIJZ. Zaradi navedenega je svoboda subjektov pri določitvi podatkov za poslovno skrivnost omejena zaradi zahteve po transparentni porabi javnih sredstev.
Na tem mestu Pooblaščenec opozarja tudi na dejstvo spremenljivosti poslovne skrivnosti v času. Določene informacije s potekom časa postanejo popolnoma neuporabne in ne predstavljajo več konkurenčne prednosti subjekta, zato je razumljivo, da podatek ne more veljati za zaupnega v nedogled. Poslovna skrivnost je v času spremenljiva kategorija.
5. O razpisu
Zakon o javni agenciji (Uradni list RS, št. št. 112/07 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZJAKRS) v 10. členu določa, da se za izvedbo postopkov javnega poziva in javnega razpisa s področja knjige smiselno uporabljajo določbe Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 77/07 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUJIK), ki vprašanje postopkov javnega poziva in javnega razpisa podrobneje ureja v členih od 100. do 121. Na podlagi navedenih zakonov ter Pravilnika o izvedbi postopkov javnega poziva in javnega razpisa s področja knjige (Uradni list RS, 19/09 s spremembami in dopolnitvami) in Pravilnika o strokovnih komisijah Javne agencije za knjigo Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 19/09 s spremembami in dopolnitvami) je organ objavil »Javni razpis za izbor in sofinanciranje izvajalcev javnih kulturnih programov na področjih knjige za obdobje 2010-2012 (JR7-PROGRAM-2010-2012)«. Na isti pravni podlagi je bil objavljen tudi »Javni razpis za izbor in sofinanciranje izvajalcev javnih kulturnih programov na področjih knjige za obdobje 2013–2015 (JR1-PROGRAM-2013-2015)«.
Pooblaščenec je vpogledal v posamezni besedili predmetnih razpisov, ki sta dostopni na spletni strani organa http://www.jakrs.si/razpisi_in_pozivi/arhiv_razpisov_in_pozivov/. Iz besedil razpisov izhaja, da organ najprej preveri izpolnjevanje splošnih in posebnih pogojev prijaviteljev za izvedbo javnih kulturnih programov, nato pa vloge prijaviteljev oceni po razpisnih kriterijih. Nadalje iz vsebine javnih razpisov izhaja, da so izbrani le tisti kulturni programi, ki so v postopku izbire po kriterijih javnega razpisa ocenjeni višje. Prav tako so v navedenih razpisih, med drugim, opredeljena tudi področja sofinanciranja, cilji javnega razpisa, višina sofinanciranja in upravičeni stroški, posebni pogoji za področje mednarodnega sodelovanja, kriteriji za ocenjevanje vlog in njihova uporaba…Zahteva prosilke se nanaša na dokumentacijo v zvezi s programi s področja MS, ki so v prvi vrsti namenjeni organizaciji kakovostnih in prepoznavnih dogodkov za trajno umeščanje slovenskega leposlovja in humanistike v tujini, organizaciji predstavitev na sejmih, kjer ni nacionalne stojnice, predstavitev pa združuje več slovenskih založnikov. Namen sofinanciranja izvajalcev javnih kulturnih programov je torej promocija vrhunskega slovenskega leposlovja in humanistike. Programi so namenjeni tudi organizaciji projektov v Sloveniji, za izključno sistematično uveljavljanje slovenskega leposlovja in humanistike v tujini, vzpostavitvi informacijske platforme za boljšo obveščenost tujine o slovenskem leposlovju in humanistiki ter neposredni podpori inovativnim založniškim in prevajalskim načrtom za popularizacijo slovenskega leposlovja in humanistike v tujini.
Pooblaščenec ugotavlja, da so v javnem razpisu JR7-PROGRAM-2010-2012 opredeljena razpisna merila oz. kriteriji, na podlagi katerih organ točkuje prijavljene programe. Najvišje možno število prejetih točk za kulturni program je 102 točki, financirani pa so lahko kulturni programi z najmanj 81 točkami. V besedilu javnega razpisa so v 7. 5 točki (Področje mednarodno sodelovanje (MS)) opredeljeni naslednji razpisni kriteriji: cilji programa, vsebinska opredelitev programa, reference prijavitelja in izvajalcev, finančna opredelitev programa ter dodatni kriterij, ki se nanaša na sodelovanje prijavitelja v programu Ljubljana – svetovna prestolnica knjige 2010 in/ali Maribor – evropska prestolnica kulture 2012. Prav tako je v razpisu določeno, da je višina odobrenih sredstev odvisna od skupne višine prejetih točk za posamezen kulturni program, obsega in finančne zahtevnosti kulturnega programa ter sredstev, ki so namenjena razpisu.
Prav tako so kriteriji za ocenjevanje vlog opredeljeni tudi v javnem razpisu JR1-PROGRAM-2013-2015, ki kot merila na področju MS v 8.5 točki (Področje mednarodno sodelovanje (MS)), določajo: aktualnost in kakovost programa, vsebinsko obrazložitev in utemeljitev programa, medijski načrt, reference prijavitelja in izvajalcev, vključenih avtorjev, drugih sodelavcev ter realno finančno ovrednoten program glede na obseg in vsebino. Najvišje možno število točk, ki jih lahko prejme prijavitelj, je 40, pri čemer so lahko financirani kulturni programi, ki prejmejo najmanj 32 točk. Tudi v tem razpisu je določeno, da je višina odobrenih sredstev za kulturni program odvisna od skupne višine prejetih točk za posamezen kulturni program, obsega in finančne zahtevnosti kulturnega programa ter sredstev, ki so namenjena razpisu.
Javni del prijave na razpis tako nedvomno predstavljajo podatki, na podlagi katerih je organ točkoval vloge prijaviteljev in so določeni kot razpisni kriteriji/merila. Po oceni Pooblaščenca za poslovno skrivnost v postopkih javnega razpisa tako ni mogoče v celoti določiti tistih podatkov iz predloženih prijav, na podlagi katerih so bile prijave točkovane, saj jih je javnosti dopustno razkriti na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (poraba javnih sredstev). Navedeno izhaja tudi iz besedil obeh razpisov, ko določata, da je višina odobrenih sredstev za kulturni program odvisna od skupne višine prejetih točk za posamezen kulturni program, obsega in finančne zahtevnosti kulturnega programa ter sredstev, ki so namenjena razpisu.
Sofinanciranje izvajalcev javnih kulturnih programov je specifično predvsem v tem, da gre pri tovrstnem sofinanciranju za porabo javnih sredstev, zato je nadzor javnosti na tem področju izrednega pomena. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno nadzorna funkcija, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev. Nadzor širše javnosti je namreč potreben vedno in vselej, ko gre za porabo javnih sredstev. Temu je namenjen že zgoraj omenjeni tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, ki vsem omogoča, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev. Pooblaščenec ob tem pojasnjuje, da je zato, da se javnost dejansko seznani s podatkom o porabi javnih sredstev, bistvenega pomena, da se seznani s podatki o tem, katere aktivnosti sofinancira organ ter v kakšni višini sofinancira programe. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje upravičene in smotrne porabe javnih sredstev. Šele celovita seznanjenost javnosti zagotavlja učinkovit nadzor v zvezi s smotrno porabo javnih sredstev.
6. Presoja zahtevanih dokumentov
Organ je o zahtevi prosilke odločil z izpodbijano odločbo, s katero je zaradi obstoja poslovne skrivnosti:
1. v prijavnem obrazcu OBR1 za leto 2010, 2011 ter 2012 zavrnil dostop do:
- podatkov o celotni vrednosti programa (stran 1);
- podatkov o obliki sodelovanja (podatki o programu mednarodnega sodelovanja, stran 2);
- podatkov o soorganizatorjih (domačih in tujih), o vsebinski zasnovi, o povezovanju s slovenskimi založniki in avtorji, o predstavitvi kapacitet, o predstavitvi javnosti in medijskem načrtu, o ciljih ter pričakovanih učinkih (podatki o posamezni programski enoti MS, stran 3 in 4);
2. v finančni konstrukciji OBR3 za leto 2010, 2011 ter 2012 zavrnil dostop do vseh podatkov, razen podatkov o sredstvih organa (tako pri prihodkih kot tudi odhodkih);
3. v zahtevkih za izplačilo subvencije za leto 2010, 2011 ter 2012 zavrnil dostop do vseh podatkov, razen podatkov o prejetih javnih sredstvih (delni obračun, stran 2);
4. v poročilih za leto 2010, 2011 in 2012 zavrnil dostop do:
- podatkov o celotni vrednosti programa, lastna sredstva, ostali financerji (v podatkih o programu na področju MS, stran 1);
- podatkov o povprečnem honorarju za sodelujoče avtorje, soorganizatorji-domači, soorganizatorji-tuji, povezovanje s slovenskimi založniki, knjižnicami in drugimi akterji, ki delujejo na področju (vsebinsko poročilo, stran 2);
- vseh podatko,v razen prihodkov organa in ostalih proračunskih virov, obvezne priloge k finančnemu poročilu - avtorske pogodbe, potrdila o plačilih (finančno poročilo, stran 6,7,8 in 9).
Zgoraj navedeni dokumenti so dokumenti izvajalcev javnih kulturnih programov, katerih programi so bili sprejeti v sofinanciranje na podlagi razpisa JR7-PROGRAM-2010-2012. Z izpodbijano odločbo pa je organ prosilki delno zavrnil tudi dostop do odločb prijaviteljev na javni razpis JR1-PROGRAM-2013-2015, in sicer v delu, ki se nanaša na kratek opis, čas in trajanje, celotno vrednost programske enote, celotno vrednost sofinanciranega programa v letu 2013 in upravičene stroške programa v letu 2013.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je predmet zahteve v konkretnem primeru zelo obsežen, zato je dokumentacijo vsebinsko presojal ob upoštevanju naslednjih dejstev, ki se nanašajo na vse prijavitelje, ki jih zajema zahteva prosilke:
- vse organizacije so subjekti zasebnega prava (prevladujejo društva in zavodi);
- kljub temu, da je večina teh organizacij ustanovljenih v statusni obliki, pri kateri je poudarjeno neprofitno delovanje, niso v celoti financirane iz javnih sredstev in morajo za dosego svojih ciljev pridobivati sredstva tudi na trgu, kar pomeni, da ne morejo delovati neodvisno od načel konkurence;
- vse organizacije delujejo na mestoma enakih, mestoma pa sorodnih področjih kulture, kar pomeni, da gre (vsaj za delno) konkurenčne organizacije.
Ob natančnem pregledu dokumentacije, ki je bila prevzeta na ogledu in camera, je Pooblaščenec ugotovil naslednje:
- v obrazcih so vsebovani podatki, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev in torej v nobenem primeru ne morejo biti opredeljeni kot poslovna skrivnost;
- v obrazcih so številni podatki, z razkritjem katerih posamezni organizaciji ne more nastati občutna škoda;
- v obrazcih so tudi podatki, z razkritjem katerih bi po oceni Pooblaščenca posamezni organizaciji lahko nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba.
Pooblaščenec poudarja, da je treba pri presojanju obstoja poslovne skrivnosti upoštevati tudi dejstvo, da nekateri podatki, ki jih vsebuje zahtevana dokumentacija, predstavljajo kriterij oziroma merilo za točkovanje vlog. To izhodišče vodi v zaključek, da so podatki, ki jih je dopustno razkriti javnosti, deležni nižjega nivoja varstva z vidika varovanja poslovne skrivnosti.
Na tem mestu Pooblaščenec pojasnjuje, da se dokumentacija, ki je predmet zahteve prosilke, nanaša na aktivnosti posameznih organizacij, ki so že bile izvedene. Bistven opredelilni element poslovne skrivnosti je namreč dejstvo, da gre za podatek, ki (še) ni znan javnosti, zato podatkov o že izvedenih aktivnostih ni mogoče šteti za poslovno skrivnost. Poleg tega je namen in cilj sofinanciranja programov v trajnem umeščanju slovenskega leposlovja in humanistike v tujini. Gre torej za programe, katerih narava že po vsebini zahteva, da se z njimi seznani čim večji del javnosti, če želimo, da se doseže njihov namen. Iz navedenega izhaja, da vsebinska opredelitev programov nikakor ne more predstavljati poslovne skrivnosti subjekta. Iz besedila 7. 5. točke razpisa JR7-PROGRAM-2010-2012 na področju MS izhaja, da se je pri vsebinski opredelitvi programa ocenjevalo:
- aktualnost in kakovost programa;
- vsebinska obrazložitev in utemeljitev programa;
- pravočasna, uspešna in kakovostna izvedba programa;
- doseganje širšega občinstva oz. različnih ciljnih skupin ter
- medijski načrt.
Glede na to, da navedene predpostavke predstavljajo razpisne kriterije, na podlagi katerih so bile točkovane vloge prijaviteljev, pri čemer so bile nato prijaviteljem višje točkovanih programov podeljena javna sredstva, Pooblaščenec ugotavlja, da je potrebno prosilki omogočiti vpogled v naslednje rubrike obrazca OBR1-MS: vsebinska zasnova, predstavitev javnosti in medijski načrt ter cilji (celovitost, načrtnost in kontinuiteta). Prav tako Pooblaščenec ugotavlja, da vsebina navedenih rubrik ni take narave, da bi z njenim razkritjem posamezni organizaciji nastala občutna škoda.
Organ je dolžan prosilki posredovati tudi podatek o obliki sodelovanja prijavitelja v programu Ljubljana-svetovna prestolnica knjige 2010 in/ali Maribor-evropska prestolnica kulture 2012 v obrazcu OBR1-MS. Gre namreč za dodatni razpisni kriterij. Navedeni podatek se tako razkrije na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (poraba javnih sredstev).
Organ je z izpodbijano odločbo prosilki zavrnil dostop do rubrike »predstavitev prostorskih, tehničnih in kadrovskih kapacitet prijavitelja za izvedbo programske enote« ter rubrike »pričakovani učinki« v obrazcu OBR1-MS. Pooblaščenec je pregledal vsebino navedenih rubrik in upoštevajoč drugi odstavek 39. člena ZGD-1, po katerem za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, ugotovil, da objektivni pogoji iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1, niso izpolnjeni. Rubrika »predstavitev prostorskih, tehničnih in kadrovskih kapacitet prijavitelja za izvedbo programske enote« ne vsebuje nikakršnih podatkov o tehničnem znanju, produktih, ipd., ki bi, v primeru razkritja, lahko imeli negativne posledice na položaj subjekta. Pooblaščenec meni, da gre v konkretnem primeru za dejstva, ki dokazujejo, da prijavitelj razpolaga s kapacitetami, s katerimi je sposoben izpeljati oziroma izvesti sofinanciran kulturni program. Občutna škoda ne bi subjektom nastala niti z razkritjem vsebine rubrike »pričakovani učinki«. Logično je namreč, da bodo pričakovani učinki zasledovali namen sofinanciranja kulturnih programov, ki je v promociji vrhunskega slovenskega leposlovja in humanistike. Ti podatki tako ne predstavljajo izjeme poslovne skrivnosti. Razkritje teh podatkov ne more subjektom povzročiti občutne škode pri njihovem trenutnem in nadaljnjem delu.
V obrazcu OBR1-MS je organ zavrnil prosilki dostop tudi do podatka o celotni vrednosti programa MS za posamezna leta, o soorganizatorjih (tako domačih kot tujih) ter podatka o povezovanju s slovenskimi založniki in avtorji. Pooblaščenec meni, da je organ ravnal pravilno, ko je prosilki onemogočil dostop do navedenih podatkov. Izhajajoč iz načela transparentnosti, namena sofinanciranja programov ter razpisnih kriterijev razpisa razkritje navedenih podatkov ni potrebno, da bi se zadostilo nadzorni funkciji ZDIJZ. Pooblaščenec še dodaja, da bi bil lahko možen vdor v anonimnost in zasebnost založnikov ter avtorjev, ki morda iz osebnih razlogov ne želijo biti razkriti, zato je treba navedene podatke varovati.
V zvezi s finančnimi podatki o delovanju subjektov Pooblaščenec pojasnjuje, da gre brez dvoma za podatke, ki za te subjekte predstavljajo določeno prednost in razkritje katerih lahko vpliva na njihov položaj na trgu. Podatke o ostalih sofinancerjih, donatorjih, sponzorjih, lastnih ter drugih dohodkih bi namreč drugi subjekti utegnili uporabiti za pridobivanje istih sredstev, s čimer bi bil takšen subjekt nedvomno lahko finančno oškodovan. Koliko donacij in od koga ter koliko sponzorskih sredstev in od koga pridobi posamezen subjekt, tako predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, torej poslovno skrivnost. Pooblaščenec ob tem poudarja, da poslovne skrivnosti ne morejo predstavljati podatki, koliko je določen subjekt prejel iz javnih sredstev, kar pa ne velja tudi za finančna sredstva, ki so jih zagotovili zasebnopravni subjekti. Te informacije lahko subjekti varujejo, saj bi jim lahko nastala škoda, če bi za njih izvedela nepooblaščena oseba in jih izkoristila v svoj prid.
Nadalje Pooblaščenec ugotavlja, da je organ ravnal pravilno, ko je odločil, da se iz obrazca OBR3-MS (finančna konstrukcija) posredujejo le podatki, ki se nanašajo na sredstva organa, in sicer pri predvidenih prihodkih vrednost v letu + delež v letu ter pri predvidenih odhodkih zaprošena sredstva pri JAK v evrih ter odstotkih. Iz navedenih podatkov je mogoče razbrati, koliko javnih sredstev je prejel posamezni subjekt ter v kolikšnem odstotku je organ sofinanciral upravičene stroške, kar omogoča, da se zadosti nadzorni funkciji ZDIJZ.
Prav tako je organ ravnal pravilno, ko je odločil, da se v zahtevkih za izplačilo subvencije za leta 2010, 2011 ter 2012 prosilki posredujejo le podatki o prejetih javnih sredstvih.
Enako odločitev je organ sprejel glede podatkov v zaključnem vsebinskem in finančnem poročilu, ko je prekril podatke o celotni vrednosti programa, lastnih sredstvih ter podatke o ostalih sofinancerjih. Pooblaščenec je že poudaril, da poslovne skrivnosti ne morejo predstavljati podatki, koliko je določen subjekt prejel iz javnih sredstev, kar pa ne velja tudi za finančna sredstva, ki so jih zagotovili zasebnopravni subjekti, zato podatkov o lastnih sredstvih ter podatkih o ostalih sofinancerjih ni dovoljeno razkriti. Posledično tudi ni dovoljeno razkriti podatka o vrednosti celotnega programa, ki je sestavljen iz seštevka lastnih sredstev, podatkov o ostalih sofinancerjih ter sredstev s strani organa.
V vsebinskem poročilu je organ prosilki zavrnil dostop do podatkov o povprečnem honorarju za sodelujoče avtorje, podatkov o soorganizatorjih (domačih in tujih) ter podatkov o povezovanju s slovenskimi založniki, knjižnicami in drugimi akterji, ki delujejo na področju knjige. Pooblaščenec v tem delu pritrjuje odločitvi organa. Glede dostopnosti podatkov o soorganizatorjih ter povezovanju z drugimi subjekti se je v tej odločbi Pooblaščenec že opredelil, zato v izogib ponavljanju na tem mestu argumentov ne bo še enkrat navajal. Tudi podatek o povprečnem honorarju za sodelujoče avtorje ni informacija javnega značaja. V zvezi z navedenim Pooblaščenec pojasnjuje, da prejemnik javnih sredstev v konkretnih primerih ni posamezna fizična oseba, ampak subjekt kot pravna oseba. Ime subjekta, ki je prejelo javna sredstva, je seveda javno, to pa ne velja npr. za ime, priimek in izobrazbo osebe, ki je zaposlena, ali na drugi pravni podlagi opravlja delo (avtorske pogodbe, študentsko delo) v subjektu. Subjekti plačajo svoje zaposlene iz svojih skupnih sredstev, ki pa so sestavljena iz subvencije iz javnih sredstev, sredstev sofinancerjev, lastnih sredstev, itd... V konkretnem primeru torej ne gre za neposredno izplačilo iz javnih sredstev, prav tako predmet sofinanciranja s strani organa niso bile neposredno plače zaposlenih v društvu, ampak programi, ki jih izvajajo subjekti.
V finančnem poročilu je organ prosilki zavrnil dostop do vseh podatkov ter prilog k finančnemu poročilu, razen podatka o prihodkih, ki jih je subjekt prejel s strani organa ter ostalih proračunskih virov. Kot že zgoraj navedeno, je prosilka upravičena zgolj do informacij o prejetih javnih sredstvih, ne pa tudi do drugih finančnih podatkov subjekta, zato je organ ravnal pravilno, ko je zavrnil dostop do ostalih podatkov v finančnem poročilu.
Prosilka je v zahtevi navedla tudi, da želi vpogledati v odločbe vseh prijaviteljev na razpis JR1-PROGRAM-2013-2015, in sicer tako v odločbe prijaviteljev, katerih programi so bili sprejeti v sofinanciranje, kot tudi tistih, katerih progami niso bili sprejeti v sofinanciranje. Na tem mestu Pooblaščenec dodaja, da mu je bilo s strani organa pojasnjeno, da so bili v letu 2013 sprejeti v sofinanciranje vsi prijavljeni programi, zato organ razpolaga le s pozitivnimi odločbami prijaviteljev.
Z izpodbijano odločbo je organ prosilki zavrnil dostop do določenih podatkov v odločbah prijaviteljev za leto 2013, in sicer do rubrik: kratek opis, čas in trajanje, kraj dogajanja, celotna vrednost programske enote, celotna vrednost sofinanciranega programa v letu 2013 in upravičeni stroški programa v letu 2013.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ prosilki neupravičeno zavrnil dostop do podatkov iz rubrik o kratkem opisu, času in trajanju ter kraju dogajanja. Izhajajoč iz samega namena sofinanciranja programov, ki je v promociji slovenskega leposlovja in humanistike, je bistvenega pomena, da se s programi seznani čim večji del javnosti, če želimo, da se doseže njihov namen. Prav tako gre za podatke, ki jih lahko umestimo v enega izmed razpisnih kriterijev, in sicer med aktualnost in kakovost, vsebinsko obrazložitev in utemeljitev programa, medijski načrt. Po mnenju Pooblaščenca tudi ne gre za podatke, za katere je očitno, da bi z njihovim razkritjem nepooblaščenim osebam nastala občutna škoda. Ko govorimo o poslovni skrivnosti po objektivnem kriteriju, je nujno, da je potreba po varstvu »očitna«. To pomeni, da je ali bi lahko bilo vsakemu povprečnemu posamezniku jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini.
Organ pa je ravnal pravilno, ko je prosilki zavrnil dostop do podatkov iz rubrik celotna vrednost programske enote, celotna vrednost sofinanciranega programa v letu 2013 ter upravičeni stroški programa v letu 2013. Pooblaščenec je že zgoraj navedel, da podatkov o lastnih sredstvih ter podatkov o ostalih sofinancerjih ni dovoljeno razkriti. Posledično tudi ni dovoljeno razkriti podatka o vrednosti celotnega programa, ki je sestavljen iz seštevka lastnih sredstev, podatkov o ostalih sofinancerjih ter sredstev s strani organa. Navedeni logiki je slediti tudi pri podatkih o celotni vrednosti sofinanciranega programa ter upravičenih stroških programa.
7. Avtorsko delo in varovani osebni podatki
V odgovorih za priglasitev stranske udeležbe so nekateri stranski udeleženci zatrjevali, da je potrebno prosilki zavrniti dostop do določenih dokumentov, saj bi z njihovim razkritjem posegli v avtorska dela posameznikov ter njihove pravice.
Pooblaščenec pojasnjuje, da ima prosilka na podlagi 17. člena ZDIJZ pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo. Tako organ nima nikakršne pravice prosilki odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. Avtorskopravno varstvo torej ni ena izmed izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki jih določa prvi odstavek 6. člena ZDIJZ, temveč je možno le omejiti način dostopa. Ker se je prosilka želela seznaniti z zahtevanimi informacijami v obliki vpogleda, presoja zahtevanih dokumentov z vidika pravnega standarda "avtorskega dela", opredeljenega v Zakonu o avtorski in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 16/07 s spremembami in dopolnitvami) ni potrebna.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preizkusil, ali obstajajo tudi druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da nekateri zahtevani dokumenti vsebujejo osebne podatke posameznikov (npr. ime in priimek, izobrazbo, rojstne podatke, naslove, itd.). Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja.
ZDIJZ v 3. točki prvega odstavka 6. člena določa kot izjemo od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo ZVOP-1. ZVOP-1 je namreč je sistemski zakon, ki ureja pravice, obveznosti, načela in ukrepe, s katerimi se preprečujejo neustavni, nezakoniti in neupravičeni posegi v zasebnost in dostojanstvo posameznika oziroma posameznice pri obdelavi osebnih podatkov. Posamezni področni zakoni pa urejajo varstvo osebnih podatkov in s tem povezane pravice ter dolžnosti glede posameznih področij oziroma posameznih zbirk osebnih podatkov. Po določilu 1. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov.
Pooblaščenec ugotavlja, da so v presojanih dokumentih navedeni osebni podatki, za razkritje katerih ne obstaja ustrezna pravna podlaga, zato je Pooblaščenec odločil, da je te podatke pred posredovanjem dokumentov prosilki organ dolžan prekriti. Gre za imena in priimke tujih in domačih avtorjev, imena in priimke zaposlenih pri posameznem subjektu, v kolikor ne gre za ime in priimek zaposlenega, ki je v skladu z zakonom javno dostopen v javnih evidencah (npr. zakoniti zastopnik subjekta). Prosilka se sicer v delu osebnih podatkov ni pritožila, zato Pooblaščenec v tem delu njene pritožbe ni zavrnil.
Ob upoštevanju teh ugotovitev Informacijski pooblaščenec ugotavlja, da je mogoče izvesti delni dostop do zahtevane dokumentacije, in sicer na podlagi 7. člena ZDIJZ ter na način in v obsegu, kot izhaja iz izreka te odločbe. Podatki, ki ostanejo v obrazcih, so take narave, da je na njihovi podlagi mogoče verodostojno preveriti transparentnost delovanja organa in predvsem smotrnost dodeljevanja javnih sredstev.
8. Zaključek
Pooblaščenec ocenjuje, da obseg informacij, ki jih je organ skladno z izrekom te odločbe dolžan posredovati prosilki, zadostuje za to, da se doseže namen ZDIJZ, ki v okviru javnosti in odprtosti delovanja organov omogoča, da javnost preveri pravilnost in zakonitost dodeljevanja javnih sredstev. Iz tega razloga so v obravnavani zadevi informacije javnega značaja finančni podatki, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev vključno s podatki, na podlagi katerih so bile prijave točkovane (razpisni kriteriji).
Pritožbi prosilke je Pooblaščenec delno ugodil ter na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil in organu naložil, da je prosilki dolžan omogočiti vpogled v informacije javnega značaja, ki ne predstavljajo nobene izmed zakonskih izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot je določeno v 1. točki izreka te odločbe. V preostalem delu pa je pritožbo prosilke zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Mevlida Mehović, univ. dipl. prav.,
Asistentka svetovalca Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka