DHD modeliranje, projektiranje in meritve v hidrotehniki d.o.o. - Inštitut za vode RS
+ -Številka: 090-91/2015
Kategorije: Kršitev postopka, Dokument v izdelavi
POVZETEK:V obravnavanem primeru je organ zavrnil dostop do vseh študij, ki sta jih izdelala Vodnogospodarski inštitut ter IZVRS od 1.1.1995 do 30.9.2014. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da organ v izpodbijani odločbi ni navedel, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet njegove presoje, niti dokumentov ni natančno preučil z vidika izjem od prostega dostopa (zgolj na splošno je zatrjeval izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zaradi česar je moral IP izpodbijano odločbo odpraviti. V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje in jih preizkusiti z vidika obsoja izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter instituta delnega dostopa. IP je ob tem izrecno poudaril, da samo po sebi velika količina zahtevanih dokumentov po ZDIJZ ni razlog za zavrnitev zahteve, prav tako pa je ni mogoče šteti kot zlorabo zakona.ODLOČBA:Številka: 090-91/2015/2
Datum: 24. 4. 2015
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) ter 3. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 18. 3. 2015, družbe DHD modeliranje, projektiranje in meritve v hidrotehniki d.o.o., Praprotnikova ulica 37, 2000 Maribor (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 16. 3. 2015, št. 269/15-SP, Inštituta za vodo Republike Slovenije, Hajdrihova 28c, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba Inštituta za vodo Republike Slovenije, z dne 16. 3. 2015, št. 269/15-SP, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 1. 10. 2014 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Zahteval je, da mu organ na priloženi nosilec podatkov (SSD kapacitete 111GB) posreduje vse študije, ki sta jih izdelala Vodnogospodarski inštitut ter IZVRS od 1.1.1995 do 30.9.2014 in ki so v digitalnem zapisu. Datoteke naj bodo v t.i. aktivnem zapisu (doc, xls, dwg in podobno). Zapis pdf je sprejemljiv samo v primeru, da drugega zapisa ni. Ker je organ na poziv prosilca odgovoril z dopisom z dne 7.10.2014, da zahtevane študije ne more posredovati, je prosilec na IP vložil pritožbo, v kateri je navedel, da želi pridobiti študije s področja vodnega gospodarstva, ki jih potrebuje pri svojem delu in ki so bile izdelane in financirane v sklopu rednega programa delovanja javnega zavoda. Ob tem je podaril, da so študije, ki jih izdelujejo zasebna podjetja, v skladu z interpretacijo Ministrstva za okolje in prostor, okoljski podatek in jih organ pregleduje ter pripravlja za javno objavo. Objavljene so na spletu v Atlasu okolja.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 16. 3. 2015, št. 269/15-SP, s katero je zahtevo za dostop do vseh študij, ki sta jih izdelala Vodnogospodarski inštitut ter IZVRS od 1.1.1995 do 30.9.2014, zavrnil.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ navaja, da iz zahteve prosilca z dne 1. 10. 2014 izhaja zgolj, da želi pridobiti dobesedno vse, kar je organ oz. njegov prednik VGI kadarkoli v obdobju od 1. 1. 1995 do 30. 9. 2014 izdelal (organ namreč na vseh svojih področjih delovanja izdeluje študije oz. elaborate). K tej svoji zahtevi je priložil prazen elektronski nosilec podatkov. 1. točka 2. odstavka 17. člena ZDIJZ določa, da mora prosilec opredeliti informacijo, s katero se želi seznaniti. Prosilec v svoji zahtevi ni opredelil informacije, ki jo je želel pridobiti, temveč je navedel (vsebinsko gledano) celotno delo, ki ga organ opravlja skozi leta. Iz dopisa, ki ga je prosilec posredoval na IP dne 6. 3. 2015, izhaja, da želi pridobiti naslednje informacije o »študijah«: s področja vodnega gospodarstva, ki se nanašajo na področje dela DHD, financirane v sklopu rednega programa delovanja javnega zavoda. Iz istega dopisa z dne 6. 3. 2015 izhaja tudi, da želi prosilec pridobiti tudi študije zasebnih podjetij, ki jih organ pregleduje ter pripravlja za javno objavo. Zahteva prosilca z dne 1. 10. 2014 ni bila zahteva v smislu ZDIJZ. Organ navaja, da je prosilec v pritožbi z dne 6. 3. 2015 sicer spremenil opis svoje zahteve, še vedno pa ni opredelil informacije, ki jo je želel pridobiti. Iz tega razloga organ meni, da ni bil dolžan postopati po določbah ZDIJZ. Iz tega razloga tudi ni prišlo do molka organa, ki ga v svojem dopisu št. 0900-54/2015/2 z dne 10.3.2015, ugotavlja IP. Organ je ob tem še dodal, da v skladu z določbami ZDIJZ, ni dolžan posredovati prosilcem podatkov, ki so pridobljeni na podlagi naročil zasebnih naročnikov. Na podlagi 6. člena ZDIJZ sme organ zavrniti zahtevo do dostopa informacij, če je izpolnjen kateri od pogojev, opredeljenih v prvem odstavku tega člena. Organ je ustanovljen na podlagi Zakona o vodah in opravlja strokovne in razvojne naloge ministrstva s področja voda. Svoja dela za ministrstvo opravlja na podlagi pogodbe, ki jo ima sklenjeno z ministrstvom, pristojnim za vode ter na podlagi vsakoletnega programa dela. Vse opravljene naloge, pridobljeni podatki, izdelane študije, so posredovani ministrstvu, saj predstavljajo strokovno podlago za izdelavo končnih dokumentov ministrstva. Končni dokumenti so na ministrstvu lahko še v postopku izdelave, posvetovanja. Iz tega razloga bi lahko razkritje določenih vrst podatkov povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. (9. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ). Zato meni, da je edino Ministrstvo za okolje in prostor organ, ki te dokumente kot celoto tudi ima in iz njih tudi lahko posreduje podatke, ki jih prosilec želi. Organ ne razpolaga s podatkom, katere končne dokumente je ministrstvo, pristojno za vode, na podlagi izdelanih strokovnih nalog organa, že sprejelo. Prav tako prosilec ni opredelil v svoji zahtevi, katere informacije želi pridobiti, kot je bilo že pojasnjeno. Organ dodatno pojasnjuje še vsebino pritožbe z dne 6. 3. 2015, ki se razlikuje od dopisa, ki ga je prosilec poslal na IzVRS dne 1.10.2014, saj je prosilec navedel, da želi informacije o »študijah« s področja vodnega gospodarstva, ki se nanašajo na področje dela organa in so financirane v sklopu rednega programa delovanja javnega zavoda. Kot že navedeno, je organ poudaril, da področje vodnega gospodarstva zajame njegovo celotno vsebinsko poslovanje preteklih 20 let (1.1.1995 do 30.9.2014). S tem prosilec še vedno ni opredelil informacije, ki bi jo rad dobil. Prosilec tudi ni navedel v nobenem dopisu, kakšno je njegovo področje dela, da bi lahko ugotovil, katere informacije potrebuje. Ker iz pritožbe prosilca z dne 6. 3. 2015 izhaja tudi, da želi pridobiti tudi študije zasebnih podjetij, ki jih organ pregleduje ter pripravlja za javno objavo in ki so objavljene na Atlasu okolja, organ pojasnjuje, da opravi preglede študij zasebnih izdelovalcev na podlagi naročila s strani naročnika (trenutno MOP ali ARSO). Vsi podatki se vrnejo (torej t.i. študije) naročniku in niso v arhivu oz. posesti organa.
Kot ugotavlja prosilec, so navedene študije, objavljene na Atlasu okolja (prost dostop vsem, ki tovrstne informacije potrebujejo). Glede na peti odstavek 6. člena ZDIJZ v primerih, ko je informacija že objavljena na spletu (Atlas okolja), organ ni zavezan k posredovanju tovrstnih informacij. Glede na to, da prosilec ve, kje se informacije nahajajo, organ ne vidi razloga, da bi ga moral o tem še posebej obveščati.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 19. 3. 2015 pri organu vložil pritožbo, v kateri se je opredelil do navedb v izpodbijani odločbi. Glede navedb organa, da iz zahteve ne izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, je prosilec navedel, da zahteva po študijah, ki jih je izdelal javni zavod, eksplicitno vsebuje informacijo, da gre za zahtevo do informacij javnega značaja. Prosilec meni, da če katera študija ni informacija javnega značaja, naj jo organ ob utemeljitvi, preprosto ne posreduje. Prosilec je poudaril, da ne more natančneje opredeliti informacije (npr. naslov ali številka študije ipd.), ker javni zavod ne vodi javno dostopne evidence študij. Pri svojem delu se prosilec srečuje z različno vodnogospodarsko problematiko. V izogib mnogokratnim zahtevkom in zaradi drugih prednosti, ki jih ponuja kompleten vpogled v arhiv javnega zavoda (preglednost, lažje iskanje, historični podatki ipd.) ter zaradi neobstoja javne evidence študij, je prosilec zaprosili za vse izdelane študije po letu 1995, ki so v elektronski obliki. Prosilec se sprašuje, ali je za dostop do informacij javnega značaja pomembna količina informacij, ki je zahtevana in zakaj študije javnega zavoda niso prosto dostopne npr. na spletu. Poleg tega gre po interpretaciji MOP-ARSO (dokument http://www.arso.gov.si/vode/Urejanje%20voda/Prostorsko%20na%c4%8drtovanje/Od govor%20na%20clanek%2ov%2oIZS.NOVO%2oio-7-20i4.doc ) celo za okoljske podatke, ki so po Aarhuški konvenciji javni. Citat iz zgoraj omenjenega dokumenta: "Naj pri tem poudarimo, da imajo omenjeni podatki naravo okoljskih podatkov. Iz določil Aarhuške konvencije oz. Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah izhaja, da so okoljske informacije vse pisne, vizualne, zvočne in elektronske informacije ali informacije v kakšni koli drugi materialni obliki o stanju elementov okolja, kot so zrak in ozračje, voda, prst, zemljišča, krajina in naravna območja, biološka raznovrstnost in njene sestavine, vključno z gensko spremenjenimi organizmi, in o medsebojnem vplivu teh elementov. Podobno formulacijo vsebuje 13. točka 3. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 - uradno prečiščeno besedilo, 49/06 - ZMetD, 66/06 - odl US, 33/07 - ZPNačrt, 57/08 - ZFO-iA, 70/08,108/09,108/09 - ZPNačrt-A, 48/12, 57/12 in 92/13), ki v 13. členu določa, da so okoljski podatki javni. Tudi iz določil ZDIJZ izhaja, da je vsak organ med drugim dolžan posredovati v svetovni splet programe, strategije, stališča, mnenja in navodila, ki so splošnega pomena, ali so pomembna za poslovanje organa s fizičnimi in pravnimi osebami oziroma za odločanje o njihovih pravicah ali obveznostih, študije in druge podobne dokumente, ki se nanašajo na delovno področje organa." Konec citata.
Prosilec navaja, da organ podaja še naslednje ugotovitve:
Da javni zavod ni dolžan posredovati podatkov, ki so pridobljeni na podlagi naročil zasebnih naročnikov.
Prosilec se sprašuje, ali je interpretacija javnega zavoda pravilna in kaj je z okoljskimi podatki?
Da javni zavod opravljene naloge, pridobljene podatke, izdelane študije posreduje ministrstvu (predvideva, da le tiste, ki jih je naročilo ministrstvo, opomba DHD d.o.o.), saj predstavljajo strokovno podlago za izdelavo končnih dokumentov ministrstva. Razkritje določenih vrst podatkov bi lahko povzročilo napačno razumevanje njihove vsebine. Iz tega razloga naj bi bilo edino Ministrstvo za okolje in prostor organ, ki lahko posreduje dokumente kot celoto. Prosilec je navedel, da ne želi nikakršnih "končnih dokumentov ministrstva" temveč strokovne podlage, na osnovi katerih bo lahko izdelovalo svoje "končne dokumente". Pravilno ali napačno razumevanje podatkov je odgovornost prosilca, ki ne zaposluje laikov, temveč strokovnjake z univerzitetno izobrazbo.
Javni zavod se je opredelil do pritožbe z dne 6.3.2015, ki da se razlikuje od zahteve z dne 1.10.2014.
V pritožbi prosilec ni spreminjal zahteve, temveč je IP poskušal pojasniti problematiko. Iz drugega odstavka pritožbe ne izhaja, da želi prosilec pridobiti študije, ki so jih izdelala zasebna podjetja, temveč le opozarja na absurdno situacijo, da so študije zasebnih podjetij javno objavljene in dostopne na spletu (med dragimi tudi študije prosilca), študije javnega zavoda pa ne. Prosilec meni, da bi moralo biti poslanstvo javnega zavoda Inštitut za vode Republike Slovenije, med drugim, tudi skrb za ozaveščanje in izobraževanje javnosti v zvezi z vodnogospodarsko problematiko ter širjenje znanja, izsledkov in podatkov ne pa skrivanje le teh.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 30. 3. 2015, št. 317/2015-SP, s prilogami, poslal v odločanje IP. Ob tem je navedel, da, kot je že bilo ugotovljeno v sami odločbi št.: 269/15-SP z dne 16.03.2015, prosilec v svoji zahtevi z dne 1.10.2014 ni opredelil informacije, ki jo je želel pridobiti, temveč je zgolj pavšalno navedel, da želi pridobiti vse študije, ki jih je inštitut opravil v 20-ih letih. Dostop do vsega, kar je organ izdelal v 20-ih letih, je organ zavrnil tudi iz razloga, ker delo organa predstavlja izjemo po 6. členu ZDIJZ, saj so opravljene naloge podlaga za sprejem končnih dokumentov ministrstva. Ker v večjem delu poslovanja organa opravljajo delo za ministrstvo, pristojno za okolje in le-temu opravljene naloge tudi preda, je prosilca že v letu 2014 napotil na navedeno ministrstvo, obenem pa mu poslal tudi dopis št. 942/2014-SP z dne 7.10.2014, s katero je njegovo zahtevo za pridobitev študij zavrnil. Kot je organu znano, prosilec svoje zahteve po dostopu informacij na ministrstvo, pristojno za okolje, ni naslovil, se je pa dne 6.3.2015 pritožil na IP zaradi molka organa. Na podlagi dopisa IP, št. 0900-54/2015/2 z dne 10.3.2015, je organ izdal odločbo (št.: 269/15-SP z dne 16.3.2015), s katero je zahtevo za dostop zavrnili v skladu z določbami ZDIJZ. Prosilec se je zoper izdano odločbo pritožil dne 18.3.2015 in le-to naslovil na IP. Organ navaja, da naj IP celotno spisovno gradivo prouči in pritožbo prosilca zavrne, obenem pa tudi preveri ali morebiti v tem primeru ne gre za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ. Zahteva, da se nekomu posreduje vso opravljeno delo 20-ih let, za organ predstavlja zahtevo šikanoznega značaja, saj v takem primeru to pomeni dodatno delo kar nekaj zaposlenih, da pridobijo in zberejo vse te podatke tudi od drugih organov oz. naročnikov, kar pa vsekakor ogroža njihov delovni proces.
Pritožba je utemeljena.
IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
IP je ob preizkusu po uradni dolžnosti zasledil možnost obstoja bistvene kršitve pravil postopka v skladu s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP, zato se v nadaljevanju obrazložitve primarno opredeljuje glede tega vprašanja. Navedena kršitev je podana, če se odločbe ne da preizkusiti.
V obravnavanem primeru ni dvoma, da je organ kot javni zavod zavezanec za dostop do informacij javnega značaja in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, ali oziroma v kakšnem obsegu zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja, zlasti z vidika obstoja kriterija »materializirane oblike«, torej da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga ter, ali je podana katera od izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
IP ugotavlja, da je organ zahtevo prosilca v celoti zavrnil, pri tem je v obrazložitvi primarno navedel, da ni jasno, kaj je predmet zahteve, nadaljeval je z ugotovitvijo, da je prosilec zahteval vse študije, ki jih je organ izdelal, kar razume kot šikanozno vlogo in zlorabo pravice, poleg tega pa se je skliceval tudi na obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Omenjene ugotovitve oziroma navedbe organa so po mnenju IP, same s sabo v nasprotju, zato je obrazložitev izpodbijane odločbe nerazumljiva in pomanjkljiva.
Glede na določbe 214. člena ZUP obrazložitev odločbe obsega: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Polna obrazložitev pisne odločbe vključuje vrsto elementov, ki omogočajo predvsem presojo o pravilno in popolno ugotovljenem dejanskem stanju ter pravilni uporabi materialnega prava. Iz prvega odstavka 214. čl., 6. tč., izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.
V konkretnem primeru organ ni navedel, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet njegove presoje, niti dokumentov ni natančno preučil z vidika izjem od prostega dostopa (v izpodbijani odločbi je organ zgolj na splošno zatrjeval izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa. Kot tudi izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.
Upoštevaje vse navedeno je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Pooblaščenec je zato moral izpodbijano odločbo odpraviti.
IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.
V ponovljenem postopku mora organ upoštevati zgoraj navedena določila o (konkretni) vsebini obrazložitve odločbe (214. čl. ZUP). Organ je dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje. Zahteva prosilca zajema študije s področja vodnega gospodarstva, ki so bile izdelane in financirane v sklopu rednega programa delovanja javnega zavoda, s katerimi organ razpolaga v digitalnem zapisu, za obdobje od 1.1.1995 do 30.9.2014. Po oceni IP je prosilec postavil več kriterijev, na podlagi katerih lahko organ določi dokumente, ki so predmet zahteve, saj od prosilca ni mogoče pričakovati (in se tudi ne sme zahtevati), da bi moral dokumente konkretizirati npr. z evidenčno številko ali še bolj podrobno vsebinsko. Po drugi strani pa se od organa utemeljeno pričakuje, da svoje dokumente pozna. Dejstvo, da je zahteva časovno obsežna pa ne pomeni, da je ni mogoče konkretizirati, saj kot navaja tudi organ, je problem v času, ki bi ga moral uslužbenec nameniti zbiranju dokumentov, ne pa v sami določljivosti dokumentov. Velika količina zahtevanih dokumentov pa po ZDIJZ ni razlog za zavrnitev zahteve, prav tako pa je ni mogoče šteti kot zlorabo zakona. Glede zahteve po veliki količini dokumentov se je izreklo že Upravno sodišče RS, ki je v sodbi z dne 7.10.2007, opr. št. U 92/2006 navedlo, da med izjemami iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izjeme enormnega števila zahtevanih dokumentov, ki jih prosilec zahteva od organa (šlo je za dostop do 18.587 dokumentov), zato omenjena okoliščina ne more biti razlog za zavrnitev zahteve.
Glede zatrjevanja, da naj bi šlo v obravnavanem primeru za šikanozno vlogo oziroma za zlorabo pravice, pa IP pojasnjuje, da velik obseg zahtevanih dokumentov, ki ima morebiti za posledico upočasnitev dela organa, sam po sebi še ne pomeni zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Posredovanje informacij javnega značaja je namreč ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki bi takšne zahteve reševal. V primeru, če organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevane informacije zaradi obsežnosti zahtevanega dokumenta, je v 24. členu ZDIJZ predvidena le možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni, ne pa tudi možnost, da organ zahtevo prosilca zavrne. Tudi iz sodne prakse Sodišča Evropskih skupnosti izhaja, da organ lahko le v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega dela, izjemoma tehta na eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi strani nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Sodišče Evropskih skupnosti je na primer v sodbi v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, glede obravnave obsežnih zahtevkov pojasnilo, da glede na ustaljeno sodno prakso, ki določa potrebo po izvedbi konkretne in posamične presoje dokumentov, samo dejstvo, da zahtevek za dostop zadeva veliko število dokumentov, še ne pomeni, da instituciji ni treba izvesti konkretne proučitve dokumentov. Odstopanje od obveznosti proučitve dokumentov je dovoljeno le v izjemnih primerih, kadar upravno breme, ki ga prinaša konkretna in individualna proučitev dokumentov, presega tisto, kar je razumsko potrebno. Vendar pa morajo institucije proučiti vse druge možnosti in tako omejiti svojo delovno obremenitev, obenem pa odobriti vsaj del zahtevka prosilca. V navedeni sodbi je Sodišče Evropskih skupnosti med drugim opozorilo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa.
Pri tem IP opozarja, da je v obravnavanem primeru prosilec svojo zahtevo omejil na dokumente, s katerimi organ razpolaga v digitalnem zapisu, kar nedvomno olajša preučitev same zahteve, pa tudi samo »iskanje« dokumentov.
Če pa organ kljub vsemu navedenemu ocenjuje, da je zahteva prosilca nepopolna in je zaradi tega ne more obravnavati, mora prosilca pozvati, da jo v roku, ki ne sme biti krajši od treh delovnih dni, dopolni (prvi odstavek 18. člena ZDIJZ). IP poudarja, da drugi odstavek 18. člena ZDIJZ zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Ob generalni zahtevi po »ustrezni pomoči« ZDIJZ ali ZUP ne določata konkretno, na kakšen način, v kakšni obliki ter v kakšnem obsegu mora organ prosilcu nuditi pomoč. Kljub temu ni nobenega dvoma, da je organ v primeru, ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati, zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom, da prosilec pride v prostore organa) ali manj formalen (npr. po telefonu) način vzpostaviti stik s prosilcem in mu pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilčeve zahteve. Iz dokumentacije v obravnavani zadevi očitno izhaja, da organ ni ravnal skladno z drugim odstavkom 18. člena ZDIJZ, saj ni aktivno pripomogel k ustrezni dopolnitvi zahteve, prav tako pa niti v izpodbijani odločbi ni pojasnil, katere podatke bi prosilec moral navesti, da bi lahko obravnaval zahtevo, kot rečeno pa sam časovni vidik postavljene zahteve ne pomeni, da zahteva ni dovolj določna. Zato mora organ, če vztraja pri tem, da je zahteva nepopolna, v ponovljenem postopku najprej prosilca pozvati na dopolnitev zahteve in mu pri tem nuditi konkretno pomoč (npr. prosilcu mora navesti, s katerimi konkretnimi dokumenti razpolaga v zvezi s študijami in nato prosilca pozvati, da pojasni, katere izmed teh konkretnih dokumentov želi prejeti. IP pri tem poudarja, da morajo biti zahtevane informacije opisane tako natančno, da organ zahtevo lahko obravnava (primerna stopnja določnosti), to pomeni, da prosilcu zahtevane informacije ni treba povsem določno identificirati. Organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnosti, ki za identifikacijo iskanega dokumenta niso neizogibno potrebne, če ima na razpolago dovolj drugih podatkov, po katerih lahko dokument oziroma dokumente najde, pa čeprav ima zaradi tega več dela. Organ tudi ne sme zahtevati podatkov, kot so npr. signirni znak, saj je to njegova interna šifra, ki zunanjim subjektom ni nujno znana. Tudi natančni datumi ali zaporedne številke niso nujno potrebni podatki, če prosilec okvirno navede dovolj omejeno časovno obdobje ali druge podatke za iskanje. ZDIJZ torej nalaga prosilcu opredelitev želene informacije v razumnih mejah, te pa so nedvomno povezane s prosilčevim omejenim poznavanjem dela organa. Dosledno vztrajanje pri absolutni določenosti želene informacije oziroma dokumenta bi lahko pomenilo de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja. Če prosilec ne ve, s katerimi dokumenti organ razpolaga, in zato ne more zahtevati točno določenega dokumenta, mu mora organ dati na razpolago vse dokumente, ki se na določeno vprašanje nanašajo.
Ko bo organ razčistil, katere dokumente želi prosilec prejeti, mora v obrazložitvi odločbe natančno pojasniti, s katerimi dokumenti organ dejansko razpolaga in s katerimi ne ter navesti razloge za takšno dejansko stanje. Glede tistih dokumentov, s katerimi organ ne razpolaga in se nanašajo na delovno področje drugega organa, je organ dolžan zahtevo prosilca v tem delu odstopiti pristojnemu organu in o tem obvestiti prosilca (20. člen ZDIJZ). Če organ ugotovi, da zahtevana informacija javnega značaja sploh ne obstaja, mora v tem delu zahtevo prosilca zavrniti z odločbo (drugi odstavek 22. člena ZDIJZ), pri čemer mora tako v obrazložitvi kot v izreku določno opredeliti, na kateri del zahteve se nanaša ta del odločitve organa. Glede na to, da je organ navajal, da bi moral pridobivati dokumente od drugih organov, IP pojasnjuje, da je organ po ZDIJZ zavezan izključno k presoji oziroma posredovanju obstoječih dokumentov, torej zgolj tistih informacij, s katerimi razpolaga in jih ni dolžan pridobivati od drugih organov.
Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti, s katerimi razpolaga, vsebujejo kakšno od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo oziroma zavrnejo in na podlagi katere izjeme.
Glede na to, da se je organ v odločbi skliceval na obstoj izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP poudarja, da mora organ razloge za svojo odločitev podrobno pojasniti v vseh elementih, ki navedeno izjemo sestavljajo, na konkretni informaciji (vsaki posamezni študiji), ki je predmet presoje, saj v postopku po ZDIJZ ni »generalnih« odločitev.
Za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morajo biti kumulativno podani trije elementi:
- dokument mora biti še v postopku izdelave,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja,
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, ki v 1. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Že odsotnost enega pogoja onemogoča sklicevanje na zatrjevano izjemo.
Organ je v izpodbijani določbi zatrjeval, da so bile izdelane študije posredovane ministrstvu, saj predstavljajo strokovno podlago za izdelavo končnih dokumentov ministrstva. Končni dokumenti so na ministrstvu lahko še v postopku izdelave, posvetovanja.
IP poudarja, da argumenti, ki jih navaja organ, dejansko izkazujejo, da v obravnavanem primeru ne gre za dokumente v postopku izdelave, saj je organ študije posredoval drugemu organu, kar je eden izmed ključnih kriterijev, na podlagi katerega dokument izgubi t.im. status » v izdelavi«. Samo dejstvo, da je tako zaključen dokument del nekega drugega nedokončanega postopka, pa pri presoji zatrjevane izjeme za konkreten dokument ni relevantno. Dejstva, da predstavljajo študije zaključeno celoto, konkretno ne izpodbija niti organ, saj pri sklicevanju na obstoj izjeme iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ne zatrjuje, da dokumenti ne bi bili zaključeni, ampak zgolj trdi, da je njihova študija predmet nadaljnjih obravnav oziroma postopkov. S tem je organ dejansko izkazoval zgolj obstoj drugega pogoja (dokument je še predmet posvetovanja) pri navedeni izjemi, ne pa tudi ostalih dveh. Organ je s takšno obrazložitvijo vezal »zaključenost dokumenta« na sam postopek, v okviru katerega je bil dokument pridobljen ali naročen, kar je nepravilno in v nasprotju z izjemo, na katero se je organ skliceval. Razlaga te izjeme na način, kot jo razume organ, bi v praksi pripeljala do situacije, da bi lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo tekom postopka sprejemanja nekih končnih oziroma dokončnih rešitev, kar nedvomno ni bil namen zakonodajalca. Dejstvo, da dokument predstavlja zgolj enega izmed dokumentov v okviru nekega postopka, ne pomeni, da je ta konkretni dokument še vedno v postopku izdelave. Vsak dokument zase v določeni fazi postopka namreč predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina tega dokumenta ne predstavlja končnega besedila dokumenta, s katerim je bil postopek zaključen. Vsak tak dokument namreč predstavlja samostojno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Poleg izpolnitve prvega in drugega pogoja za obstoj izjeme iz 9. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, to je, da mora biti dokument še v postopku izdelave in da mora biti pri organu še predmet posvetovanja, pa je organ zavezan izvesti tudi škodni test, da bi razkritje takšnega dokumenta povzročilo napačno razumevanja njegove vsebine. Dokazno breme je na strani organa, ki obstoj izjeme zatrjuje. To pomeni, da mora organ konkretno (ne zgolj na splošno in hipotetično) izkazati, kakšno napačno razumevanje bi lahko povzročilo razkritje dokumentov v javnosti.
Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero informacije je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.) in katero izjemo predstavljajo.
Iz drugega odstavka 27. člena ZDIJZ izhaja, da ima prosilec pravico izbrati obliko, v kateri se želi seznaniti z zahtevano informacijo (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis), zato je organ v ponovljenem postopku dolžan prosilcu omogočiti dostop do zahtevane dokumentacije v obliki, ki jo je ta navedel v zahtevi.
Glede na to, da je organ pri odstopu pritožbe IP predlagal, da v konkretnem primeru presodi o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja, IP pripominja, da je institut zlorabe pravice mogoče uporabiti samo v izjemnih primerih, in da je kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, treba vselej razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Če bo organ v ponovljenem postopku presojal to vprašanje, se mora konkretno opredeliti do vseh kriterijev, ki jih določa peti odstavek 5. člena ZDIJZ.
IP posebej poudarja, da bo organ na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, kot izhaja iz zgornjih navedb, lahko določno opredelil izrek odločbe na način, da bo skladen z 213. členom ZUP. V izreku odločbe mora organ jasno navesti, kako je odločil o vsakem posameznem delu zahteve prosilca in v katerem delu dokumentov, do katerih se prosilcu omogoči dostop, se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.
Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločb
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka informacijske pooblaščenke
Informacijski Pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka