Občina Ruše - Inšpektorat za okolje in prostor
+ -Številka: 090-76/2015
Kategorije: Okoljski podatki, Varstvo upravnega postopka
POVZETEK:Prosilka je zahtevala dokumentacijo v inšpekcijski zadevi v zvezi z okoljsko ogroženostjo zaradi odlaganja odpadnih pnevmatik. Organ je zahtevo zavrnil, ker je ugotovil, da je podana izjema varstva upravnega postopka. IP je o pritožbi odločil, da organ v odločbi ni individualiziral dokumentov zadeve in za vsak posamezen dokument presojal možnosti nastanka škode (drugi pogoj izjeme upravnega postopka). Na ta način se odločbe ni dalo preizkusiti, zato je IP zaradi obstoja bistvene kršitve pravil postopka, zadevo vrnil v ponovno odločanje organu.ODLOČBA:
Številka: 090-76/2015/4Datum: 25. 3. 2015Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 3. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, številka 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter 1. in 3. odst. 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, 8/10-ZUP-G in 82/13-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Občine Ruše, Trg vstaje 11, 2342 Ruše (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo, z dne 25. 2. 2015, št. 090-20/2015-2, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Vožarski pot 12, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožbi prosilke se ugodi in odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 090-20/2015-2 z dne 25. 2. 2015 se odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke z dne 9. 2. 2015, odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.OBRAZLOŽITEV:Prosilka je dne 11. 2. 2015 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in zahtevala posredovanje vse dokumentacije glede odlaganja odpadnih avtomobilskih pnevmatik v območju nekdanje TDR Ruše, ki jo vrši podjetje Riag d. o. o., Partizanska cesta 23, 2000 Maribor, v obliki skeniranih dokumentov po elektronski pošti ali na zgoščenki. IP je na podlagi pritožbe z dopisom št. 090-76/2015/2 z dne 12. 3. 2015 pozval organ za posredovanje dokumentacije. Dne 17. 03. 2015 je organ zahtevano dokumentacijo posredoval v elektronski obliki. Organ je ugotovil, da se zahteva nanaša na inšpekcijsko zadevo št. 06122-124/2015, v kateri inšpekcijska odločba še ni bila izdana. Na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja, je organ presojal obstoj izjeme po 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ je najprej presojal, če zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega upravnega postopka. V zvezi s tem je ugotovil, da se vsi zahtevani dokumenti v zadevi št. 06122-124/2015 nanašajo na gradbeni inšpekcijski postopek, ki je po svoji naravi upravni postopek. Z navedeno ugotovitvijo je organ štel za izpolnjen prvi del zahteve. Nadalje je organ presojal obstoj drugega pogoja za obstoj izjeme po 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, kjer je presojal, ali bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo izvedbi konkretnega postopka (škodni test). Ker je bil v trenutku izdaje odločbe inšpekcijski postopek v ugotovitveni fazi, je organ na podlagi izvedenega škodnega testa ocenil, da bi posredovanje zahtevanega dokumenta, preden je postopek zaključen, škodovalo izvedbi inšpekcijskega postopka, zato je posredovanje dokumentacije zavrnil.
Prosilka se je zoper odločbo pravočasno pritožila in meni, da je bila zavrnitev njene zahteve za dostop do informacije javnega značaja neutemeljena ter da bi ji organ moral posredovati zahtevano dokumentacijo. Prosilka v svoji pritožbi zatrjuje svoj pravni in dejanski interes, ki ju zasleduje zaradi razrešitve problematike domnevno okoljsko spornega odlagališča odpadnih avtomobilskih pnevmatik, na območju nekdanje Tovarne dušika Ruše (TDR) v Rušah. Prosilka zatrjuje, da na problem opozarja že od leta 2012, da so se v zadnjem mesecu, kljub opozorilom v območje dovažale nove količine odpadnih gum, kar naj bi evidentirali tudi zaposleni na območni policijski postaji. Nadalje prosilka navaja, da ji ni bilo omogočeno sodelovanje na sestankih regijske koordinacije inšpektorjev, sklicane z namenom dogovora o ukrepanju pristojnih inšpektoratov v zvezi s predmetno problematiko. Nadalje prosilka navaja, da jo zaradi njenih izvirnih pristojnosti na področju požarne varnosti, k ukrepanju pozivajo tudi ostali uporabniki prostora (lastniki sosednjih zemljišč), ki hkrati opozarjajo na izjemno požarno ogroženost, nevarnost okoljske onesnaženosti v primeru požara ter na gospodarsko škodo, ki se jim povzroča zaradi razmer znotraj območja, ker izgubljajo potencialne investitorje. Iz navedenih razlogov je prosilka naslovila zahtevo na več inšpekcijskih služb (med njimi tudi na organa), od katerih pa ni mogla pridobiti podatkov o ugotovljenem stanju ter izvedenih in predvidenih ukrepih. Nadalje prosilka navaja, da jo organ in druge inšpekcijske službe obravnavajo zgolj kot prijavitelja, ne upoštevajo pa, da v okviru svojih občinskih teritorialnih meja opravlja tudi naloge in pristojnosti s področja varstva okolja in požarne varnosti (21. čl. Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 – ZUJF in 14/15 – ZUUJFO; ZSL). Navaja tudi, da je bila v postopku z delovnega področja organa že izdana odločba o prepovedi dovažanja in odlaganja izrabljenih gum, kakor tudi njihova odstranitev.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom z dne 9. 3. 2015, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Naknadno je organ posredoval dokumente, potrebne za reševanje pritožbe.
Pritožba je utemeljena.
IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Najprej se mora IP opredeliti do navedb prosilke, ki gredo v smeri izkazovanja pravnega interesa za posredovanje zahtevane dokumentacije (izvajanje izvirnih pristojnosti občine na področju varstva okolja in požarne varnosti). Pravni interes v postopku po ZDIJZ ni potreben in se ga tudi ne sme ugotavljati, saj bi bilo to v nasprotju z načelom iz 1. čl. ZDIJZ o splošni veljavnosti zakona za vse prosilce, da ima vsakdo (in ne le kdor izkaže poseben pravni interes) pravico dostopa do informacij javnega značaja. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je neodvisna od posebnega statusa, potreb ali interesa prosilcev; presoja se po standardu t.i. abstraktnega prosilca oziroma javnosti. Ker se je prosilka v zahtevi izrecno sklicevala na ZDIJZ in je organ o njeni pravici odločil po določbah tega zakona, mora tudi IP odločati o pravici do dostopa do informacij javnega značaja in ne o katerem drugem pravnem vprašanju, npr. o razmejitvi pristojnosti za izvajanje določenih nalog javnega pomena med različnimi oblastnimi organi. Tako se IP ne more opredeljevati do pritožbenih navedb prosilke, da ima do zahtevanega dokumenta pravico zaradi svojih izvirnih pristojnosti za zagotavljanje skrbi za požarno varnost v skladu z 21. čl. Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, s sprem. in dop.; ZSL).Iz pritožbenih navedb izhaja, da prosilka izpodbija odločbo v celoti. Po preučitvi vsebine izpodbijane odločbe je IP ugotovil, da se organ niti v izreku niti v obrazložitvi ni opredelil do vseh zahtevanih informacij javnega značaja. Organ se namreč glede nobenega od zahtevanih dokumentov iz zadevnega spisa sploh ni spustil v vsebinsko obravnavo. Organ je v izreku ugotovil, da se vprašanje prosilke nanaša na dokumente iz spisa št. 06122-124/2015. V obrazložitvi odločbe pa je organ pavšalno presodil, da je glede vseh dokumentov iz spisa št. 06122-124/2015 podana izjema, ki izhaja iz 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (varstvo izvedbe upravnih postopkov). V začetku obrazložitve je organ ugotovil, da konkretni inšpekcijski postopek sodi med upravne postopke, in da v času izdaje izpodbijane odločbe, inšpekcijski postopek še ni bil končan (prvi pogoj izjeme varstva izvedbe upravnih postopkov). Nadalje je organ glede celotne dokumentacije spisa, na podlagi izvedenega škodnega testa, pavšalno ocenil, da bi posredovanje zahtevanih dokumentov, preden bi bil postopek zaključen, škodovalo izvedbi inšpekcijskega postopka. Na ta način je organ štel za utemeljen tudi drugi pogoj, ki izhaja iz izjeme na podlagi 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ in je posredovanje zahtevane dokumentacije zavrnil. Organ pa v izdani odločbi št. 090-20/2015 - 2 ni navedel, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet njegove presoje, niti dokumentov ni natančno proučil z vidika ostalih izjem od prostega dostopa (v izpodbijani odločbi je organ zgolj na splošno zatrjeval izjemo iz 7. tč 1. odst. 6. čl. ZDIJZ). Dokumentacija spisa št. 06122-124/2015 namreč poleg zapisnikov o inšpekcijskih pregledih, vsebuje, med drugim, tudi gradbeno pogodbo sklenjeno med inšpekcijskim zavezancem in izvajalcem gradbenih del, dokumentacijo pridobljeno v inšpekcijskem postopku od Upravne enote Ruše, iz katere izhaja gradbeno dovoljenje, okoljevarstveno dovoljenje, zapisniki tehničnih pregledov in podobno. IP v konkretnem primeru ne more sprejeti utemeljitve, da prav vsi dokumenti, ki izhajajo iz spisa št. 06122-124/2015, predstavljajo izjemo varstva izvedbe upravnih postopkov. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni za vsak dokument v spisu, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in na podlagi tega za vsak dokument posebej ne ugotavlja obstoja izjeme na podlagi 6. čl. ZDIJZ, se odločbe ne da preizkusiti, zato obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. čl. ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku.
Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. čl. Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.). V skladu z 214. čl. ZUP mora obrazložitev odločbe vsebovati:1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je to oprto;3. razloge, odločilni za presojo posameznih dokazov;4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
V konkretnem primeru obrazložitev izpodbijane odločbe nima vseh potrebnih sestavin, zaradi česar je pomanjkljiva in odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. IP je zato moral izpodbijano odločbo odpraviti. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. čl. ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti zlasti zaradi neutemeljene obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.
V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilka, so predmet presoje in za vsak dokument ugotavljati obstoj izjem, navedenih v 6. čl. ZDIJZ. IP ugotavlja, da bo v konkretnem primeru organ zlasti presojal obstoj izjeme na podlagi 2. al. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (poslovna skrivnost), 3. al. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov) in 3. al. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (varstvo izvedbe upravnega postopka); Glede razkritja podatkov, ki se nanašajo na poslovne skrivnosti, IP pojasnjuje, da 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ določa, da lahko organ prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne, če gre za podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZGD-1), v 1. odst. 39. člena določa, da je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1 - t.i. subjektivni kriterij). Ne glede na to pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1 - t.i. objektivni kriterij). Glede razkritja osebnih podatkov, IP pojasnjuje, da ZDIJZ v zvezi z izjemo po 3. tč. 1. odst. 6. čl. napoti na uporabo določb Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1). ZVOP-1 v 1. tč. 1. odst. 6. čl. določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko, neposredno ali posredno, identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.Glede izjeme varstva upravnega postopka, pa organ v obrazložitvi pravilno ugotavlja, da izjema na podlagi 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ predvideva kumulativno izpolnitev dveh pogojev in sicer: (1.) da je upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen podatek, v teku in (2.), da bi razkritje podatka škodovalo izvedbi upravnega postopka. Drugi pogoj predvideva uporabo t.i. škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno. Slednje pa mora organ storiti glede posameznega dokumenta. V konkretnem primeru namreč ni mogoče ugotoviti, razkritje katerega podatka iz spisa bi za organ pomenilo grožnjo za zakonito izvedbo inšpekcijskega postopka.Organ mora v ponovljenem postopku upoštevati tudi 2. al. 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe 1. odst. (torej ne glede na taksativno določene izjeme od prostega dostopa) dostop do informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Prosilka namreč na več mestih zatrjuje, da odlaganje odpadnih avtomobilskih pnevmatik sproža vprašanja glede varstva okolja in možnosti emisij v okolje v primeru požarov. Če bo organ ugotovil, da zahtevana dokumentacija vsebuje podatke, ki spadajo v okvir navedene »izjeme od izjem«, mora takšne informacije, kljub morebitnemu obstoju izjem, posredovati prosilki. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ z novelo iz leta 2005 (Ur. l. RS, št. 61/2005), ta sprememba pa je bila posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ, zato so navedeni okoljski podatki »absolutne informacije javnega značaja«. Aarhuška konvencija je namreč rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 305). Določilom Aarhuške konvencije sledi tudi Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, s sprem. in dop.; ZVO-1), ki v 13. čl. določa, da so okoljski podatki javni.
Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki so katera izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe določno navesti, katero vrsto osebnih podatkov je prekril (npr. rojstni datum, naslov,…), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.) in katero izjemo predstavljajo.
Iz 2. odst. 17. čl. ZDIJZ izhaja, da ima prosilec pravico izbrati obliko, v kateri se želi seznaniti z zahtevano informacijo (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis), zato je organ v ponovljenem postopku dolžan prosilcu omogočiti dostop do zahtevane dokumentacije v obliki, ki jo je ta navedel v zahtevi. Če prosilec ne dobi informacije v obliki, ki jo je zahteval v skladu z 2. odst. 17. čl. ZDIJZ, ima skladno z 2. odst. 27. čl. ZDIJZ pravico do pritožbe.
IP posebej poudarja, da bo organ na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, kot izhaja iz zgornjih navedb, lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe mora organ jasno navesti, kako je odločil o vsakem posameznem delu zahteve prosilke in v katerem delu dokumentov, do katerih se prosilki omogoči dostop, se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilka upravičena. Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP). IP je zato pritožbi prosilke ugodil in na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.Informacijski Pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.informacijska pooblaščenka