Prosilec - Pošta Slovenije
+ -Številka: 090-54/2015
Kategorije: Ali gre za delovno področje organa, Kršitev postopka
POVZETEK:Prosilec je od organa zahteval posredovanje elektronske kopije Navodila za poslovanje s pisemskimi pošiljkami. Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, pri tem pa ni jasno navedel niti, ali dokument sodi v področje njegovega javnega pooblastila (univerzalne storitve) in v katerem delu. Prav tako organ ni navedel, katera izjema od dostopa naj bi bila v konkretnem primeru podana. Obrazložitev odločbe je bila tako pomanjkljiva, da odločbe ni mogoče preizkusiti. IP je zato zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.ODLOČBA:Številka: 090-54/2015/5
Datum: 31. 3. 2015
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; 8/10 – ZUP-G in 82/13 – ZUP-H, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………………………………………………….. (v nadaljevanju prosilec) z dne 10. 2. 2015, zoper odločbo Pošte Slovenije d.o.o., Slomškov trg 10, 2500 Maribor (v nadaljevanju organ) št. KP-PZ-RD-900 z dne 26. 1. 2015, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 10. 2. 2015 zoper odločbo Pošte Slovenije d.o.o. št. KP-PZ-RD-900 z dne 26. 1. 2015 se ugodi in se odločba odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca v tem delu odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 20. 1. 2015 od organa zahteval posredovanje elektronske kopije Navodila za poslovanje s pisemskimi pošiljkami.
Organ je dne 26. 1. 2015 izdal odločbo št. KP-PZ-RD-900, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Navedel je, da zahtevane informacije ne predstavljajo informacije iz 4.a člena oz. 6.a člena ZDIJZ, torej informacije, ki jih morajo posredovati poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom, kamor sodi tudi organ. Poleg tega zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnost, njegovo razkritje javnosti pa predstavlja varnostni riziko za organ.
Prosilec se je dne 10. 2. 2015 zoper navedeno odločbo pritožil in navedel, da vztraja pri pridobitvi zahtevanega dokumenta. Navodilo za poslovanje s pisemskimi pošiljkami je že trenutno dostopno na spletni strani organa, vendar pa ni razvidno, ali gre za trenutno veljavno različico navodila, ali pa so bili od leta 2007 sprejeti še kakšni popravki.
Organ je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo s strani upravičene osebe, na podlagi 245. člena ZUP, dne 13. 2. 2015 odstopil IP v reševanje.
IP je organ dne 19. 2. 2015 pozval, da mu posreduje dokument, ki ga je zahteval prosilec.
Organ je dne 23. 2. 2015 IP posredoval dokument Navodilo za poslovanje s pisemskimi pošiljkami, sprejet v Mariboru, decembra 2006, z zadnjo spremembo okr. št. 154/T-2014. Dne 9. 3. 2015 je organ posredoval še dodatna pojasnila.
Pritožba je utemeljena.
V prvi vrsti IP ugotavlja, da je organ napačno ugotovil dejansko stanje glede tega, v katero skupino zavezancev za dostop do informacij javnega značaja spada v konkretnem primeru. Iz izpodbijane odločbe namreč izhaja, da se je organ opredelil za zavezanca po 1.a členu ZDIJZ, torej za poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom. Vendar v konkretnem primeru organ predstavlja zavezanca za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. Glede na določbe 1. člena ZDIJZ so namreč zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja med drugim tudi nosilci javnih pooblastil. Glede na določbe 5. člena Zakona o poštnih storitvah (Ur. l. RS, št. 51/09, 77/10 in 40/14, v nadaljevanju ZPSto-2) država v javnem interesu zagotavlja, vsem uporabnikom poštnih storitev, na njenem celotnem ozemlju, pod enakimi pogoji, trajno, redno in nemoteno izvajanje univerzalne storitve, ki se sme prekiniti le zaradi višje sile ali v razmerah, nevarnih za dostavljavca. V skladu s 24. členom ZPSto-2 sicer lahko poštne storitve, če ta zakon ne določa drugače, ob upoštevanju bistvenih zahtev izvaja vsaka fizična ali pravna oseba, ki o tem vnaprej pisno ali po elektronski pošti obvesti Agencijo za komunikacijska omrežja in storitve (AKOS). Za izvajanje univerzalne poštne storitve pa mora fizična ali pravna oseba pridobiti dovoljenje AKOS. AKOS lahko imenuje enega ali več izvajalcev univerzalne storitve za celotno ozemlje Republike Slovenije, prav tako lahko imenuje različne izvajalce univerzalne storitve za zagotavljanje različnih delov univerzalne storitve in za pokrivanje različnih delov ozemlja Republike Slovenije, pri čemer mora zagotoviti, da se obveznosti univerzalne storitve ne prekrivajo (2. odstavek 5. člena). Iz odločbe št. 3831-12/2010-1 z dne 23. 7. 2010 izhaja, da je AKOS organu podelila javno pooblastilo za izvajanje celotne univerzalne poštne storitve, na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Organ je tako nedvomno zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja na področju izvajanja univerzalne poštne storitve, saj to izvaja kot nosilec javnega pooblastila.
V konkretnem primeru je prosilec zahteval Navodilo za poslovanje s pisemskimi pošiljkami. Gre za dokument, ki se nedvomno nanaša tudi na univerzalno poštno storitev, saj ureja natančnejša pravila za njeno izvajanje v delu, ki se nanaša na sprejem, usmerjanje, prevoz in dostavo pisemskih pošiljk (1. točka drugega odstavka 3. člena ZPSto-2) oz. na storitev priporočene in vrednostne pisemske pošiljke (3. točka drugega odstavka 3. člena ZPSto-2). Tega navsezadnje ne zanika niti organ, ki v dopisu, s katerim je pritožbo odstopil v reševanje IP, navaja, da raznos pisemskih pošiljk organ izvaja v javnem interesu na podlagi javnega pooblastila, skladno z odločbo AKOS. Organ pa navaja tudi, da se zahtevani dokument deloma nanaša na izvajanje univerzalne poštne storitve, delno pa tudi na druge storitve (ravnanje s t. i. zamenljivimi pisemskimi pošiljkami), pri čemer med njima v okviru zahtevanega dokumenta ni mogoče razmejiti. Iz odločbe in naknadnih pojasnil organa ni razvidno, kateri deli zahtevanega dokumenta naj bi se nanašali (tudi) na tržno dejavnost organa. Prav tako organ tega ni označil v zahtevanem dokumentu. Ob vpogledu v zahtevani dokument tudi IP ni mogel ugotoviti, kateri deli naj bi se nanašali na tržno dejavnost organa in kateri na dejavnost, ki jo organ izvaja kot univerzalno storitev. IP tako ugotavlja, da izpodbijane odločbe v tem delu sploh ni mogoče preizkusiti, saj ni mogoče preveriti, ali se kakšen del zahtevanega dokumenta resnično nanaša na tržno dejavnost organa in na katero. Posledično tudi ni mogoče ugotoviti, kateri del zahtevanega dokumenta predstavlja informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa, kot je opredeljeno v 4. členu ZDIJZ. Hkrati pa ni mogoče v celoti zavrniti dostopa do zahtevanega dokumenta, saj ta v pretežnem delu (kot navaja tudi organ) vendarle predstavlja dokument o storitvi, ki jo organ izvaja na podlagi zakona in odločbe AKOS ter v javnem interesu. Javnost mora namreč imeti možnost preverjanja ustreznosti izvajanja javnopravnih nalog s strani organa.
Obrazložitev izpodbijane odločbe je tudi sicer zelo skopa, saj je organ zahtevo zavrnil, ne da bi se pri tem konkretno opredelil do tega, kater izjema od prosto dostopnih informacij naj bi bila glede zahtevanih dokumentov podana. V izpodbijani odločbi organ navaja le, da je zahtevani dokument interne narave ter da ureja poslovanje pošt in drugih organizacijskih oblik organa s pisemskimi pošiljkami, zaradi česar bi njegovo razkritje predstavljalo varnostni riziko za organ. Iz izpodbijane odločbe tako ni jasno, katera izjema iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ naj bi bila ovira za posredovanje zahtevanega dokumenta prosilcu. Organ v izpodbijani odločbi navaja le, da se lahko prosilec, če meni, da je konkretni pismonoša ravnal nepravilno, obrne na svojo pošto oz. poslovno enoto, kamor spada njegova pošta. Izpodbijane odločbe tako ni mogoče preizkusiti niti v tem delu. V dopisu, s katerim je pritožbo odstopil IP, in pojasnilih z dne 9. 3. 2015 je organ sicer navedel, da zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju ter izjemo notranjega delovanja organa, vendar pa tega ni zatrjeval v izpodbijani odločbi. Pri tem organ z ničemer ni izkazal, kakšen varnostni riziko naj bi razkritje dokumenta javnosti predstavljalo – kaj bi se torej z vidika varnosti zgodilo, če bi bil dokument javen. Poleg tega je starejša verzija zahtevanega dokumenta prosto dostopna na spletu, kot to pravilno ugotavlja prosilec, in se je morebitna konkurenca do danes z njo že lahko seznanila. Organ tako ni izkazal, da bi mu z razkritjem zahtevanega dokumenta lahko nastala škoda in kakšna škoda bi mu nastala.
Hkrati navedbe organa, da bi razkritje dokumenta tretjim osebam omogočilo presojo pravilnosti ravnanja zaposlenih pri organu s strani teh oseb, govorijo v prid, in ne proti razkritju zahtevanega dokumenta. Zahtevani dokument namreč v pretežnem delu predstavlja navodila zaposlenim, kako izvajati univerzalno storitev, torej storitev, ki jo organ (in posledično njegovi zaposleni) izvaja v imenu in za račun države. Nedvomno morajo torej, tako stranke kot državljani imeti možnost preveriti, ali so zaposleni ravnali v skladu s področno zakonodajo in pravili ali ne in so torej svoje zakonsko določene naloge opravili na dopusten način. ZPSto-2 je ravno s tem namenom vzpostavil poseben postopek reševanja reklamacij (tudi) zoper univerzalno storitev, za reševanje katerega je pristojna AKOS. AKOS mora o sporu odločiti na podlagi zakona, podzakonskih aktov in splošnih aktov ter v skladu s cilji zagotavljanja univerzalne storitve, varstva pravic uporabnikov poštnih storitev in spodbujanja konkurence na tem področju. Stranke organa morajo torej biti seznanjene s svojimi pravicami in hkrati z dolžnostmi organa glede izvajanja univerzalne storitve, ki med drugim izhajajo tudi iz zahtevanih navodil.
IP pa tudi ni sledil predstavljenim argumentom organa, da bi lahko razkritje zahtevanega dokumenta vplivalo na postopke reševanja reklamacij oz. sprejemanja pritožb, saj bi stranke lahko ob seznanitvi z njim kar same presojale zakonitost oz. dopustnost ravnanja zaposlenih (konkretno pismonoš). Organ zato želi zaščititi svoje zaposlene in ustrezno ukrepati v primeru ugotovljenih nepravilnosti. Pri tem se IP strinja z organom, da lahko le delodajalec ugotavlja pravilnost oz. nepravilnost delovanja svojih zaposlenih in le on lahko sprejema ustrezne ukrepe zaradi morebitnih nepravilnosti. Ravno zato ne more na delovanje organa vplivati zgolj dejstvo, da bi stranke s primerjanjem ravnanja zaposlenih pri organu, z določbami zahtevanega dokumenta presojale zakonitost njihovega delovanja. Samo seznanjenost strank s pravili delovanja organa nikakor ne more in ne sme vplivati na nepristranskost in strokovnost presoje organa o utemeljenosti pritožb strank zoper delo njegovih zaposlenih. Vsaka stranka presoja delo pismonoše enostransko, in to ne glede na to, ali je seznanjena z zahtevanimi navodili ali ne. Organ je tisti, ki mora utemeljenost pritožbe preveriti, na koncu pa jo bodo preverili tudi za to pristojni organi (AKOS oz. v primeru zatrjevane kršitve iz delovnega razmerja pristojno sodišče). Razkritje zahtevanih navodil nikakor ne more vplivati na navedene postopke. Prav tako seznanjenost strank z njimi ne more vplivati na pravico organa kot delodajalca, da sam presodi utemeljenost njihovih navedb. Navedbe organa glede ogroženosti zaposlenih zgolj zaradi razkritja zahtevanega dokumenta so tako neutemeljene.
Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni v celoti oz. pravilno ugotovil dejanskega stanja. To velja tako glede vprašanja, ali zahtevane informacije predstavljajo informacije iz 4. člena ZDIJZ, kot tudi glede vprašanja, ali je glede zahtevanega dokumenta podana katera izmed izjem od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
IP ugotavlja tudi, da organ tudi sicer ni ustrezno obrazložil svoje odločitve. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.).
V skladu z 214. čl. ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.
Ob upoštevanju vsega navedenega IP ugotavlja, da organ v izpodbijani odločbi ni popolnoma oz. pravilno ugotovil dejanskega stanja, prav tako pa odločbe, zaradi pomanjkljive obrazložitve, ni mogoče preizkusiti. Izpodbijano odločbo je zato treba odpraviti.
Glede na določbe prvega odstavka 251. člena ZUP drugostopenjski organ v primeru, ko ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti, bodisi sam ali po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa glede na tretji odstavek istega člena organ druge stopnje v primeru, ko spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.
Nedvomno bo v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. Slednji namreč razpolaga z vsemi informacijami o dokumentaciji, s katero razpolaga ter z informacijami o tem, v kakšnem delu lahko ugodi zahtevi prosilca. Pred tem mora organ prve stopnje najprej ugotoviti, ali se zahtevana dokumentacija nanaša na javno pooblastilo,ali na morebitno drugo gospodarsko oz. tržno dejavnost. Navedeno mora biti jasno razvidno tudi iz odločbe. Šele nato bo organ lahko nadaljeval z ugotavljanjem dejanskega stanja, in sicer, ali zahtevani dokument izpolnjuje vse predpostavke za obstoj informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. V primeru pa, da zahtevani podatki izpolnjujejo pogoje za obstoj informacij javnega značaja, mora organ ugotoviti, ali obstajajo izjeme od prosto dostopnih informacij iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem bo moral organ upoštevati tudi določbe 213. člena ZUP glede izreka odločbe. V izreku odločbe mora biti namreč jasno naveden dokument, ki je predmet presoje, in v katerem delu se prekrije, zbriše, informacija, ki predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.
Na podlagi navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je z izpodbijano odločbo prišlo do bistvene kršitve postopka, hkrati pa organ ni popolnoma oz. pravilno ugotovil dejstev, na podlagi katerih je bila odločba izdana. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil izpodbijano odločbo ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Maja Lubarda, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka