Prosilec - Okrajno sodišče v Domžalah
+ -Številka: 090-53/2015
Kategorije: Notranje delovanje organa, Osebni podatek
POVZETEK:Prosilec je od organa zahteval seznanitev z varnostnim navodilom organa. Organ je zahtevo prosilca s sklepom zavrnil, ker je podana izjema po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Zoper odločbo je prosilec vložil pritožbo, v kateri je navedel, da v zvezi z zahtevanim dokumentom ni podana nobena izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. IP je pritožbi prosilca delno ugodil, ker je ugotovil, da izjema notranjega delovanja ni podana, v preostalem delu (glede varovanih osebnih podatkov) pa je pritožbo prosilca zavrnil in odločil v skladu s 7. čl. ZDIJZ.
ODLOČBA:Številka: 090-53/2015/3
Datum: 26. 3. 2015
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2 in 23/14-ZDIJZ-C, v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odst. 248. čl. in 1 odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), zoper sklep, z dne 20. 1. 2015, št. Su 1/2015-2, Republike Slovenije, Okrajnega sodišča v Domžalah, Ljubljanska cesta 76, 1230 Domžale (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca, z dne 4. 2. 2014, zoper sklep Okrajnega sodišča v Domžalah št. Su 1/2015-2, z dne 20. 1. 2015, se delno ugodi ter se sklep delno odpravi in se odloči: Organ mora prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo navodila št. Su 4-040200/2011, z dne 10. 11. 2011, pri čemer je organ dolžan prekriti:
A) ime, priimek in naslov prebivališča v tretji vrstici prvega odstavka, ki se prične s stranki in konča z ogrozil
B) ime in priimek v prvi vrstici drugega odstavka, ki se prične s Stranki in konča s predloži vabilo, iz
C) ime in priimek v peti vrstici drugega odstavka, ki se prične s katere je
D) ime in priimek v šesti vrstici drugega odstavka, ki se prične z varnostnika opozori, da
E) ime in priimek v prvi vrstici tretjega odstavka, ki se prične s Podrobnejša navodila
F) ime, priimek in podpis v spodnjem levem kotu.
2. V delu, v katerem je organ dolžan, v skladu s prejšnjo točko tega izreka, v posredovanem dokumentu prekriti varovane osebne podatke, se pritožba prosilca zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je, dne 19. 1. 2015, na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval seznanitev s pisnimi navodili organa št. Su 4-040200/2011, z dne 10. 11. 2011.
Organ je s sklepom št. Su 1/2015-2, z dne 20. 1. 2015, zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je organ najprej navedel, da zahtevani dokument poseduje v materializirani obliki, vendar ne izvira iz delovnega področja organa. Nadalje se je organ skliceval na obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj je bil dokument sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnjo pri delovanju organa oz. zagotavljanju varnosti strank in zaposlenih pri organu. Prosilec se namreč želi seznaniti z vsebino varnostnega navodila, ki je bilo izdano ravno zaradi varnostnih razlogov.
Zoper izpodbijani sklep je prosilec, dne 4. 2. 2014, pri IP vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je organ žaljivo, pavšalno in nezakonito zavrnil njegovo zahtevo. Za zahtevano varnostno navodilo ne velja nobena izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Ravno z razkritjem zahtevanega dokumenta bi bilo delovanje organa nemoteno. Poleg tega morajo biti vsa varnostna navodila javno izobešena na vidnem mestu. Nedvomno gre za informacije javnega značaja, ki morajo biti dostopne vsem državljanom Republike Slovenije.
Organ je pritožbo prosilca z dopisom št. Su 13/2015-2, z dne 16. 2. 2015, s prilogami, poslal v odločanje IP.
Pritožba je delno utemeljena.
IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
V konkretnem primeru ni sporno, da je organ v skladu s 1. odst. 1. čl. ZDIJZ zavezanec po ZDIJZ in da z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki. Organ navedenega niti ne zanika, zahtevani dokument je tudi posredoval IP ob odstopu pritožbe. Vendar pa je organ v izpodbijani odločbi navedel, da zahtevani dokument ne sodi v njegovo delovno področje.
Delovno področje organa po ZDIJZ se razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Navedeno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007, in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa.
V konkretnem primeru prosilec zahteva navodilo predsednice sodišča varnostni službi glede varovanja zaposlenih in strank pri organu. Glede na določbo 73.a čl. Zakona o sodiščih (Ur. l. RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) pogoje za organiziranje in delovanje varnostne službe za zagotovitev varnosti sodnikov, drugih sodnih oseb, strank in udeležencev v postopkih ter za zagotovitev nemotenega poslovanja sodišča, vzdrževanje reda na sodišču, varovanje sodnih zgradb, funkcionalnih zemljišč, parkirišč in drugih objektov in opreme ter za varovanje premoženja, določa Sodni red v skladu z zakonom, ki ureja zasebno varovanje. V skladu z 32. čl. Sodnega reda (Ur. l. RS, št. 17/95 s spremembami in dopolnitvami) zagotavljanje varnosti sodnikov, sodnega osebja, strank, udeležencev v postopkih in obiskovalcev, varovanje sodnih zgradb, vzdrževanje reda na sodišču, varovanje podatkov, funkcionalnih zemljišč, parkirišč, drugih objektov in opreme ter za varovanje premoženja, se na podlagi ocene ogroženosti izvajajo naloge varovanja v skladu s pogodbo z izvajalci zasebnega varovanja, kot jih določa zakon, ki ureja zasebno varovanje. Način uporabe delovnih in drugih prostorov v sodni zgradbi, čas zadrževanja delavcev v zgradbi, razpolaganje s ključi vhodnih vrat, ukrepe za vzdrževanje reda in čistoče v zgradbi, ukrepe za zagotavljanje varnosti zgradbe in oseb v zgradbi, način dostopa obiskovalcev v sodno zgradbo, uporabo funkcionalnega zemljišča in zgradbi pripadajočih parkirnih prostorov ipd. se glede na določbo 26. čl. Sodnega reda določi s Hišnim redom. Hišni red glede na 33. čl. Sodnega reda določa tudi, kdaj in kako se morajo obiskovalci izkazati z osebnim dokumentom, in postopek v zvezi s kontrolo obiskovalcev ter pravila o morebitnih omejitvah navzočnosti javnosti na glavni obravnavi zaradi prostorskih in varnostnih razlogov. Hišni red sprejme predsednik sodišča. Kot jasno izhaja iz zahtevanega dokumenta, je bil le-ta sprejet na podlagi Hišnega reda, sprejela oz. podpisala in izdala pa ga je predsednica sodišča, ki v skladu z določbo 7. čl. ZS tudi vodi poslovanje organa. Glede na navedeno torej ni dvoma, da zahtevani dokument izhaja iz delovnega področja organa, saj ga je organ, oz. po zakonskem pooblastilu njegova predsednica, izdal na podlagi zgoraj opisanih zakonsko določenih obveznosti.
Ob upoštevanju navedenega je IP ugotovil, da v predmetni zadevi zahtevane informacije izpolnjujejo kriterije iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ oz. da gre za informacije javnega značaja. IP je v nadaljevanju presojal, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.
1. Glede izjeme po 11. tč. 1. odst 6. čl. ZDIJZ:
Navedena izjema organu omogoča, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Kumulativno morata torej biti izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test).
Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Dokumenti oz. podatki morajo torej prestati še t.i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oz. bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.
IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije (jo ohromiti), da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.
IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti. IP je ob vpogledu v spisovno dokumentacijo ugotovil, da presojani dokumenti vsebujejo informacije, iz katerih so razvidna varnostna navodila organa, katerih namen je zagotoviti varnost oz. vzdrževati red pri organu. IP zaključuje, da je bila dokumentacija, ki je predmet presoje, nedvomno izdelana za namen »notranje rabe«, zato je prvi pogoj za obstoj navedene izjeme izpolnjen.
V nadaljevanju je IP v zvezi z zahtevanim dokumentom opravil škodni test in presodil, ali je izpolnjen tudi drugi pogoj iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa). Organ je v izpodbijani odločbi zgolj pavšalno navedel, da bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo motnjo pri delovanju oz. zagotavljanju varnosti strank in zaposlenih na organu. IP tovrstni argumentaciji organa ne more slediti, saj gre za konkretno navodilo, ki se nanaša na točno določenega posameznika oz. ne gre za splošno navodilo, iz katerega bi izhajala varnostna politika organa. Ne gre torej za dokument, katerega razkritje bi pomenilo varnostno tveganje za organ, saj opisuje protokol, ki mu mora slediti varnostna služba, kadar gre za točno določenega posameznika. Z drugimi besedami, IP ob upoštevanju zgoraj navedenega restriktivnega koncepta obravnavanja izjeme, ni zasledil možnosti, da bi kdorkoli na podlagi razkritja zahtevanega dokumenta ogrozil varnost pri organu do mere, ko bi bil organ v svojem delovanju ohromljen. IP je zato zaključil, da v konkretnem primeru ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju oz. dejavnosti organa, ki naj bi nastale zaradi posredovanja zahtevanih informacij prosilcu. V zvezi s temi informacijami torej nista kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. določa ZDIJZ, kar pomeni, da ta izjema glede teh informacij ni podana. Zato je IP, na podlagi 1 odst. 252. čl. ZUP, pritožbi prosilca v tem delu ugodil in odločil, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.
2. Glede izjeme po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ:
V skladu s 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Vendar pa se v skladu z določbo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, ne glede na morebiten obstoj izjeme varstva osebnih podatkov, dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
IP je ob vpogledu v zahtevano dokumentacijo ugotovil, da zahtevani dokument vsebuje osebne podatke v skladu s 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ oz. da je podana izjema varovanih osebnih podatkov. V nadaljevanju je IP presojal obstoj izjeme od izjem v skladu s 3. odst. 6. čl. ZDIJZ.
IP je ugotovil, da presojani dokument vsebuje veliko osebnih podatkov (ime, priimek, naslov bivališča in podpis) in presojal, ali je prosilcu do zahtevanih dokumentov možno omogočiti delni dostop, v smislu 7. čl. ZDIJZ. V zvezi z osebnimi podatki stranke in varnostne osebe IP ni našel pravne podlage, da se jih lahko posreduje javnosti oz. glede teh podatkov ni podana izjema od izjem iz 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj ne gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. V zvezi z osebnimi podatki državnega tožilca in predsednice sodišča je IP ugotovil, da gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije in je podana izjema od izjem iz 3. odst. 6. čl. ZDIJZ ter je razkritje njunih imen, priimkov in podpisa predsednice sodišča dopustno. Odločitev organa v izpodbijanem sklepu, upoštevaje pravilo delnega dostopa iz 7. čl. ZDIJZ, tako ni bila pravilna. Posledično je IP ugotovil, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo (ni uporabil delnega dostopa), zato je pritožbi prosilca delno ugodil in na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa delno odpravil in v tem delu sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe. V preostalem delu (glede varovanih osebnih podatkov) pa je IP pritožbo prosilca, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Jan Merc, univ. dipl. prav.
asistent svetovalca IP
Informacijski Pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.
informacijska pooblaščenka