Prosilec - Čista narava d.o.o.
+ -Številka: 090-42/2015
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice, Kršitev postopka
POVZETEK:Prosilec je zahteval posredovanje kopij zapisnikov vseh sej nadzornega odbora organa, ki so bile sklicane v letih 2013 in 2014. Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, ker naj bi šlo za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Prosilec naj bi na podlagi svojih zahtev že prišel do informacij v zvezi z delovanjem organa, zato v obravnavani zahtevi prihaja do podvajanja povezanih zahtev. Poleg tega zahteve po zapisnikih pred letom 2014 segajo v obdobje, ko organ še ni bil poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava po 5. točki 3.b člena ZDIJZ. IP je ugotovil, da organ ni izkazal, da naj bi šlo v konkretni zadevi za zlorabo pravice. Zahteva prosilca ni šikanozna, prav tako pa prosilec nikoli zahtevanih informacij še ni pridobil. Prvostopenjska odločba je zelo pavšalna, obrazložitev je skopa, iz nje ni razvidno niti, ali organ z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki ter ali je organ zavezanec po 1. ali po 1.a členu ZDIJZ. Ker odločbe ni mogoče preizkusiti, jo je IP odpravil in vrnil organu v ponovno odločanje.ODLOČBA:Številka: 090-42/2015/2
Datum: 19. 2. 2015
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; 8/10 – ZUP-G in 82/13 – ZUP-H, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………………………………….. (v nadaljevanju prosilec) z dne 3. 2. 2015 zoper odločbo Javnega komunalnega podjetja Čista narava d.o.o., Tešanovci 20, 9226 Moravske Toplice (v nadaljevanju organ) št. čn 018-2014, z dne 16. 1. 2015, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 3. 2. 2015 zoper odločbo Javnega komunalnega podjetja Čista narava d.o.o. št. čn 018-2014, z dne 16. 1. 2015 se ugodi in se odločba odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca v tem delu odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je od organa dne 24. 11. 2014 zahteval posredovanje kopij zapisnikov vseh sej nadzornega odbora organa, ki so bile sklicane v letih 2013 in 2014.
Organ je dne 16. 1. 2015 izdal odločbo št. čn 018-2014, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, ker naj bi šlo za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem je organ navedel, da je prosilec na podlagi svojih zahtev že prišel do informacij v zvezi z delovanjem organa in je bila zaradi njegovih zahtev sklicana posebna seja nadzornega sveta, kjer so se njegovi zahtevki obravnavali. Na dotedanje zahtevke naj bi prosilec že prejel pisne odgovore, zato organ meni, da v obravnavani zahtevi prihaja do podvajanja povezanih zahtev. Poleg tega zahteve po zapisnikih pred letom 2014 segajo v obdobje, ko organ še ni bil poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava po 5. točki 3.b člena ZDIJZ.
Prosilec se je zoper odločbo organa pritožil in navedel, da od organa še nikoli ni zahteval informacij, ki jih je zahteval v obravnavani zadevi. Posledično je sklicevanje organa na funkcionalno povezane informacije povsem neutemeljeno in brezpredmetno. V odločbi pa organ niti ni pojasnil, katere funkcionalno povezane informacije naj bi prosilec sploh prejel. Prav tako je neutemeljena navedba, da gre za zahtevo šikanoznega značaja, saj je prosilec v vlogi le navedel, katere dokumente zahteva. Takšno ravnanje se ne more šteti za šikaniranje. Dokumenti, ki jih je zahteval, se nanašajo na poslovanje javnega podjetja, ki porablja javna sredstva. Prav tako je zavajajoča navedba, da je prosilec na podlagi svojih dotedanjih zahtev že prišel do informacij v zvezi z delovanjem uprave organa. Organ pri tem niti ne pojasni, kje, kdaj in od koga naj bi prosilec zahtevane informacije že prejel. Neutemeljeno pa je tudi sklicevanje organa na to, da v času pred letom 2014 še ni bil subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Organ je namreč javno podjetje, ki ga je ustanovila občina in ki se pretežno financira iz javnih sredstev.
Organ je dne 10. 2. 2015 pritožbo, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pritožba je utemeljena.
Organ je prosilcu zavrnil dostop, ker naj bi šlo za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Glede na določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja oz. je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. ZDIJZ ne navaja kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice. Upoštevati pa je treba, da so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Za zlorabo pravice (šikanozno zahtevo) gre v primeru, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oz. posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, str. 5). Poudariti je treba, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.
IP poudarja, da je ob presoji navedene izjemne omejitve dostopa do informacij javnega značaja dokazno breme na organu. V konkretnem primeru je organ v izpodbijani odločbi le pavšalno navedel, da je prosilec na podlagi svojih zahtev že prišel do informacij v zvezi z delovanjem organa in je bila zaradi njegovih zahtev sklicana posebna seja nadzornega sveta, kjer so se njegovi zahtevki obravnavali. Pri tem naj bi na dotedanje zahtevke prosilec že prejel pisne odgovore, zato organ meni, da v obravnavani zahtevi prihaja do podvajanja povezanih zahtev. Organ pri tem ni obrazložil, kdaj naj bi prosilec zahtevane informacije že prejel in katere so te informacije. V primeru, da bi prosilec zahtevane informacije že prejel, bi organ lahko, na podlagi 129. člena ZUP, njegovo zahtevo zavrgel. Vendar pa iz predložene dokumentacije ne izhaja, da bi organ dejansko že kadarkoli prejel zahtevo za posredovanje informacij, ki jih je prosilec zahteval 24. 11. 2014. Prav tako držijo navedbe prosilca, da za njegovo zahtevo z dne 24. 11. 2014 ni mogoče trditi, da je šikanoznega značaja. Gre namreč za povsem običajno zahtevo po posredovanju dokumentov. Iz vsebine prosilčeve zahteve tudi ni mogoče zaznati nespoštovanja organa ali uradnih oseb, zaposlenih pri organu. IP opozarja na dejstvo, da mora biti glede na določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ zloraba pravice očitna oz. mora biti šikanozni značaj zahteve očiten. Organ v predmetni zadevi ni v zadostni meri izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da je bila zaradi zahteve prosilca v predmetni zadevi okrnjena kakšna pravica organa ali tretjih oseb. V skladu z navedenim je mogoče sklepati, da prosilec na organ ni naslovil ene ali več funkcionalno povezanih zahtev za dostop do informacij javnega značaja, ki bi predstavljale očitno zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ni namreč mogoče objektivno predvideti, da zahteva v predmetni zadevi (v povezavi s preteklimi zahtevami prosilca, naslovljenimi na organ) do te mere ovira delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. IP tako ocenjuje, da organu tudi ni uspelo izkazati šikanoznega značaja prosilčeve zahteve. IP zaključuje, da opisano ravnanje prosilca v predmetni zadevi ni prekoračilo pravne mere pravice dostopa do informacij javnega značaja in ga ni mogoče šteti za njeno zlorabo. V konkretnem primeru je torej zavrnitev zahteve prosilca, na podlagi določbe iz petega odstavka 5. člena ZDIJZ, neutemeljena.
Nadalje je organ v izpodbijani odločbi navedel, da zahteve po zapisnikih pred letom 2014 segajo v obdobje, ko organ še ni bil poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava po 5. točki 3.b člena ZDIJZ. Pri tem organ v odločbi ne obrazloži, na kakšni podlagi oz. iz česa izhaja, da je treba uporabiti navedeno določbo ZDIJZ – da naj bi bil organ v konkretnem primeru zavezanec po 1.a (poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava) in ne po 1. členu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb) ZDIJZ. Ne gre namreč spregledati dejstva, da je organ javno komunalno podjetje in hkrati izvajalec javne službe. V konkretnem primeru je torej organ pravna oseba javnega prava, in kot tak nedvomno zavezanec po določbah 1. člena ZDIJZ. Pri tem informacije javnega značaja nastajajo v tistem delu dejavnosti organa, ki je v povezavi z javnopravnim delovanjem, konkretno z izvajanjem javne službe. V tistem delu svoje dejavnosti, ki predstavlja izvajanje gospodarske oziroma tržne dejavnosti, organ ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. V tem delu je organ zavezanec lahko le po 1.a členu ZDIJZ, torej kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Vendar pa iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije, povezane z javnopravnim delovanjem organa, ali gre za informacije iz gospodarske oz. tržne dejavnosti organa. Odločbe v tem delu tako sploh ni mogoče preizkusiti.
Obrazložitev izpodbijane odločbe je tudi sicer zelo skopa, saj iz nje ni razvidno niti, ali organ z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki ter ali te sodijo v njegovo delovno področje, kot je opredeljeno v 4. členu ZDIJZ. IP tako ugotavlja, da je organ zahtevo zavrnil, ne da bi se pri tem konkretno opredelil do dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje.
Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni v celoti oz. pravilno ugotovil dejanskega stanja. To velja tako glede vprašanja, ali je organ v konkretnem primeru zavezanec za posredovanje zahtevanih dokumentov po 1. ali po 1.a členu ZDIJZ, oz. ali zahtevane informacije predstavljajo informacije iz 4. ali iz 4.a člena ZDIJZ, kot tudi glede vprašanja, ali je glede zahtevanega dokumenta podana katera izmed izjem od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
IP ugotavlja tudi, da organ tudi sicer ni ustrezno obrazložil svoje odločitve. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.).
V skladu z 214. čl. ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.
Ob upoštevanju vsega navedenega IP ugotavlja, da organ v izpodbijani odločbi ni popolnoma oz. pravilno ugotovil dejanskega stanja, prav tako pa odločbe zaradi pomanjkljive obrazložitve ni mogoče preizkusiti. Izpodbijano odločbo je zato treba odpraviti.
Glede na določbe prvega odstavka 251. člena ZUP drugostopenjski organ v primeru, ko ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti, bodisi sam ali po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa glede na tretji odstavek istega člena organ druge stopnje v primeru, ko spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.
Nedvomno bo v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. Slednji namreč razpolaga z vsemi informacijami o dokumentaciji, s katero razpolaga ter z informacijami o tem, v kakšnem delu lahko ugodi zahtevi prosilca. Pred tem mora organ prve stopnje najprej ugotoviti, ali se zahtevana dokumentacija nanaša na javno službo, ki jo opravlja, ali na morebitno drugo gospodarsko oz. tržno dejavnost. Navedeno mora biti jasno razvidno tudi iz odločbe. Šele nato bo organ lahko nadaljeval z ugotavljanjem dejanskega stanja, in sicer, ali zahtevani dokument izpolnjuje vse predpostavke za obstoj informacije javnega značaja iz 4. oz. 4.a člena ZDIJZ. V primeru pa, da zahtevani podatki izpolnjujejo pogoje za obstoj informacij javnega značaja, mora organ ugotoviti, ali obstajajo izjeme od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem bo moral organ upoštevati tudi določbe 213. člena ZUP glede izreka odločbe. V izreku odločbe mora biti namreč jasno naveden dokument, ki je predmet presoje, in v katerem delu se prekrije, zbriše, informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.
Na podlagi navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je z izpodbijano odločbo prišlo do bistvene kršitve postopka, hkrati pa organ ni popolnoma oz. pravilno ugotovil dejstev, na podlagi katerih je bila odločba izdana. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravil izpodbijano odločbo ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Maja Lubarda, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka