Prosilec - Ministrstvo za zunanje zadeve
+ -Številka: 090-9/2015
Kategorije: Tajni podatki, Test interesa javnosti
POVZETEK:Prosilec iz Anglije je zaprosil za pridobitev več dokumentov, ki se vsebinsko nanašajo na omejevalne ukrepe zoper Rusko federacijo. Organ je v enem delu zahtevo zavrnil, ker so dokumenti (gre za depeše) označeni s stopnjo tajnosti "interno" (izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) ter se subsidiarno skliceval tudi na izjemo po 45.a členu Zakona o zunanjih zadevah. Informacijski poobaščenec je ugotovil, da dokumenti (gre za stališča, predloge, mnenja in pogovore o razmerah, ukrepih in posledicah krize v Ukrajini in bližnjem vzhodu) tako po formalnem kot tudi po materialnem kriteriju ustrezajo definiciji tajnih podatkov. Informacijski pooblaščenec je še ugotovil, da ni podanih tehtnih razlogov za uporabo testa interesa javnosti in uporabe posebnih določb Zakona o tajnih podatkih o delni tajnosti. ODLOČBA:
Številka: 090-9/2015/6Datum: 20. 5. 2015Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14 in 19/15 – odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F in 8/10 – ZUP-G in 82/13 – ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca: ... Združeno kraljestvo, z dne 6. 1. 2015 zoper odločbo organa: Ministrstvo za zunanje zadeve, Prešernova cesta 25, 1001 Ljubljana, št. 090-9/2014/17, z dne 4. 12. 2014, v zadevi odločanja o dostopu do informacij javnega značaja izdaja naslednjo O D L O Č B O:1. Pritožba prosilca, z dne 6. 1. 2015 zoper odločbo organa št. 090-9/2014/17, z dne 4. 12. 2014 se zavrne. 2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali. O b r a z l o ž i t e v:Prosilec je dne 7. 11. 2014 zaprosil organ za posredovanje elektronskih kopij dokumentov (v nadaljevanju je predstavljen le povzetek sicer širše zasnovane zahteve pod lastno referenčno številko JXH/DSS/CK/ROS3.2) v zvezi s sklepom Evropskega sveta št. 2014/659/SZVP, z dne 8. 9. 2014, ki se nanaša na destabilizacijo razmer v Ukrajini zaradi delovanja Rusije, in sicer poročila, zapisnike, mnenja, ugotovitve, analize in nasvete, ki so bili pripravljeni in/ali obravnavani s strani RS in držav članic oziroma institucij EU kot priprava na sestanke ali v zvezi s sestanki Sveta EU.Organ je v zvezi z zahtevo identificiral 23 relevantnih dokumentov ter z odločbo št. 090-9/2014/17, z dne 4. 12. 2014 (v nadaljevanju izpodbijana odločba):- zavrgel zahtevo glede vseh ali nekaterih informacij v določenih dokumentih, ki izvirajo iz institucij EU in- zavrnil zahtevo glede ostalih informacij, ki se nahajajo v določenih dokumentih.Organ je zahtevo zavrgel zaradi nepristojnosti odločanja o določenih dokumentih, saj naj bi o njihovem dostopu lahko odločale le institucije EU. Organ je zahtevo zavrnil zaradi obstoja izjeme varstva tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj so dokumenti v skladu z zakonom označeni s stopnjo tajnosti »interno«, trije od dokumentov pa s stopnjo tajnosti »zaupno«. Subsidiarno se je organ glede dokumentov št. 1-8, 10-13, 16-18, 20-23, 15 in 19 skliceval tudi na izjemo po 45.a členu Zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 113/03 – uradno prečiščeno besedilo, 20/06 – ZNOMCMO, 76/08, 108/09, 80/10 – ZUTD in 31/15; v nadaljevanju ZZZ-1).Informacijski pooblaščenec je dne 6. 1. 2015 prejel prosilčevo pritožbo, v kateri je prosilec navedel (povzetek):- da organ ni ocenil javnega interesa za razkritje zahtevanih dokumentov, kar je v nasprotju z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ;- da organ ni upošteval določb Zakona o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11; v nadaljevanju ZTP);- da organ ni upošteval 7. člena ZDIJZ, ki ureja delni dostop. Tudi drugi odstavek 12. člena ZTP določa, da kadar samo manjši del dokumenta ali posamezen dokument zadeve vsebuje tajne podatke, ga je treba izločiti ter obravnavati in varovati v skladu z oznakami stopnje tajnosti. Pritožba ni utemeljena.1. Opredelitev problematike odločanja na drugi stopnjiInformacijski pooblaščenec ugotavlja, da so predmet odločanja v pritožbenem postopku naslednji dokumenti (v nadaljevanju zahtevani dokumenti):- dokument št. depeše ZPD140178 (v izpodbijani odločbi pod št. 15; evidenčna številka RI-2242/14), označen s stopnjo tajnosti »interno« dne 4. 9. 2014 (4 strani);- dokument št. depeše ZPD140182 (v izpodbijani odločbi pod št. 18; evidenčna številka RI-2243/14), označen s stopnjo tajnosti »interno« dne 5. 9. 2014 (4 strani);- dokument št. depeše ZPD140183 (v izpodbijani odločbi pod št. 19; evidenčna številka RI-2244/14), označen s stopnjo tajnosti »interno« dne 5. 9. 2014 (2 strani).Informacijski pooblaščenec na podlagi razpoložljivega dokumentarnega gradiva nadalje ugotavlja, da je treba v pritožbenem postopku razrešiti naslednja vprašanja:- ali je glede zahtevanih dokumentov podana izjema varstva tajnih podatkov ali, pogojno, katera druga izjema po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, 5.a členu ZDIJZ ali 45.a členu ZZZ-1; - ali so izpolnjeni pogoji za sklicevanje na test interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ v primeru, da je podana katera od zgoraj omenjenih izjem; - ali je upravičeno sklicevanje prosilca na postopek po 21.a členu ZTP. 2. Presoja izjeme varstva tajnih podatkovV skladu s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Po ZTP je tajen le tisti podatek, glede katerega sta skupaj izpolnjena tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (5. člen ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala, oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. V skladu s 13. členom ZTP se stopnja tajnosti »interno« določi za podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa.
Z vidika formalnega kriterija je podatek upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (17. člen ZTP).Informacijski pooblaščenec, na podlagi pregleda zahtevanih dokumentov, ugotavlja, da so v konkretnem primeru izpolnjeni formalni pogoji za obstoj tajnih dokumentov:- ker so dokumenti v skladu ZTP vidno in jasno označeni s stopnjo tajnosti »interno«,- ker je to storila pooblaščena uradna oseba organa in- ker je za vsak dokument posebej izdelana ocena škodljivih posledic, ki se nahaja ob samem dokumentu. Nadalje Informacijski pooblaščenec ugotavlja, da so glede vseh zahtevanih dokumentov izpolnjeni tudi materialnopravni pogoji po 5. in 13. členu ZTP:- ker vsebujejo splošna in konkretna stališča ter ocene različnih držav (vključno s Slovenijo) in več organov RS o vsebini, učinkovanju in posledicah že uvedenih in predlaganih ukrepov zoper Rusko federacijo v zvezi s krizo oziroma vojno v Ukrajini;- ker vsebujejo splošne in konkretne predloge in stališča različnih držav do razmer v Palestini in do aktivnosti organizacije islamska država (ISIL) ter njenih posledic;- ker gre za zapise neformalne (neuradne) razprave, ki ne odraža nujno uradnih stališč EU ali članic EU;- ker gre za problematiko, ki je bila v času izdaje izpodbijane odločbe aktualna in je aktualna tudi v tem trenutku, saj razmere na vzhodu Ukrajine še niso urejene, enako velja glede ISIL in Palestine.Glede na navedeno je Informacijski pooblaščenec prepričan, da bi z razkritjem zahtevanih dokumentov, katerih vsebina se nanaša na zunanje zadeve, javnosti (prosilcu) oziroma nepoklicani osebi očitno lahko nastale škodljive posledice za politične ali gospodarske koristi RS oziroma bolj konkretno, bi lahko razkritje škodilo interesom Republike Slovenije v razmerju:- do Ruske federacije, - do aktivnih udeležencev krize na bližnjem vzhodu (ISIL, Palestina, Sirija, Irak), - do institucij EU ter - do članic EU,kar nujno pomeni, da bi razkritje lahko škodovalo delovanju ali izvajanju tekočih in bodočih nalog organa na mednarodno pravnem področju. Ker se tajni podatki nahajajo na vseh delih zahtevanih dokumentov, ni možna različna obravnava posameznih delov zahtevanih dokumentov, v smislu izločanja podatkov, glede katerih ne bi bili izpolnjeni materialni pogoji za obstoj tajnih podatkov. Zato določbe 12. člena ZTP (tajnost dela dokumenta) ter 7. člena ZDIJZ (delni dostop) v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti. Prav tako je bilo ugotovljeno, da na presojo obravnavane izjeme (kot tudi na presojo izjeme po 45.a členu ZZZ-1 ter testa javnega interesa) ne vplivajo predpisi, ki jih je pritožbi priložil prosilec – Odločba ES št. 2014/512/SZVP, Odločba ES št. 2014/659/SZVP, Uredba ES št. 833/2014 in Uredba ES št. 960/2014.3. Presoja izjeme po 45.a členu ZZZ-1Ker je bilo v prejšnji točki ugotovljeno, da je glede vseh zahtevanih dokumentov podana izjema varstva tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi česar je treba pritožbo v celoti zavrniti že iz tega razloga, Informacijski pooblaščenec ni presojal še obstoja izjeme od prostega dostopa po 45.a členu ZZZ-1.4. Presoja javnega interesaProsilec v pritožbi zatrjuje, da dokumenti vsebujejo informacije v zvezi z omejevalnimi ukrepi Evropskega Sveta, ter da verjetno vsebujejo dejstva, zadeve, okoliščine in podatke, na podlagi katerih je Republika Slovenija utemeljila svojo odločitev, ali naj podpre spremembe in dopolnitve, ki jih je Svet sprejel 8. septembra 2014 v zvezi s svojim režimom omejevalnih ukrepov, ali ne. Razkritje teh informacij bi spodbudilo javni interes za razumevanje, kako in zakaj se sprejemajo ti zelo javni, politični in kontroverzni omejevalni ukrepi. Odločitev RS je bila sprejeta v zvezi z zelo javno zadevo, ki je potekala v javni sferi, za katero je vladalo precejšnje zanimanje javnosti in je bila pod njenim drobnogledom.Test prevladujočega interesa javnosti je urejen v drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka, dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen če gre za podatke, ki so v skladu z ZTP označeni z najvišjima stopnjama tajnosti. V konkretnem primeru je aplikacija testa interesa javnosti sicer možna, ker gre za dokumente označene z najnižjo stopnjo tajnosti. Toda, Informacijski pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru pri nobenem od zahtevanih dokumentov ali njihovih delov interes javnosti ne prevlada nad interesom varovanja tajnih podatkov oziroma interesov, zaradi katerih so bili dokumenti označeni kot tajni. Razlogi za tako stališče so naslednji:- Neformalna stališča in ocene o ukrepih zoper Rusko federacijo in o delovanju ISIL ter o razmerah v Palestini, ravno zaradi svoje narave (tj. zaradi neformalnosti oziroma ker so pripravljalnega značaja) nimajo formalnih in neposrednih učinkov nasproti tem subjektom. Zato njihov pomen za javnost ne dosega izjemne ali vsaj zelo pomembne ravni, pač pa se njihov pomen za javnost giblje v polju običajnega;- Zahtevani dokumenti so resnično povezani z »zelo javno zadevo, ki poteka v javni sferi, za katero je vladalo precejšnje zanimanje javnosti in je bila pod njenim drobnogledom«, toda ta zveza je bolj posredna in glede učinkov preveč oddaljena s samo problematiko, kot se je odvijala in se še odvija v Ukrajini, Siriji, Iraku in Palestini, da bi bilo moč govoriti o pomembnih dokumentih za širšo javnost. Dokumenti namreč vsebujejo le mešane neformalne predloge in stališča v podporo kasnejšemu formalnemu odločanju na višji ravni;- V neposredni zvezi z zahtevanimi dokumenti ali glede teh dokumentov ne poteka kakšen notranji ali mednarodni spor, postopek pred slovenskim, tujim ali mednarodnim oblastnim organom ali druga pomembna problematika, npr. kršitev mednarodnega prava, sum obstoja kaznivih dejanj ali korupcije ipd.. Resna problematika (Ukrajina, ISIL, Palestina) seveda obstaja, a je le v posredni vsebinski zvezi z dokumenti, sami dokumenti pa po vsebini, obliki, namenu, nastanku, izvoru ipd. niso problematični;- Interes javnosti po »razumevanju, kako in zakaj se sprejemajo ti zelo javni, politični in kontroverzni omejevalni ukrepi« je splošen (standarden, običajen) interes, ne pa interes, ki bi bil tako izjemen, da bi utemeljeval razkritje tajnih podatkov. Za javnost so bolj pomembni neposredni in posredni učinki odločitev oziroma ukrepov držav, EU in mednarodnih organizacij. 5. Presoja postopanja po ZTPProsilec v pritožbi zatrjuje, da organ, v nasprotju z 21.a členom ZTP, ni posredoval predloga vladi, da presodi o zahtevi za informacije. Posledično ni bila imenovana komisija, organ ni posredoval ocene škodljivih posledic, prejemniki zaupnih informacij niso bili pozvani, da dajo mnenje o upravičenosti razkritja oziroma o razlogih za ohranitev zaupnosti, ni bilo pripravljeno mnenje o upravičenosti zahteve in vlada ni razpravljala ter odločala o upravičenosti zahteve. ZTP v prvem odstavku 21.a člena določa, da če predstojnik organa v skladu z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, oceni, da je treba v zvezi z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, ki se nanaša na podatek, ki je določen kot tajen, presoditi o upravičenosti prevladujočega javnega interesa za razkritje, posreduje predlog vladi.Informacijski pooblaščenec ugotavlja, da organ ni ravnal v nasprotju z 21.a členom ZTP, saj v postopku na prvi stopnji ni ocenil, da bi utegnil biti podan prevladujoč javni interes za razkritje (pri tem ni pomembno, ali se je prosilec skliceval nanj). Ta člen torej ne predpisuje obvezne (avtomatične) predložitve tajnega dokumenta vladi, temveč to predložitev pogojuje s prosto oceno predstojnika o tem, da bi morebiti lahko bil podan prevladujoč javni interes. Poleg tega je člen procesne narave, saj določa le postopek oziroma način sprejemanja končne odločitve o preklicu tajnosti ter o njeni izvedbi. Ker je bilo v tem pritožbenem postopku ugotovljeno, da pogoji za razkritje dokumenta iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ niso izpolnjeni (gl. obrazložitev v točki 4), tudi ni razloga za uporabo 21.a člena ZTP v pritožbenem postopku.6. Presoja ostalih izjem od prostega dostopa
Ker se pritožba prosilca zavrne zaradi ugotovitve, da je podana izjema varstva notranjega delovanja, Informacijski pooblaščenec ni presojal obstoja preostalih izjem iz prvega odstavka 6. člena ter izjeme iz 5.a člena ZDIJZ. 7. SklepnoSkladno z navedbami v prejšnjih točkah je Informacijski pooblaščenec v izreku te odločbe pritožbo zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, ker je ugotovil, da organ druge stopnje zavrne pritožbo, če ugotovi, da je bil postopek pred odločbo pravilen, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena. Ta odločba je v skladu z 28. členom Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 8/00 s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse. V tem postopku posebni stroški niso nastali.Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor zoper odločbo organa št. 090-9/2014/17, z dne 4. 12. 2014, in sicer s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe pri Upravnem sodišču, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu, ter plačati sodno takso.Postopek vodil:Urban Brulc, univ. dipl. prav.Svetovalec Informacijskega pooblaščencaMojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,Informacijska pooblaščenka