Odvetniška družba Glušič o.p., d.o.o. - DARS
+ -Številka: 090-273/2014
Kategorije: Kršitev postopka
POVZETEK:Prosilec je od organa zahteval dostop do listin oz. podatkov, vezanih na že končan in izveden projekt javnega naročila št. JN 1305/2014. Organ je zahtevo prosilca z odločbo delno zavrnil, ker določeni zahtevani dokumenti ne obstajajo in ker določeni zahtevani dokumenti vsebujejo poslovno skrivnost in je torej podana izjema po 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Prosilec je zoper odločitev organa vložil pritožbo. Pooblaščenec je pritožbi prosilca ugodil, ker je ob preizkusu odločbe po uradni dolžnosti ugotovil, da je podan obstoj bistvene kršitve pravil postopka v skladu s 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. Izpodbijano odločbo je odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek.
ODLOČBA:Številka: 090-273/2014/2
Datum: 16. 12. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2 in 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; 8/10 – ZUP-G in 82/13 – ZUP-H;, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Odvetniške družbe Glušič o.p., d.o.o., Cesta talcev 5, 1230 Domžale (v nadaljevanju prosilec), z dne 24. 11. 2014 zoper odločbo Družbe za avtoceste v RS, Ulica XIV. Divizije 4, 3000 Celje (v nadaljevanju organ) št. 010-2/14-mkk-50, z dne 28. 10. 2014, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se izpodbijana odločba Družbe za avtoceste v RS št. 010-2/14-mkk-50, z dne 28. 10. 2014 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je na organ dne 2. 10. 2014 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval posredovanje listin oz. podatkov, vezanih na že končan in izveden projekt javnega naročanje, ki je bil objavljen na portalu javnih naročil, pod št. JN 1305/2014, z naslovom »Zalivanje rež in razpok« in v katerem je organ kot naročnik izbral izvajalca Godina d.o.o. Konkretno je prosilec zahteval posredovanje naslednjih dokumentov:
- Pogodba izbranega ponudnika Godina d.o.o. s podizvajalcem ter vse predložene izjave podizvajalca;
- Morebiten predlog izbranega ponudnika za vključitev podizvajalca v izvajanje javnega naročila;
- Izjavo št. 5 izbranega ponudnika;
- Podatek o tem, kateri subjekt dejansko opravlja dela, vezana na oddano javno naročilo in v kakšnem deležu jih posamezni subjekt opravlja ter listine, ki to izkazujejo;
- Na kakšen način naročnik preverja, ali se dela izvajajo skladno z razpisno dokumentacijo, po predvidenem postopku in s predvidenim materialom ter listine, ki to izkazujejo.
Organ je z dopisom, z dne 16. 10. 2014, pozval gospodarski subjekt Godina d.o.o., OIC-Hrpelje 22, 6240 Kozina, da se izreče o priglasitvi stranske udeležbe v postopku.
Gospodarski subjekt Godina d.o.o. je na poziv odgovoril dne 22. 10. 2014 in navedel, da prosilcu pogodbe z izvajalcem iz prve alineje zahteve prosilca ni mogoče posredovati, saj del ne izvaja s podizvajalci. Glede Izjave št. 5 o zagotovitvi in časovni razpoložljivosti glavne opreme za izvedbo del iz tretje alineje zahteve prosilca je gospodarski subjekt navedel, da predstavlja poslovno skrivnost. Navedeni dokument namreč vsebuje podatke, katerih razkritje tretjim osebam bi gospodarskemu subjektu povzročilo poslovno škodo.
Organ je dne 28. 10. 2014 izdal odločbo št. 010-2/14-mkk-50, s katero je zahtevo prosilca delno zavrnil, in sicer delno, ker določeni od zahtevanih dokumentov ne izpolnjujejo kriterija materializiranosti iz 4. člena ZDIJZ, delno pa, ker določeni deli posredovanega dokumenta predstavljajo izjemo poslovne skrivnosti v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. V preostalem delu je organ zahtevi prosilca ugodil.
Prosilec se je zoper navedeno odločbo organa pritožil iz vseh pritožbenih razlogov in navedel, da organ v obrazložitvi ni obrazložil neobstoja kriterija materializiranosti glede pete alineje zahteve prosilca. Organ torej ni pojasnil ničesar o tem, na kakšen način preverja, ali se dela izvajajo skladno z razpisno dokumentacijo, po predvidenem postopku in s predvidenim materialom ter listine, ki to izkazujejo. Prav tako je prosilec navedel, da ne držijo navedbe organa, da bi razkritje v posredovanem dokumentu prekritih podatkov lahko predstavljalo poslovno skrivnost. Gre namreč za podatke o znamki in tipu glavne opreme za izvedbo del predmetnega naročila. Iz zahtevanega dokumenta ne izhaja, na kakšen način naj bi si stranski udeleženec Godina d. o. o. organiziral delo z v zahtevanem dokumentu navedenimi stroji niti, na kakšen način naj bi si organiziral časovno razpoložljivost. Prav tako v zahtevanem dokumentu ni nobenega drugega podatka, iz katerega bi bilo mogoče razbrati, karkoli glede organizacije dela v družbi, razmerjem med potrebnimi investicijami v takšno mehanizacijo in organiziranostjo teh sredstev, kot to zatrjujeta organ in stranski udeleženec.
Organ po prejemu prosilčeve pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, dne 11. 12. 2014 odstopil v reševanje Pooblaščencu.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Pooblaščenec je ob preizkusu po uradni dolžnosti zasledil možnost obstoja bistvene kršitve pravil postopka v skladu s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP, zato se v nadaljevanju obrazložitve primarno opredeljuje do obstoja le te. Navedena kršitev je podana, če se odločbe ne da preizkusiti.
V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). Kadar se odloča o več različnih delih zahtevka, ki so med seboj ločljivi oz. o več zahtevkih, se izrek zaradi jasnosti formulira v obliki več točk. Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oz. določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom (v predmetni zadevi 4. člen in 2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita.
Pooblaščenec ugotavlja, da je izrek v predmetni zadevi splošen in nedoločen. Organ v izreku izpodbijane odločbe navaja razloge za zavrnitev zahteve, ne navede pa konkretnih dokumentov, ki jih je v predmetni zadevi presojal. Iz izreka izpodbijane odločbe tako ni razvidno, o katerih dokumentih je organ odločal in katere je dejansko prosilcu posredoval ter v kakšnem obsegu. Navedeno je v nasprotju z že navedeno določbo prvega odstavka 213. člena ZUP, po katerem se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Poleg tega je celoten izrek v konkretnem primeru napisan v enem odstavku, brez razmejevanja med dokumenti, do katerih se je organ opredelil. Na tem mestu Pooblaščenec opozarja tudi na sodbo Upravnega sodišča št. I U 392/2009-11 z dne 10. 6. 2010, v katerem je sodišče navedlo, da v izreku odločbe razmejitve med posameznimi odločitvami v zvezi s konkretnimi dokumenti niso dovolj določne, da bi sodišče v skladu z načelom pravne varnosti lahko v točno določenem delu zavrnilo tožbo. Posledično tudi ni nedvoumno jasno, ali in v katerem delu se dokumenti iz obrazložitve ujemajo z dokumenti iz izreka odločbe (prvi in šesti odstavek 213. člena ZUP ter 7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Tudi v konkretnem primeru bi bilo nujno potrebno izrek razdeliti po točkah in tako jasno navesti, o katerih dokumentih je organ odločal, do katerih je dostop zavrnil in glede katerih je zahtevi prosilca ugodil (in v katerem delu). Tako pa v konkretnem primeru ni nedvoumno jasno, ali in v katerem delu se dokumenti iz izreka odločbe ujemajo z dokumenti iz obrazložitve odločbe. Posledično odločbe tudi ni mogoče preizkusiti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti njenega izreka.
Pooblaščenec je ugotovil tudi pomanjkljivosti glede same obrazložitve izpodbijane odločbe. Glede na določbe 214. člena ZUP obrazložitev odločbe obsega: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Polna obrazložitev pisne odločbe vključuje vrsto elementov, ki omogočajo predvsem presojo o pravilno in popolno ugotovljenem dejanskem stanju ter pravilni uporabi materialnega prava. Iz prvega odstavka 214. čl., 6. tč., izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.
V konkretnem primeru je organ v obrazložitvi sicer navedel, katere dokumente je zahteval prosilec, vendar pa se v nadaljevanju obrazložitve ni opredelil do vseh zahtevanih dokumentov. Pri tem je glede dokumentov iz prve, druge in tretje alineje zahteve prosilca sicer navedel, da z njimi ne razpolaga v materializirani obliki, vendar je hkrati pojasnil razloge za to le glede dokumentov iz prve in druge alineje zahteve prosilca. Organ torej v nobenem delu odločbe ni pojasnil, zakaj ne razpolaga z dokumenti iz pete alineje zahteve prosilca, torej dokumenti o tem, na kakšen način preverja, ali se dela izvajajo skladno z razpisno dokumentacijo, po predvidenem postopku in s predvidenim materialom. V izpodbijani odločbi organ navaja le, da bo dejstvo, ali so dela izvedena v skladu z razpisno dokumentacijo, razvidno šele iz listine »Zapisnik o prevzemu del«, s katero pa v trenutku izdaje izpodbijane odločbe še ne razpolaga. Organ se je torej opredelil do dokumenta, ki ga prosilec sploh ni zahteval – dokumenta o načinu izvedbe del oz. dokumenta o tem, ali so bila dela izvedena v skladu z razpisno dokumentacijo. Prosilec pa je zahteval dokument o načinu, na katerega organ navedeno preverja. Dejansko organ torej ni odločal o dokumentu, ki ga je prosilec zahteval, temveč o nekem drugem dokumentu, izven zahtevka prosilca.
Pooblaščenec tudi ugotavlja, da se organ ni jasno opredelil oz. ni v celoti ugotovil dejanskega stanja glede dokumenta iz tretje alineje zahteve prosilca (Izjava št. 5 izbranega ponudnika). Ob pregledu dokumenta namreč Pooblaščenec ugotavlja, da ta nosi oznako »Poslovna skrivnost«. Dokument bi torej lahko predstavljal poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju (kriteriju iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1), vendar se do tega organ ni opredelil oz. iz predložene dokumentacije ne izhaja, da bi organ obstoj subjektivnega kriterija sploh ugotavljal. Organ v razlogih za zavrnitev dostopa do dela dokumenta navaja le obstoj objektivnega kriterija poslovne skrivnosti, torej določbo drugega odstavka 39. člena ZGD-1. Pri tem organ tudi ne navede, ali so morda podatki, ki jih je v posredovanem dokumentu prekril, dokazilo o izpolnjevanju pogojev za predmetno javno naročilo. Ni torej jasno, ali sta znamka in/ali tip glavne opreme za izvedbo del predstavljala pogoj ali merilo pri izbiri ponudnika v okviru postopka javnega naročanja. Organ je le pavšalno »opravil« test interesa javnosti iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, in sicer tako, da je navedel, da se je odločil zavarovati interes stranskega udeleženca, saj interes javnosti ni močnejši od interesa stranskega udeleženca po zavarovanju poslovne skrivnosti.
Iz navedenega izhaja, da obrazložitev izpodbijane odločbe nima razlogov (dokaznega sklepa v smislu aplikacije pravnih norm) glede konkretno presojanih dokumentov oz. informacij. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa. Kot tudi izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.
Pooblaščenec vsled vsemu navedenemu ugotavlja, da so podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odst. 237. čl. ZUP, iz razloga, ker sta izrek in obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in v neskladju, tako da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Prav tako je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno ali napačno.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, ki ga določa 14. čl. ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in ker bo organ laže in hitreje ugotovil dejansko stanje, je Pooblaščenec ocenil, da bo te pomanjkljivosti na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje. Zato je pritožba prosilca utemeljena in ji je Pooblaščenec, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, ugodil ter izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Pri tem mora organ upoštevati zgoraj navedena določila o (konkretni) vsebini in obliki izreka in obrazložitve odločbe (213. in 214. čl. ZUP). Presoditi mora, ali zahtevane informacije javnega značaja obstajajo, ali z njimi razpolaga ter ali so morebiti podani pogoji za uporabo katere izmed izjem od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Pri tem mora biti konkreten, kar pomeni, da mora biti že iz izreka jasno razvidno, o katerih dokumentih je odločal in kakšni so razlogi za odločitev v zvezi s posameznim dokumentom. V izreku odločbe mora biti tudi jasno navedeno, v katerem delu se prekrije, izbriše informacije, ki predstavljajo izjemo od dostopa po ZDIJZ (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Hkrati mora organ natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevane informacije predstavljajo izjemo od prostega dostopa in iz česa to izhaja. Pooblaščenec ob tem še posebej opozarja, da je organ dolžan upoštevati tudi 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se, ne glede na prvi odstavek 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Maja Lubarda, univ. dipl. prav.
svetovalka pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.
pooblaščenka