novinarka Tjaša Zajc, Finance - Splošna bolnišniva Izola
+ -Številka: 090-265/2014
Kategorije: Ali dokument obstaja, Mediji
POVZETEK:Prosilka je na organ naslovila vprašanja v zvezi s projektom ugotavljanja precenjenih in podcenjenih programov s strani Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Organ je prosilki odgovoril in ji predlagal, da se seznani s podatki, objavljenimi na njegovi spletni strani. Prosilka z odgovorom ni bila zadovoljna, zato je vložila pritožbo. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ dejansko ne razpolaga z dokumenti, ki jih je zahtevala prosilka oziroma, iz katerih izhajajo odgovori na vprašanja prosilke, kar pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ razpolaga. Ker je upoštevaje deveti odstavek 45. člena ZMed pritožba po ZMed dovoljena samo v delu, ko zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, je IP v skladu s prvim odstavkom 246. člena ZUP pritožbo prosilke kot nedovoljeno zavrgel.ODLOČBA:Številka: 090-265/2014/5
Datum: 27. 2. 2015
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZMed), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega odstavka 246. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Tjaše Zajc, novinarke časnika Finance d.o.o., Bleiweisova 30, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka) zoper odločbo Splošne bolnišnice Izola, Polje 40, 6310 Izola (v nadaljevanju organ), št. PKO-1069-P/14 z dne 29. 10. 2014 v zadevi odobritve dostopa do informacije za medije naslednji
S K L E P:
1. Pritožba prosilke zoper odločbo Splošne bolnišnice Izola, št. PKO-1069-P/14 z dne 29. 10. 2014 se zavrže.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 21. 10. 2014 in 28. 10. 2014 na organ naslovila zahtevi za dostop do informacij za medije in zahtevala odgovore na vprašanja v zvezi s projektom ugotavljanja precenjenih in podcenjenih programov:
- Ali je organ na Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) poslal bolj natančne cene posameznih storitev in lastne predloge za spreminjanje?;
- Kateri programi so se izkazali za precenjene in kateri za podcenjene?
- Pri katerih programih nastane največji minus in pri katerih sredstva, zaradi precenjenosti, ostajajo (in na ta način pokrivajo izgubo)?
- Katere storitve organ ocenjuje kot preplačane in katere kot podcenjene s strani ZZZS?
- Koliko stroškov ima organ s posegi, ki najbolj izstopajo in koliko zanje dobi plačano, oziroma kakšen odstotek storitve dobi plačan?
- Ali je organ po sprejetih znižanjih cen sprejel kakšne ukrepe za optimizacijo dela in naročil materialov v bolnišnico?
Organ je prosilki posredoval odgovor št. PKO-1069-P/14 z dne 29. 10. 2014 (v nadaljevanju odločba) in navedel, da v tem trenutku zaprošenih informacij ne more razkriti v takšnem obsegu, saj ne gre za informacije, ki imajo status informacije javnega značaja. Nadalje se je organ skliceval na izjemi po 7. in 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je prosilko usmeril še na spletno stran, kjer se nahajajo najpomembnejše informacije o poslovanju bolnišnice.
Prosilka se je zoper odločbo pravočasno pritožila in navedla, da se ne strinja z odločitvijo, da ne gre za informacije, ki bi imele status informacije javnega značaja. Prav tako se ne strinja z zatrjevanima izjemama. Kot dodaten argument navaja, da je zahtevo naslovila tudi na ostale bolnišnice in da so nekatere odgovorile glede cen svojih storitev. Glede na to, da zavodi trdijo, da so premalo plačani in predvsem glede na to, da gre za javne zavode, meni, da mediji upravičeno želijo bolj konkretne odgovore glede poslovanja bolnišnic.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Z namenom razjasnitve in popolne ugotovitve dejanskega stanja je IP organ pozval za dostavo dokumentov, ki vsebujejo odgovore na vprašanja prosilke, povezane s projektom ugotavljanja precenjenih in podcenjenih programov. Prav tako je organ pozval, da če se odgovor, na katero izmed vprašanj prosilke nahaja v dokumentaciji, ki je že javno objavljena, da posreduje točno napotilo, kje se ta informacija nahaja ter da, če z dokumenti, ki bi vsebovali informacije, ki jih zahteva prosilka, ne razpolaga, da posreduje pisno pojasnilo, zakaj je prišlo do takšnega dejanskega stanja (npr. katere podatke je posredoval na ZZZS v okviru projekta prevrednotenja programov v bolnišnicah in zakaj določenih podatkov, ki jih zahteva prosilka, ni pripravil za ZZZS oziroma za kakšen drug namen,…). Hkrati je organ pozval, da se konkretno opredeli glede zatrjevanih izjem po 7. in 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Organ je z dopisom št. PKO-1144-P/14 z dne 8. 12. 2014 odgovoril, da dokumentov, ki vsebujejo odgovore na vprašanja prosilke, ne more posredovati, ker jih nima. Namreč dokumentov, ki bi izkazovali, ali je na ZZZS poslal bolj natančne cene posameznih storitev in lastne predloge za spreminjanje, nima, niti jih ni posredoval na ZZZS. Nadalje je navedel, da se storitve bolnišnice, opravljene za ZZZS, ne ocenijo po posameznih storitvah, saj je sistem zasnovan na vrednotenju povprečne vrednosti primera. Upoštevajoč navedeno organ tudi ne more odgovoriti na druga zastavljena vprašanja, saj z dokumenti ne razpolaga. Se pa posamezne informacije nahajajo na spletni strani organa, v Letnem poročilu za leto 2013, priloge, tabela Sanacijski ukrepi v letih 2013 – 2014. Dodaja še, da neposredno ne sodeluje pri projektu prevrednotenja programov v bolnišnicah. Vse aktivnosti projekta, vezane na prevrednotenje programov, uveljavlja in izvaja kot član Združenja zdravstvenih zavodov Slovenije in ne preko ZZZS. V okviru projekta prevrednotenja programov v bolnišnicah tako ni niti pripravil niti posredoval na ZZZS nobenih podatkov, saj sistem financiranja organa s strani ZZZS ne temelji na tem, koliko konkretno stane posamezni poseg, posamezna operacija, temveč na povprečni vrednosti določene skupine primerljivih primerov. Edine informacije, ki se nanašajo na plačevanje storitev ZZZS (vendar po veljavnem sistemu) za opravljeno delo, so razvidne v dokumentih, ki so objavljeni na spletni strani organa, na katere se je že skliceval in jih tudi posredoval prosilki. Dodaja pa, da iz njih niso razvidne cene posameznih storitev, saj to ne bi bilo v skladu z veljavnim sistemom plačevanja opravljenih storitev za ZZZS.
Glede izjeme varstva upravnega postopka je organ navedel, da je upravni postopek, ki še poteka in se nanaša na plačilo za opravljene storitve bolnišnic ter druge elemente, ki vplivajo na prejeta sredstva, postopek, ki se vodi v okviru sprejemanja Aneksa številka 2 k Splošnemu dogovoru za leto 2014. Partnerji splošnega dogovora za pogodbeno leto 2014 in vsak v okviru svojih postopkovnih pravil in pooblastil, ki obravnava vsebino, so: Ministrstvo za zdravje, Zdravniška zbornica Slovenije, Združenje zdravstvenih zavodov Slovenije, Lekarniška zbornica Slovenije, Skupnost slovenskih naravnih zdravilišč, Skupnost socialnih zavodov Slovenije, Skupnost organizacij za usposabljanje Slovenije in Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Organ je posredoval Zapisnik 8. seje odbora Bolnišnične dejavnosti z dne 9. 9. 2014, iz katerega so razvidne najnovejše informacije o postopku (točko 3). Bolnišnični odbor deluje v okviru Združenja zdravstvenih zavodov Slovenije. V pogajanjih
organ sodeluje v okviru Združenja zdravstvenih zavodov Slovenije, ki je, kot že navedeno, tudi partner v pogajanjih. Iz zapisnika je razvidno, da se postopek med navedenimi partnerji odvija in še ni zaključen. Iz zapisnika je razvidno tudi, da gre šele za pobudo, ki je bila dne 13. 8. 2014 posredovana partnerjem.
Opravilnih številk posameznih zadev, v okviru katerih se preučuje pobuda za Aneks številka 2 pri posameznem partnerju, organ ni prejel, saj ni neposreden pogajalski partner. Naslednje srečanje Odbora bolnišnične dejavnosti bo dne 10. 12. 2014, kar je tudi razvidno iz priloženega vabila Združenja zdravstvenih zavodov. Glede škoda, ki bi pri razkritju informacij nastala, je organ navedel, da je ne more dovolj konkretizirati, saj podatkov o tem, kako se bodo sredstva, ki naj bodo predmet Aneksa številka 2, delila in če se sploh bodo delila, še nima. Napačne informacije pa bi v javnosti povzročile zmedo, saj gre za javna sredstva, za katera se še ne ve, ali bodo, in kateri izvajalci zdravstvenih storitev jih bodo (če bodo predvidena) deležni. Kot je razvidno iz omenjenega zapisnika, se informacije, ki se nanašajo na financiranje izvajalcev zdravstvenih storitev šele zbirajo. Organ pa predvideva, da se ne bodo nanašale na razlike, ki bi izvirale iz precenjenih in podcenjenih programov, vendar tega v tem trenutku še ne moremo trditi.
Nadalje je organ pojasnil, v kakšni fazi izdelave je dokument, ki bi ga želela prosilka. Dokument s podatki, ki jih želi prosilka, bo lahko nastal, če bo to primerno, šele po sprejemu Aneksa številka 2 k Splošnemu dogovoru za leto 2014. Seveda bo dokument nastal šele tedaj in pod pogojem, če bodo informacije, ki jih prosilka zahteva, za poslovanje organa pomembne. Problem je v tem, da podatki, ki jih zahteva prosilka,
za poslovanje organa niso tako pomembni, saj financiranje organa ne poteka po sistemu cene za posamezne primere opravljene storitve.
IP je prosilki, z dopisom dne 9. 12. 2014, posredoval dopis organa št. PKO-1144-P/14 z dne 8. 12. 2014 in jo pozval, da posreduje morebitne ugovore oz. nasprotne argumente oz., da se pisno izreče o dopisu. Prosilka na poziv do izdaje te odločbe ni odgovorila.
Pritožba ni dovoljena.
IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Prosilka je zahtevala odgovore na novinarska vprašanja kot medij, v skladu z določbami ZMed. Po določbi 45. člena ZMed so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje, in so vezane na delovno področje organa. Informacije morajo biti resnične in celovite. Organi morajo medijem poslati odgovor na vprašanje najpozneje v sedmih delovnih dnevih od prejema vprašanja v pisni obliki (šesti odstavek 45. člena), pri čemer lahko zavrnejo ali delno zavrnejo odgovor na vprašanje, le če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja (peti odstavek 45. člena ZMed).
Zavrnilni ali deloma zavrnilni odgovor (v konkretnem primeru odgovor organa št. PKO-1069-P/14 z dne 29. 10. 2014) se v skladu z osmim odstavkom 45. člena ZMed šteje kot zavrnilna odločba. Na podlagi devetega odstavka 45. člena ZMed je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je sicer lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva.
Iz zgoraj navedene določbe devetega odstavka 45. člena ZMed nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč da je pritožba dovoljena le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta. Na podlagi navedenega je pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred IP vedno omejen na naslednji zaporedni fazi:
- na formalni preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in
- na vsebinski preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Omejitev pritožbe zgolj na primere, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega dokumenta, je nujna glede na naravo pritožbenega postopka. V nasprotnem primeru bi se v pritožbenem postopku pred IP pojavil problem izoblikovanosti izreka odločbe in nemožnosti ugotovitve materialne resnice oziroma popolnega in pravilnega dejanskega stanja. Vprašanja se namreč ne nanašajo zgolj na situacije, ki so preverljive, dokazljive in ki izhajajo iz otipljivih dokumentov, temveč so lahko tudi predmet neotipljivega in nematerializiranega. Iz tega razloga zakon zoper zavrnilni odgovor na vprašanje, ki nima podlage v (materializiranem) dokumentu, prepoveduje možnost pritožbe, saj bi v tem primeru šlo za nemogoč preizkus subjektivnih ocen in razmišljanj. Iz tega razloga je določeno, da v primeru, ko vprašanje medija oziroma odgovor organa ne izhaja iz oprijemljivega, materializiranega dokumenta, pritožba ni dovoljena. Pritožbeni postopek po ZMed zato ne more voditi do pridobivanja odgovorov na vprašanja po 45. členu ZMed, temveč le do informacij javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
IP je moral v skladu z vsem navedenim najprej izvesti formalni preizkus pritožbe ter ugotoviti, ali informacije javnega značaja, iz katerih izhajajo odgovori na vprašanja, ki jih je organu zastavila prosilka, pri organu sploh obstajajo v materializirani obliki. Pri tem je IP ugotovil, da odgovori na vprašanja prosilke ne izhajajo iz dokumentov. Navedeno pomeni, da tretji pogoj za obstoj informacije javnega značaja, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«, ni izpolnjen. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, pa niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
Organ je v dopisu št. PKO-1144-P/14 z dne 8. 12. 2014 navedel razlog, zakaj z dokumenti, ki bi vsebovali odgovore na zastavljena vprašanja, ne razpolaga. IP je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da v konkretnem primeru informacija javnega značaja ne obstaja, saj organ z dokumenti, ki jih zahteva prosilka, ne razpolaga. Prav tako IP ne vidi razumnega razloga, da ne bi verjel navedbam organa, ki izhajajo iz izpodbijane odločbe in dopisa št. PKO-1144-P/14 z dne 8. 12. 2014, da neposredno sploh ne sodeluje pri projektu prevrednotenja programov v bolnišnicah. Vse aktivnosti projekta, vezane na prevrednotenje programov, uveljavlja in izvaja kot član Združenja zdravstvenih zavodov Slovenije in ne preko ZZZS. V okviru projekta prevrednotenja programov v bolnišnicah tako ni niti pripravil niti posredoval na ZZZS nobenih podatkov. Sistem financiranja organa s strani ZZZS pa ne temelji na tem, koliko konkretno stane posamezni poseg, posamezna operacija, temveč na povprečni vrednosti določene skupine primerljivih primerov. Glede na navedeno tudi ne obstaja sum, da bi organ z dokumenti, ki jih zahteva prosilka, razpolagal, ter jih prosilki ne posredoval. Pravzaprav je organ prosilki v odločbi želel odgovoriti na njena vprašanja v največji možni meri in ji tako predlagal, da se na njegovi spletni strani seznani z edinimi informacije, ki se nanašajo na plačevanje storitev ZZZS (vendar po veljavnem sistemu) za opravljeno delo. Seveda iz njih niso razvidne cene posameznih storitev, saj to ne bi bilo v skladu z veljavnim sistemom plačevanja opravljenih storitev za ZZZS.
Iz navedenih dejstev izhaja sklep, da dokumenti, ki so predmet zahteve prosilke, ne obstajajo. IP ugotavlja, da prosilka ni podala ugovorov oziroma se ni izrekla glede dopisa organa št. PKO-1144-P/14 z dne 8. 12. 2014. Iz navedenega je mogoče tudi sklepati, da je bila prosilka z dodatnimi pojasnili organa zadovoljna.
Na podlagi navedenega je IP zaključil, da organ dejansko ne razpolaga z dokumenti, ki jih je zahtevala prosilka oziroma, iz katerih izhajajo odgovori na vprašanja prosilke, kar pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ razpolaga. IP ponovno poudarja, da je, upoštevaje deveti odstavek 45. člena ZMed, pritožba po ZMed dovoljena samo v delu, ko zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Na tej podlagi je IP v skladu s prvim odstavkom 246. člena ZUP pritožbo prosilke kot nedovoljeno zavrgel.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/07-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper ta sklep ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor in sicer zoper odločbo Splošne bolnišnice Izola, Polje 40, 6310 Izola, št. PKO-1069-P/14 z dne 29. 10. 2014. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Monika Voga, univ.dipl.prav.,
Svetovalka pri Informacijskem
pooblaščencu
Informacijski pooblaščenec
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka