Prosilec - Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor
+ -Številka: 090-86/2013
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice
POVZETEK:Pooblaščenec je odločal o pritožbah zoper 7 odločb, s katerimi je organ odločal o 104 zahtevah dveh prosilcev. Pooblaščenec je ugotovil, da sta prosilca prekoračila pravno mejo pravice dostopa do informacij javnega značaja, s čimer sta izvršila ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice. Namen prosilcev namreč ni bil dostopati do informacij, da bi lahko izvrševala demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč ravno nasprotno – prosilca sta s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipala z delom in hkrati posegla tudi v njegovo dostojanstvo. Takšno ravnanje ne predstavlja ovire le za učinkovito delo organa na področju dostopa do informacij javnega značaja, ampak na vseh njegovih delovnih področjih. Pri tem je pomembno, da se kriteriji, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagajo ozko in v vsakem primeru posebej.ODLOČBA:Številka: 090-86/2013/3
Datum: 28. 11. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega ter tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP) o pritožbah … (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbe Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor, Vožarski pot 12, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-18/2011-536 z dne 17. 8. 2012, št. 090-18/2011/588 z dne 23. 10. 2012, št. 090-18/2011/602 z dne 26. 10. 2012, št. 090-18/2011/632 z dne 16. 11. 2012, št. 090-18/2011/675 z dne 7. 12. 2012 in o pritožbi prosilca in … (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbi organa št. 090-18/2011-822 z dne 28. 2. 2013 in št. 090-18/2011/610 z dne 5. 11. 2012, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbe prosilca zoper odločbe Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor št. 090-18/2011-536 z dne 17. 8. 2012, št. 090-18/2011/588 z dne 23. 10. 2012, št. 090-18/2011/602 z dne 26. 10. 2012, št. 090-18/2011/632 z dne 16. 11. 2012, št. 090-18/2011/675 z dne 7. 12. 2012 in pritožbi prosilca in prosilke zoper odločbi Inšpektorata RS za promet, energetiko in prostor št. 090-18/2011-822 z dne 28. 2. 2013 in št. 090-18/2011/610 z dne 5. 11. 2012, se zavrnejo.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je na organ naslovil 15 vlog (v oklepaju so navedene zaporedne številke v upravnem spisu organa št. 090-18/2011): 4. 6. 2012 (št. 485, 486, 487, 488, 489 in 490), 5. 6. 201 (št. 491, 492), 21. 6. 2012 (št. 512), 28. 6. 2012 (št. 514), 13. 7. 2012 (št. 520, 521 in 522), 16. 7. 2012 (št. 523) in 10. 8. 2012 (št. 857), o katerih je organ odločil z odločbo št. 090-18/2011-536 z dne 17. 8. 2012, zoper katero se je prosilec pritožil dne 23. 8. 2012. Pri Pooblaščencu je bila pritožbena zadeva vodena v upravnem spisu št. 090-189/2012.
Prosilec je na organ naslovil 5 vlog (v oklepaju so navedene zaporedne številke v upravnem spisu organa št. 090-18/2011): 10. 8. 2012 (št. 539 in 543), 16. 8. 2012 (št. 573) in 28. 8. 2012 (št. 545), o katerih je organ odločil z odločbo št. 090-18/2011/588 z dne 23. 10. 2012, zoper katero se je prosilec pritožil dne 26. 10. 2012. Pri Pooblaščencu je bila pritožbena zadeva vodena v upravnem spisu št. 090-238/2012.
Prosilec je na organ naslovil 4 vloge (v oklepaju so navedene zaporedne številke v upravnem spisu organa št. 090-18/2011): 24. 8. 2012 (št. 542), 2. 10. 2012 (št. 565) in 4. 10. 2012 (št. 566 in 586) in 4. 10. 2012 (št. 567 in 587), o katerih je organ odločil z odločbo št. 090-18/2011/602 z dne 26. 10. 2012, zoper katero se je prosilec pritožil dne 5. 11. 2012. Pri Pooblaščencu je bila pritožbena zadeva vodena v upravnem spisu št. 090-244/2012.
Prosilec in prosilka sta na organ naslovila 8 vlog (v oklepaju so navedene zaporedne številke v upravnem spisu organa št. 090-18/2011): 8. 10. 2012 (št. 569), 16. 10. 2012 (št. 574, 575 in 577), 17. 10. 2012 (št. 578, 579, 581 in 582), 19. 10. 2012 (št. 585), 23. 10. 2012 (št. 589) in 23. 10. 2012 (št. 590), o katerih je organ odločil z odločbo št. 090-18/2011/610 z dne 5. 11. 2012, zoper katero se je prosilka pritožila dne 21. 11. 2012, prosilec pa dne 7. 11. 2012 in 8. 11. 2012. Pri Pooblaščencu je bila pritožbena zadeva vodena v upravnem spisu št. 090-251/2012.
Prosilec je na organ naslovil 2 vlogi (v oklepaju so navedene zaporedne številke v upravnem spisu organa št. 090-18/2011): 23. 8. 2012 (št. 546) in 10. 9. 2012 (št. 552), o katerih je organ odločil z odločbo št. 090-18/2011/632 z dne 16. 11. 2012, zoper katero se je prosilec pritožil dne 23. 11. 2012. Pri Pooblaščencu je bila pritožbena zadeva vodena v upravnem spisu št. 090-262/2012.
Prosilec je na organ naslovil 3 vloge (v oklepaju so navedene zaporedne številke v upravnem spisu organa št. 090-18/2011): 25. 10. 2012 (št. 593), 15. 11. 2012 (št. 643) in 16. 11. 2012 (št. 669), o katerih je organ odločil z odločbo št. 090-18/2011/675 z dne 7. 12. 2012, zoper katero se je prosilec pritožil dne 31. 12. 2012. Pri Pooblaščencu je bila pritožbena zadeva vodena v upravnem spisu št. 090-17/2013.
Prosilec in prosilka sta na organ naslovila 10 vlog (v oklepaju so navedene zaporedne številke v upravnem spisu organa št. 090-18/2011): 17. 10. 2012 (št. 622), 9. 12. 2012 (št. 677), 11. 12. 2012 (št. 680), 13. 12. 2012 (št. 684), 16. 12. 2012 (št. 687), 19. 12. 2012 (št. 692), 20. 12. 2012(št. 694-A in 695), 21. 12. 2012 (št. 696) in 11. 2. 2013 (št. 803). Prosilec je poleg tega na organ naslovil še 57 vlog (v oklepaju so navedene zaporedne številke v upravnem spisu organa št. 090-18/2011): 21. 12. 2012 (št. 696, 697 in 698), 26. 12. 2012 (št. 700, 702-A, 702-B, 702-C, 704, 705, 715), 27. 12. 2012 (št. 717), 28. 12. 2012 (št. 719-A, 719-B in 721), 29. 12. 2012 (št. 722), 30. 12. 2012 (št. 725), 2. 1. 2013 (št. 728, 729, 730, 731 in 732), 3. 1. 2013 (št. 733), 12. 1. 2013 (št. 759), 16. 1. 2013 (št. 764), 15. 1. 2013 (št. 765), 19. 1. 2013 (št. 767 in 768), 23. 1. 2013 (št. 772, 776, 777, 779, 780, 781, 783, 784, 785, 786, 787, 788 in 801), 24. 1. 2016 (št. 789), 29. 1. 2013 (št. 790, 791, 792, 793, 794 in 796), 2. 2. 2013 (št. 799 in 800), 6. 2. 2013 (št. 789), 14. 2. 2013 (št. 804, 805 in 806), 20. 2. 2013 (št. 818), 22. 2. 2013 (št. 808 in 810), 24. 2. 2013 (št. 813). O vseh vlogah je organ odločil z odločbo št. 090-18/2011/822 z dne 28. 2. 2013, zoper katero sta prosilec in prosilka vložila več pritožb (dne 5. 3. 2013, dne 7. 3. 2013, dne 8. 3. 2013). Pri Pooblaščencu je pritožbena zadeva vodena v upravnem spisu št. 090-86/2013.
Organ po prejemu pritožb odločb ni nadomestil z novimi odločbami, zato jih je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisi št. 090-18/2011-547 z dne 6. 9. 2012, št. 090-18/2011/621 z dne 12. 11. 2012, št. 090-18/2011/631 z dne 14. 11. 2012, št. 090-18/2011/663 z dne 28. 11. 2012, št. 090-18/2011/671 z dne 3. 12. 2012, št. 090-18/2011/749 z dne 11. 1. 2013 in št. 090-18/2011-854 z dne 15. 4. 2013 odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljene, pravočasne in vložene s strani upravičene osebe.
Pooblaščenec je vse navedene pritožbene postopke s sklepom št. 090-189/2012/2, 090-238/2012/2, 090-244/2012/2, 090-251/2012/3, 090-262/2012/2, 090-17/2013/2 in 090-86/2013/2 z dne 8. 10. 2014 združil v en pritožbeni postopek, ki se pri Pooblaščencu vodi pod opravilno številko 090-86/2013.
Pritožbe niso utemeljene.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave RS. Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je smisel dostopa do informacij javnega značaja preizkušanje pravilnosti in zakonitosti delovanja organov.
Organ je v odločbi št. 090-18/2011/822 z dne 28. 2. 2013 in v odločbi št. 090-18/2011-536 z dne 17. 8. 2012 zavrnil zahteve prosilca in prosilke, ker predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Z odločbo št. 090-18/2011/588 z dne 23. 10. 2012 je organ zahteve prosilca zavrgel, ker je bilo o njih že odločeno. Z odločbama št. 090-18/2011/602 z dne 26. 10. 2012 in št. 090-18/2011/610 z dne 5. 11. 2012 je organ zavrnil zahteve prosilca in prosilke, ker zahtevane informacije javnega značaja ne obstajajo. Z odločbo št. 090-18/2011/632 z dne 16. 11. 2012 je organ zavrnil zahteve prosilca v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke. Z odločbo št. 090-18/2011/675 z dne 7. 12. 2012 je organ zavrnil zahteve prosilca v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke in ker del zahtevanih informacij javnega značaja ne obstaja. Prosilec in prosilka sta zoper navedene odločbe vložila pritožbe, Pooblaščenec pa je vse te pritožbene postopke združil v en postopek. Organ je večino zahtev (82 zahtev od skupno 104 zahtev, ki so predmet tega postopka) zavrnil iz razloga, ker gre za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Obstoj zlorabe pravice je treba presojati iz vidika celostnega ravnanja prosilcev, zato je Pooblaščenec v zvezi z vsemi obravnavanimi zahtevami prosilcev (tudi tistimi, o katerih je organ sicer odločal vsebinsko), presojal, ali sta prosilca zahteve pri organu vložila z namenom, ki ga zasleduje ZDIJZ, ali pa sta pri tem ravnanju prekoračila pravne meje navedene pravice.
2. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja
2.1. Splošno o zlorabi pravice
Organi si morajo za uresničevanje namena ZDIJZ prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti tako zagotavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov. Načelo odprtosti je v pravni red Evropske unije uvedla Amsterdamska pogodba (1997), ki v 1. členu določa, da se odločitve organov EU sprejemajo »čim bolj odprto in kar v najtesnejši povezavi z državljani«. Transparentnost dela javnih oblasti lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čim bolj široko in ne v škodo državljanov. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna, pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oziroma državne uprave ali uprave lokalne skupnosti bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje. Izhajajoč iz navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je npr. pritožbena navedba prosilca v pritožbi zoper odločbo št. 090-18/2011/822 z dne 28. 2. 2013, da bodo iskani dokumenti »razkrili vso bedo zločinskega kriminala znotraj RS MIP IRSPEP«, v skladu z namenom ZDIJZ. Vendar pa, kot je to pojasnjeno v nadaljevanju, način vlaganja zahtev v konkretnem primeru nedvomno dokazuje, da je dejanski cilj oziroma namen prosilcev drugačen.
Temeljno načelo ZDIJZ usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. Tako ZDIJZ v prvem in drugem odstavku 5. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Kljub uzakonjenemu načelu odprtosti pa Pooblaščenec poudarja, da se pravica dostopa do informacij javnega značaja lahko odreče zaradi zlorabe te pravice.
Zloraba pravice nastane tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, str. 5).
Pooblaščenec pripominja, da je bila z novelo ZDIJZ-C (Ur. l. RS, št. 23/14; v nadaljevanju ZDIJZ), ki je stopila v veljavo dne 17. 4. 2014, v ZDIJZ dodana določba o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja (peti odstavek 5. člena ZDIJZ). Navedena sprememba ZDIJZ ne vpliva na reševanje konkretne pritožbe, saj organ druge stopnje odloča o zakonitosti prvostopenjske odločbe na temelju predpisa, ki ga je pri svoji odločitvi uporabil prvostopenjski organ. Postopanje organa v zvezi s presojo obstoja zlorabe pravice je Pooblaščenec torej presojal po določbah, ki so veljale pred novelo ZDIJZ-C. ZDIJZ torej pred novelo ZDIJZ-C ni navajal kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec, vendar pa so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice (Pravna praksa, št. 26/00; v nadaljevanju članek Zloraba pravice) navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je treba označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Kot je Pooblaščenec pojasnil že zgoraj, je pravica dostopa do informacij javnega značaja konkretizirana v ZDIJZ, iz katerega izhaja splošno načelo, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Ker pa je treba na pravo gledati kot na celoto, pravice ni dopustno izvrševati v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom. Vsebino slednjega je treba ugotavljati upoštevaje socialno funkcijo pravice, ki združuje že zgoraj predstavljeni demokratično funkcijo in funkcijo nadzora ter meje, ki jih titularju pravice postavljata morala in javni interes.
Zloraba pravice je torej prekoračitev pravne meje, zaradi česar pride do kolizije dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta. Takšno stališče izhaja tudi iz članka Zloraba pravice, v katerem avtor ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja avtor navedenega članka, je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.
2.2. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru
Glede na to, da sta prosilca vse obravnavane vloge pri organu vlagala kontinuirano, da se te vloge nanašajo na sorodne dokumente (v povezavi z inšpekcijskimi postopki) in zlasti zato, ker je v konkretnem primeru sporen način vlaganja zahtev, je bilo treba v pritožbenem postopku vse obravnavane vloge prosilcev, obravnavati kot celoto. Zato se nadaljnje ugotovitve Pooblaščenca ne nanašajo na vsako posamezno vlogo prosilcev, temveč na celoten sklop vlog, saj je le tako mogoče presoditi način izvrševanja pravice v konkretnem primeru. Pri tem je bilo treba najprej presoditi, ali je izpolnjen osnovni predpogoj, da lahko govorimo o zlorabi pravice, in sicer, ali je v konkretnem primeru prišlo do konflikta dveh neizključujočih se pravic.
Pooblaščenec poudarja, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa ter uradne osebe in organ žali in s tem posega v njihovo dostojanstvo. Ta interes družbe predstavlja socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem se je treba postaviti na stališče (ki izhaja tudi iz članka Zloraba pravice), da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe prevlado slednji. Pooblaščenec je po preučitvi zadeve ugotovil (in v nadaljevanju tudi pojasnil), da je pravica prosilcev zahtevati informacije javnega značaja v konkretnem primeru prišla v konflikt z dolžnostjo organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov ter posledično v konflikt s pravicami tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ je namreč dolžan opravljati svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov (120. člen Ustave RS in 2. člen Zakona o državni upravi, Uradni list RS št. 52/2002 s spremembami in dopolnitvami). Organ v konkretnem primeru je upravni organ, ki v upravnih zadevah odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank. Pri tem ga, poleg pravil posebnih upravnih postopkov, zavezujejo tudi splošna pravila upravnega postopka, ki so zbrana v ZUP. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Upravni postopek je večino svojih procesnih institutov razvil s tem namenom, zato ga tudi uvrščamo v enega od temeljev sistema varstva pravic posameznikov v razmerju do uprave (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 1. členu). Organ v obravnavanem primeru zaradi izjemne količine vlog, ki je posledica ravnanja prosilcev, pravic strank v drugih postopkih ne more ustrezno zavarovati, na kar je pravilno opozoril v odločbah št. 090-18/2011-822 z dne 28. 2. 2013 in št. 090-18/2011-536 z dne 17. 8. 2012. Predpogoj za opredelitev zlorabe pravice je torej v konkretnem primeru izpolnjen. Kot že rečeno, ni vsak poseg v pravico drugega zloraba pravice. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal, ali sta prosilca s svojim ravnanjem prekoračila pravno mejo, ki pomeni pravilno razmejitev med interesom prosilca pridobiti informacije javnega značaja in interesom družbe, da organ opravlja svoje delo v okviru in na podlagi ustave in zakonov.
Kot navaja avtor članka Zloraba pravice, lahko kot zlorabo pravice opredelimo vsako ravnanje, ko se subjekt sicer giblje v pravno priznanih mejah pravice, vendar pravico uresničuje z namenom nekomu škodovati, ali na način, ki je za drugega manj ugoden od kakšnega drugega, ali v pomanjkanju zakonitega interesa ali v nasprotju s socialno funkcijo pravice. Na ta način je zlorabo pravice opredelilo tudi Višje sodišče RS v sodbi št. Cp 459/99, z dne 10. 4. 2001. Po oceni Pooblaščenca sta prosilca v obravnavanem primeru ravnala na način, ki je v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki je obširno pojasnjena že zgoraj. Namen prosilcev namreč ni bil le dostopati do informacij, da bi lahko izvrševala demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč ravno nasprotno – prosilca sta s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipala z delom, kar predstavlja oviro za učinkovito delo organa ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih - medtem ko uresničevanje pravice dostopa do informacij javnega značaja stremi k pospeševanju učinkovitosti javnega sektorja.
Tudi iz sodne prakse Sodišča Evropskih skupnosti izhaja, da organ lahko le v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega dela, izjemoma tehta na eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi strani nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Sodišče Evropskih skupnosti je na primer v sodbi v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, glede obravnave obsežnih zahtevkov pojasnilo, da glede na ustaljeno sodno prakso, ki določa potrebo po izvedbi konkretne in posamične presoje dokumentov, samo dejstvo, da zahtevek za dostop zadeva veliko število dokumentov, še ne pomeni, da instituciji ni treba izvesti konkretne proučitve dokumentov. Odstopanje od obveznosti proučitve dokumentov je dovoljeno le v izjemnih primerih, kadar upravno breme, ki ga prinaša konkretna in individualna proučitev dokumentov, presega tisto, kar je razumsko potrebno. Vendar pa morajo institucije proučiti vse druge možnosti in tako omejiti svojo delovno obremenitev, obenem pa odobriti vsaj del zahtevka prosilca. V navedeni sodbi je Sodišče Evropskih skupnosti med drugim opozorilo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa.
Da je ravnanje prosilcev usmerjeno k oviranju dela organa v smislu nalaganja velike količine dela, kaže zlasti dejstvo, da sta pri organu vlagala tudi večkrat v enem tednu po več vlog v istem dnevu (npr. 21. 12. 2012 (3 vloge), 26. 12. 2012 (7 vlog), 27. 12. 2012 (1 vloga), 28. 12. 2012 (3 vloge), 29. 12. 2012 (1 vloga), 30. 12. 2012 (1 voga) ali 4. 6. 2012 (št. 6 vlog), 5. 6. 201 (2 vlogi), 21. 6. 2012 (1 vloga), 28. 6. 2012 (1 vloga), 13. 7. 2012 (3 vloge), 16. 7. 2012 (1 vloga)). Kot navaja organ (npr na 5. strani odločbe št. 090-18/2011-822 z dne 28. 2. 2013), se nekatere vloge nanašajo na veliko število dokumentov (npr. vsi zapisniki inšpekcijskih nadzorov organa v času mandata prejšnje predstojnice (vloga št. 702-B), vsa odzivna poročila zaradi opravljenih inšpekcijskih nadzorov organa v času mandata prejšnje predstojnice (vloga št. 702-C), vsi sklepi, odločbe in drugi uradni dokumenti, ki jih je inšpektor … naredil v letu 2012 (vloga št. 729), zapisniki terenskih ogledov inšpektorja … pred izvršbami za leta 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 in 2012 (vloga št. 808) ipd.). Kot izhaja iz pojasnil organa v odločbi št. 090-18/2011-822 z dne 28. 2. 2013, je v letu 2011 25,25% vseh prejetih vlog za posredovanje informacij javnega značaja organu poslal prosilec. V letu 2012 je do dne 5. 4. 2012 ta delež narasel na 76,76%. Organ je v odločbi št. 090-18/2011-822 z dne 28. 2. 2013 pojasnil še, da od obeh prosilcev prejema veliko vlog, med katerimi so tudi takšne, ki po vsebini niso zahteve po ZDIJZ, vendar je treba vsako vlogo pregledati. Poleg tega je organ poudaril, da prosilca isto vlogo pošljeta različnim naslovnikom in na različne načine (po pošti, e-pošti, osebno vložena, podana ustno na zapisnik), kar zahteva veliko napora pri beleženju (da se ne podvajajo) in obravnavanju vlog. Kot je pravilno ugotovil organ, takšen način vlaganja zahtev organu onemogoča spoštovanje načela ekonomičnosti postopka (14. člen ZUP), ki določa, da je treba upravne postopke voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke. To pa ni le obveznost organa, temveč tudi ustavna pravica stranke. V skladu z določbo 23. člena Ustave RS ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Ustava omenja na tem mestu le dolžnosti pred sodiščem, seveda pa to ne pomeni, da nima enake dolžnosti uprava. V prid temu govori 22. člen Ustave RS, ki vsakomur zagotavlja enako varstvo pravic oziroma med sodstvom in upravo primerljivo varstvo (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 14. členu).
V danem primeru ravnanje organa v skladu z načelom ekonomičnosti ni možno, zaradi velikega števila vlog, ki sta jih prosilca vlagala brez prestanka, posledično pa so zaradi tega nastajale zamude tudi pri drugih postopkih, ki jih vodi organ. Prosilca zahtevata dokumente iz posameznih konkretnih postopkov ali dejavnosti organa, kar pomeni, da morajo poleg uradne osebe, pooblaščene za posredovanje informacij javnega značaja, pri odločanju o njunih zahtevah sodelovati tudi drugi javni uslužbenci, ki vodijo upravne postopke, iz katerih so zahtevane informacije javnega značaja (stran 6 v odločbi št. 090-18/2011-822 z dne 28. 2. 2013 in stran 3 v odločbi št. 090-18/2011-536 z dne 17. 8. 2012). Skratka, iz narave vsebine zahtevanih informacij izhaja, da reševanje obravnavanih zahtev prosilcev terja skupinsko delo celotnega organa in ne le odgovorne osebe za posredovanje informacij javnega značaja. Posledica takšne narave zahtev je oviranje in posledično upočasnitev dela organa tudi na drugih področjih (ne le na področju dostopa do informacij javnega značaja). Razumsko namreč ni mogoče pričakovati, da bo organ v zakonskem roku uspel odločiti o tolikšni množici po vsebini obsežnih zahtev. Takšnega pričakovanja zato tudi nista mogla imeti prosilca in ga, po presoji Pooblaščenca, tudi nista imela. Prosilca nista zasledovala namena ZDIJZ, temveč sta s svojim načinom vlaganja zahtev želela otežiti delo organa, zoper katerega ne skrivata nesimpatij, in sicer z namenom, da dokažeta nesposobnost in nestrokovnost, ki ju očitata organu. Na takšen namen kaže tudi izjava prosilca, navedena v dokumentu št. 090-18/2011-831 (pritožba zoper odločbo št. 090-18/2011-22 z dne 28. 2. 2013), ki se glasi: »Vse vloge se bodo vrnile na inšpektorat z drugimi imeni in priimki«. Na namen oteževanja dela organa kaže tudi način vlaganja pritožb, saj prosilca zoper isto odločbo pritožbo vložita večkrat (npr. pritožbo zoper odločbo št. 090-18/2011/610 z dne 5. 11. 2012 je prosilec dne 7. 11. 2012 organu prinesel natisnjeno, poleg tega jo je istega dne in nato še dne 8. 11. 2012 podal tudi ustno na zapisnik pri organu, prosilka je dne 21. 11. 2012 osebno pri organu vložila pritožbo, hkrati pa jo je poslala tudi Pooblaščencu). Poudariti je treba, da je organ pred izpodbijanimi odločbami o mnogih zahtevah prosilcev odločil vsebinsko (v letu 2012 je prosilec pri organu vložil kar 51 vlog, od katerih je organ le 3 zavrnil zaradi zlorabe pravice, preostale pa je vsebinsko obravnaval, ne da bi se skliceval na zlorabo pravice), kar nedvomno kaže na pripravljenost organa, da deluje transparentno in da je zlorabo pravice zatrjeval šele, ko je bilo razumsko nemogoče, da bi o zahtevah prosilcev odločil drugače. Takšen učinek vlaganja zahtev, ki predstavlja oviro za učinkovito delo organa na splošno, zagotovo ni v skladu s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Opisano ravnanje prosilcev v obravnavani zadevi je nedvomno močno prekoračilo pravno mero pravice dostopa do informacij javnega značaja.
Organ je v konkretnem primeru dolžan in ima pravico svoje delo opravljati samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Krovni zakon, ki ureja način dela organa, je ZUP. Pooblaščenec ocenjuje, da je v konkretnem primeru, poleg že omenjenega 14. člena ZUP (ekonomičnost postopka), bistvenega pomena tudi 7. člen ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi), ki določa, da morajo organi pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice; pri tem morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Iz navedene določbe izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Obe omenjeni načeli služita torej interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela upravnih organov. Da bi se ta cilj dosegel, so tudi pravice strank omejene. Tako pravi tudi 11. člen ZUP, ki določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Način vlaganja zahtev za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, ki ni v skladu z namenom ZDIJZ, je moč opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Ta ugotovitev še dodatno utrjuje prepričanje Pooblaščenca, da sta prosilca prekoračila pravno mejo pravice dostopa do informacij javnega značaja, s čimer sta ravnala v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja in tako izvršila ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice.
2.3. Dodaten vidik obstoja zlorabe pravice v konkretnem primeru
Da gre v konkretnem primeru za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, je Pooblaščenec ugotovil že v prejšnji točki te obrazložitve. Dodatno pa je Pooblaščenec ugotovil tudi, da je pravica prosilcev zahtevati informacije javnega značaja v konkretnem primeru prišla tudi v konflikt s pravico organa do dostojanstva (kar je izpostavil tudi organ v odločbi št. 090-18/2011-536, z dne 17. 8. 2012), katerega ohranjanje je zagotovo v interesu družbe, saj bi se ob izgubi dostojanstva upravnih organov porušila celotna družbena ureditev, ustvaril pa bi se kaos, v katerem med drugim ne demokratične ne nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja ne bi bilo več mogoče izvrševati. Pravica organa do dostojanstva izhaja iz 109. člena ZUP, ki določa, da mora uradna oseba, ki vodi dejanje postopka, skrbeti za red pri delu in za dostojanstvo organa. Ta določba je povezana z določbo tretjega odstavka 111. člena ZUP, na podlagi katere organ lahko kaznuje z denarno kaznijo do 500 evrov tistega, ki v vlogi žali organ, uradno osebo, stranko z nasprotnim interesom ali druge udeležence v postopku. Takšno stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sodbi št. U 12/2008, z dne 30. 6. 2009, ko je navedlo, da prvi odstavek 109. člena ZUP v bistvu pojasnjuje tretji odstavek 111. člena ZUP v tem smislu, da je žalitev organa ali uradne osebe treba pojmovati kot poseg v dostojanstvo organa (v njegov ugled, zunanjo ali objektivno čast, dobro ime v javnosti). Pooblaščenec ocenjuje, da je mogoče voljo zakonodajalca, da uzakoni interes družbe, ki je v tem, da se ohranja red pri delu in dostojanstvo organa, razbrati tudi iz že omenjenega 11. člena ZUP.
Kot že rečeno je ureditev v ZUP namenjena tudi zagotavljanju nemotenega poteka upravnih postopkov in nasploh dela upravnih organov. Okrnitev dostojanstva organa zagotovo predstavlja oviro pri delu upravnih organov. Nesporno je dejstvo, da prosilca v konkretnem primeru z obravnavanimi vlogami izvršujeta svojo pravico dostopa do informacij javnega značaja na zelo nedostojen način, s katerim žalita tako organ kot institucijo, kakor tudi uradne osebe. Glede na zgoraj opisano razlago določb ZUP prosilca s takšnim ravnanjem posegata v dostojanstvo organa. V podporo svoji ugotovitvi Pooblaščenec v nadaljevanju navaja nekatere izmed mnogih konkretnih primerov, za organ in uradne osebe žaljivih besedil, iz obravnavanih vlog in pritožb prosilcev: »…vaš maloumni prava priučeni organ…« in »…bi moral še zadnjemu – s psihično bolnim … kompatibilnemu – skorumpiranemu kretenu…« (dokument št. 090-18/2011-846), »idiotkretenska zalega/sodrga zbrana okoli stare/ex psihično bolne predstojnice … … …« (dokument št. 090-18/2011-835), »…udbofašistično zločinsko kriminalno nestrokovni notorično maloumno lažnivi v avtoanamnezi psihično krepko načeti … … …« (dokument št. 090-18/2011-544), »…nestrokovna/nesposobna do amena skorumpirana … … …« (090-18/2011/586), »z unim njim lastnim govnom od … …« (dokument št. 090-18/2011-615). Prosilec v svojih dopisih ni žaljiv le do organa, temveč tudi do drugih državnih organov in zaposlenih v teh organih. Tako npr. prosilec navaja: »…tudi pred kakšno pro/udbovsko skorumpirano sodniško p(ra)sico…« (dokument št. 090-18/2011-846). Prosilec organu celo grozi: »…me kljub pregovorno 'jeklenim' živcem, za trenutek dva 'popade' 'sveta jeza', ki bi lahko imela zelo zanimive posledice…« (dokument št. 090-18/2011/542).
Svoj zaničujoč odnos do zaposlenih v organih prosilca izkazujeta tudi z uporabo malih začetnic pri pisanju njihovih imen in priimkov (npr. v dokumentih št. 090-18/2011-794, 090-18/2011/677, 090-18/2011/692, 090-18/2011/695, 090-18/2011/643, 090-18/2011/546,…), saj pisanje z malo začetnico brez dvoma asociira na to, da do njih prosilca ne želita izkazati niti vljudnosti, ki jo terjajo moralna načela naše družbe. Na skrajno neprimeren način komuniciranja kaže tudi pozdrav, s katerim prosilec zaključi mnoge vloge: »Smrt kučanovemu udbofašizmu, svoboda Slovenskemu narodu…« (npr. dokumenti št. 090-18/2011/857, 090-18/2011/488, 090-18/2011/512, 090-18/2011/552, 090-18/2011/587, 090-18/2011/545,…).
Uporabljeno besedišče in stil pisanja je nedvomno žaljive narave za uradne osebe (kršitev 34. in 35. člena Ustave RS) in organ, s čimer je posledično poseženo v dostojanstvo organa. S takšnim načinom izvrševanja svoje pravice dostopa do informacij javnega značaja sta prosilca vzpostavila konflikt s pravico organa do dostojanstva, kar zadostuje za ugotovitev, da je predpogoj za opredelitev zlorabe pravice v konkretnem primeru izpolnjen. Kot že rečeno, ni vsak poseg v pravico drugega zloraba pravice. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal še, ali sta prosilca z opisanim ravnanjem prekoračila pravno mejo, ki pomeni pravilno razmejitev med interesom prosilca pridobiti informacije javnega značaja in interesom družbe ohraniti dostojanstvo organa. Pri tem je Pooblaščenec prišel do sklepa, da sta v obravnavanem primeru prosilca ravnala na način, ki je v nasprotju z zgoraj opisano socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Namen prosilcev namreč ni bil le dostopati do informacij, da bi lahko izvrševala demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč ravno nasprotno – prosilca sta s svojim načinom vlaganja zahtev posegla v dostojanstvo organa, kar predstavlja oviro za učinkovito delo organa, medtem, ko uresničevanje pravice dostopa do informacij javnega značaja stremi k pospeševanju učinkovitosti javnega sektorja.
2.4. Ustavnopravni vidik odvzema pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru
Glede na to, da odvzem pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru predstavlja poseg v ustavno pravico, je Pooblaščenec v nadaljevanju izvedel tudi preizkus z ustavnopravnega vidika. Odločitev, da gre v konkretnem primeru za zlorabo pravice namreč pomeni, da so v celoti zavarovane dolžnosti organa, da svoje delo opravlja samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov (zlasti v okviru omenjenih določb ZUP) in posledično pravice strank v postopkih pred organom, medtem ko je prosilcema ne samo omejena, ampak celo odvzeta ustavna pravica do dostopa do informacije javnega značaja. Zato se mora Pooblaščenec za popoln preizkus zakonitosti izpodbijane odločbe opredeliti še do tega, ali je tak odvzem pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS v skladu z načelom sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena Ustave RS).
Kot izhaja iz prakse Ustavnega sodišča RS, je omejitev ustavnih pravic dopustna, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi – kadar je varstvo javne koristi ustavno dopusten cilj bodisi neposredno bodisi posredno – da se prek nje varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji:
1. poseg mora biti nujen – to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti),
2. poseg mora biti primeren za dosego zasledovanega cilja - v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči;
3. teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico je proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu) - pri ocenjevanju nujnosti posega je treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.
Glede zadnjega elementa, to je sorazmernosti v ožjem smislu, je torej treba po stališču Ustavnega sodišča RS pri ocenjevanju nujnosti posega tehtati tudi pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati. Izhodišče pri tem je, da mora biti teža posega v varovano pravico v sorazmerju s pomenom druge varovane pravice (oziroma javne koristi), zaradi katere se posega v prvo. V primeru, če gre varovani pravici, ki je razlog poseganja, zaradi njenega pomena absolutna prednost, je po stališču Ustavnega sodišča RS lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico. Le če poseg prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, je ustavno dopusten.
Kot je že pojasnjeno zgoraj, je organ dolžan svoje delo opravljati samostojno in v okviru in na podlagi ustave in zakonov, kar posledično pomeni, da mora storiti vse, da zavaruje pravice strank v vseh svojih postopkih. Kot izhaja iz zgornje argumentacije, ravnanje prosilcev predstavlja oviro za izpolnjevanje te dolžnosti organa, to oviro pa je mogoče preseči le z zavrnitvijo zahtev prosilcev, saj tega posega v njuno pravico ni mogoče nadomestiti z drugimi možnimi ukrepi. S podaljšanjem roka za posredovanje informacij javnega značaja (24. člen ZDIJZ) namreč zaradi izjemno velikega števila in pogostosti vlaganja vlog prosilcev učinka ravnanja prosilcev ne bi bilo mogoče omiliti. Glede na nesimpatije, ki jih prosilca gojita do organa, pa tudi dodatna komunikacija med prosilcema in organom s ciljem zoženja zahtev, po oceni Pooblaščenca ne bi imela pozitivne prognoze. Če se zahteva prosilcev zavrne, ker gre za zlorabo pravice, potem je na ta način mogoče zagotoviti legitimen cilj, ki je v tem, da ostalo delo organa lahko nemoteno poteka naprej, s čimer je organu omogočeno, da zavaruje pravice strank v ostalih postopkih. Pooblaščenec zato ocenjuje, da je zavrnitev zahteve prosilcev iz razloga, da gre za zlorabo pravice, nujen in primeren ukrep za dosego ustavno varovanih ciljev.
Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je Pooblaščenec tehtal potrebo po tekočem delu organa in težo posega v pravico prosilcev, da dostopata do informacij javnega značaja. Organ je dolžan na podlagi 120. člena Ustave RS skrbeti za to, da svoje delo opravljati samostojno in v okviru in na podlagi ustave in zakonov, kar med drugim pomeni tudi, da mora storiti vse, da zavaruje pravice strank v vseh svojih postopkih. Kot je pojasnjeno že zgoraj, je cilj delovanja upravnega organa, ki ga zagotavlja ZUP, varstvo pravic posameznikov v razmerju do uprave. S tem namenom pa je ureditev splošnega upravnega postopka usmerjena k zagotavljanju nemotenega poteka upravnih postopkov in nasploh dela upravnih organov. Zato je pri tehtanju sorazmernosti posega v pravico dostopa do informacij javnega značaja (katere posledica je zavrnitev zahtev prosilcev v celoti), do katerega pride zaradi izvrševanja dolžnosti organa in pravic tretjih oseb, ki so stranke v drugih postopkih pri organu, treba dati prednost slednjim. Prosilca še vedno lahko svojo pravico uveljavljata, če obseg svojih zahtev znatno skrčita in jih vložita na takšen način, da pri organu, ne da bi posegla v njegovo dostojanstvo, zahtevata le tiste dokumente, ki jih nujno potrebujeta za dosego ciljev, ki jih navajata v pritožbah. Pooblaščenec ne dvomi, da bo organ prosilcema pripravljen nuditi pomoč z zagotavljanjem informacij, na podlagi katerih bosta prosilca svoje zahteve po dokumentih lahko omejila. Prosilca tudi zmotno menita, da lahko od organa zahtevata neomejen obseg dokumentacije, saj namen ZDIJZ v povezavi z ZUP nikakor ni v tem, da se prosilci seznanijo z vso dokumentacijo, s katero razpolaga organ, temveč se pravica dostopa do informacij javnega značaja nanaša le na takšen obseg dokumentov in zahtev, ki še dopušča tekoče delo organa na drugih delovnih področjih, ki sodijo v pristojnost organa. Po vsebini zahteve prosilcev v konkretnem primeru zagotovo presegajo to mejo, saj zahtevata npr.: »vse zapisnike inšpekcijskih nadzorov organa v času mandata prejšnje predstojnice«, »zapisnike terenskih ogledov inšpektorja … pred izvršbami za leta 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 in 2012«,.... Pooblaščenec na tem mestu poudarja, da je treba mejo, ki določa, kaj pomeni prekomerna preobremenitev oziroma oviranje dela organa, določati v vsakem posameznem primeru posebej in z veliko mero previdnosti. Glede na navedeno je Pooblaščenec po presoji sorazmernosti v ožjem smislu ugotovil, da koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih upravnih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehtajo težo posega v pravico prosilcev do dostopa do informacij javnega značaja. Odvzem pravice prosilcev v konkretnem primeru torej prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, kar pomeni, da je ustavno dopusten.
2.5. Dodatna pojasnila glede ugotavljanja obstoja zlorabe pravice
Čeprav na koncu, pa vseeno zelo pomembno, je opozorilo, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.
3. Sklepno
Pooblaščenec je na podlagi argumentov, podanih v točkah 2.2., 2.3. in 2.4. ugotovil, da sta prosilca v konkretnem primeru prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja s tem, ko sta ravnala v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Takšno ravnanje prosilcev je treba opredeliti kot zlorabo pravice, zato se Pooblaščenec ni spuščal v presojo, ali posamezni zahtevani dokumenti predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja. Upoštevaje vse navedeno je Pooblaščenec ugotovil, da sta odločbi št. 090-18/2011/822 z dne 28. 2. 2013 in št. 090-18/2011-536 z dne 17. 8. 2012, s katerima je organ zavrnil zahteve zaradi zlorabe pravice, pravilni in na zakonu utemeljeni, pritožbi prosilcev pa neutemeljeni, zato ju je zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP. V odločbah št. 090-18/2011/588 z dne 23. 10. 2012, št. 090-18/2011/602 z dne 26. 10. 2012, št. 090-18/2011/610 z dne 5. 11. 2012, št. 090-18/2011/632 z dne 16. 11. 2012 in št. 090-18/2011/675 z dne 7. 12. 2012 so izreki zakoniti, vendar obrazloženi z napačnimi razlogi (organ je zahteve prosilcev zavrnil iz razloga neobstoja dokumentov, zaradi varovanih osebnih podatkov oziroma ker je o zahtevah že bilo pravnomočno odločeno), zato je pooblaščenec te pritožbe prosilcev zavrnil, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbe Ministrstva za infrastrukturo, Inšpektorat Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor št. 090-18/2011-536 z dne 17. 8. 2012, št. 090-18/2011/588 z dne 23. 10. 2012, št. 090-18/2011/602 z dne 26. 10. 2012, št. 090-18/2011/610 z dne 5. 11. 2012, št. 090-18/2011/632 z dne 16. 11. 2012, št. 090-18/2011/675 z dne 7. 12. 2012 in št. 090-18/2011-822 z dne 28. 2. 2013. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka