Prosilec - Občina Ilirska Bistrica
+ -Številka: 090-263/2014
Kategorije: Ali dokument obstaja, Dokument v izdelavi
POVZETEK:Prosilec je od Občine Ilirska Bistrica zahteval študijo vplivov hrupa na okolje in zdravje prebivalcev v Občini Ilirska Bistrica, z naslovom »Meritve hrupa v Občini Ilirska Bistrica, z datumom 30. 9. 2013, ki jo je izdelal Zavod za zdravstveno varstvo Koper. Oragn je njegovo zahtevo zavrnil, s sklicevanjem na izjemo po 9. točki prvega dostavka 6. člena ZDIJZ (dokument v postopku nastajanja). Pooblaščenec je ugotovil, da organ s spredmetno študijo razpolaga in da ta ni več v nastajanju. Kot izhaja iz zahtevane študije, je bila ta zaključena, podane so določene ugotovitve, študija je tudi podpisana s strani odgovornih oseb izvajalca in posredovana organu, zato ne gre več za dokument v nastajanju v smislu izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Avtor študije je zunanji izvajalec, pri čemer organ ni predviden kot (so)avtor oziroma (so)pripravljavec dokumenta, zato niti ni predvideno, da bi organ dokument lahko vsebinsko sam dopolnjeval in zato ta že po naravi stvari ni v postopku izdelave pri organu, prav tako pa ni predmet posvetovanja v organu. Argument, da bo organ potencialno izdal naročilo za dopolnitev študije, če in ko bo imel za to razpoložljiva denarna sredstva (ko bo sprejet proračun za leto 2014) pa ne zdrži resne pravne presoje. Tudi če bo organ izdal naročilo za nove, dodatne študije, bo vsaka takšna nova študija predstavljala nov, samostojen dokument, nikakor pa ne bo šlo za nadgraditev oz. dopolnitev dokumenta, ki je predmet presoje v konkretni zadevi. Ta je bil namreč s tem, ko je bil podpisan s strani osebe, pooblaščene za njegovo pripravo in posredovan organu, vsebinsko zaključen. ODLOČBA:Številka: 090-263/2014/2
Datum: 28. 11. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2 in 23/14 ter 50/14 v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …………..(v nadaljevanju prosilec) z dne 14. 11. 2014, zoper odločbo z dne 29. 10. 2014, št. 090-8/2014, Občine Ilirska Bistrica, Bazoviška cesta 14, 6250 Ilirska Bistrica (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 14. 11. 2014 zoper odločbo z dne 29. 10. 2014, št. 090-8/2014, Občine Ilirska Bistrica, se ugodi in se 1. tč. izreka izpodbijane odločbe odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe prosilcu omogočiti vpogled in mu v obliki fotokopije posredovati študijo vplivov hrupa na okolje in zdravje prebivalcev v Občini Ilirska Bistrica, z naslovom »Meritve hrupa v Občini Ilirska Bistrica, z datumom 30. 9. 2013, ki jo je izdelal Zavod za zdravstveno varstvo Koper.
2. Stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ dne 10. 9. 2014 vložil zahtevo za posredovanje informacije javnega značaja. Navedel je, da je bilo dne 15. 5. 2012 na sestanku na občini, na pobudo civilne iniciative, med drugim sklenjeno, da Občina Ilirska Bistrica naroči študijo obolevnosti prebivalstva. Prosilec navaja, da je dne 8. 9. 2014 izvedel, da je Zavod za zdravstveno varstvo Koper izdelal študijo in jo že v letu 2013 predal Občini Ilirska Bistrica. Dne 9. 9.2014 je v telefonskem razgovoru z županom izrazil željo, da mu organ omogoči vpogled in kopiranje študije, kar pa mu je ta odrekel z obrazložitvijo, da študija še ni zaključena. Glede na značaj študije (objava je v javnem interesu, izdelava pa je bila plačana z javnimi sredstvi) prosilec zahteva, da mu organ omogoči vpogled in kopiranje omenjene študije.
O zahtevi prosilca je organ dne 29. 10. 2014 izdal odločbo št. 090-8/2014, s katero je zahtevo zavrnil. Navaja, da glede zahtevanega dokumenta obstaja izjema od prostega dostopa iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedena izjema organu nalaga, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane ifnoracije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Organ navaja, da bi zaradi razkritja zahtevanega dokumenta lahko prišlo do napačne predstavitve in razumevanja podatkov in pritiskov javnosti, če bi se ji prezentirali samo izseki iz dokumenta, ki se še dopolnjuje. Tudi morebitna nadaljna nadgraditev dokumenta bi bila s tem zelo otežkočena. S tem pa bi nastala nepopravljiva škoda tako za organ kot za druge stranke postopka, na katere se študija nanaša. Organ tudi ugotavlja, da s takim dokončnim dokumentom, kot ga je zahteval prosilec, ne razpolaga oziroma ga v času zahteve nima. Ob tem se organ sklicuje na prakso Pooblaščenca in na njegovo stališče, da organi, zavezanci po ZDIJZ, niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti ozirma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
Zoper odločbo št. 090-8/2014 z dne 29. 10. 2014 (dalje izpodbijana odločba) je prosilec dne 17. 11. 2014 pri Pooblaščencu vložil pritožbo. V zvezi z zatrjevanjem organa, da bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, navaja, da je organ predmetni dokument dobil »v roke« v juniju 2013. Do danes ga je – navkljub izrecnemu javnemu interesu - držal v predalu. Prosilec poudarja, da je pobudnik študije civilna iniciativa, del civilne družbe, ki ima v svojih vrstah veliko strokovnjakov z različnih področij in je glede interpretacije študije neprimerno bolj kvalificirana kot organ. Po mnenju prosilca se je organ postavil na stališče, da je edini sposoben interpretirati rezultate študije, na drugi strani pa civilno družbo razglaša (razvidno iz konteksta) za nesposobno kritičnega razmišljanja. Takšno stališče organa je, po mnenju prosilca, podcenjevalno in žaljivo. Organ tudi trdi, da s takim »dokončnim« dokumentom, kot ga je zahteval prosilec, sploh ne razpolaga. V tem delu je po mnenju prosilca organ v protislovju s svojimi navedbami. Na začetku odločbe namreč ne zanika, da z dokumentom razpolaga, saj trdi, da bi njegovo razkritje povzročilo nepopravljive posledice, potem pa se sklicuje, da z dokumentom ne razpolaga. Prosilec ob tem še dodaja, da je pridobil tudi podatke od nosilke študije, na Inštitutu za javno zdravje, ki je med drugim potrdila, da je ZZV Koper dokument skupaj z računom (ki je bil poravnan) posredoval organu že v letu 2013. Ob tem prosilec še dodaja, da mu je bilo, glede vprašanja, ali je študija zaključena, s strani pripravljavca študije podano pojasnilo, da »je na podlagi ugotovitev ocenjeno, da bi bilo smiselno opraviti nadaljnje poglobljene študije oziroma raziskave, predvsem na področju okoljskih dejavnikov, kakor tudi zdravega življenjskega sloga prebivalcev, vključujoč dejavnike tveganja v bivalnem okolju (notranje okolje) in izpostavljenost na delovnem mestu. Nadalje je prejel pojasnilo, da so v študiji zbrani in obdelani podatki iz javnih zdravstvenih statistik in nekaterih drugih javnosti dostopnih dokumentov. Prosilec tako poudarja dejstvo, da je študija končana in da so osnove za njo javno dostopne zdravstvene statistike. Iz navedenega po njegovem mnenju izhaja, da organ neupravičeno zadržuje informacije, ki so (tudi, ker se nanašajo na zdravje skupnosti kot tudi vsakega krajana posebej) v izrazitem interesu javnosti. Predlaga, da Pooblaščenec ugodi njegovi pritožbi in mu omogoči dostop (vpogled) in kopiranje študije, kot je navedel v svoji prvotni zahtevi.
Ker je prosilec vložil pritožbo pri Pooblaščencu, jo je ta, z dopisom št. 092-128/2014/2 z dne 17. 11. 2014, na podlagi 239. člena ZUP, posredoval v preizkus procesnih predpostavk organu. Ta je pritožbo, na podlagi 245. člena ZUP, dne 26. 11. 2014 odstopil v reševanje Pooblaščencu. Navedel je, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi, pri čemer je še dodal, da postopek, v okviru katerega je študija nastala oz. bila pridobljena, še ni zaključen. Naročilo za dopolnitev študije ni bilo izdano oz. se postopek ni nadaljeval, ker še vedno ni sprejet proračun Občine Ilirska Bistrica za leto 2014 in ni na razpolago ustreznih denarnih sredstev za ta namen. Organ je odstopu pritožbe priložil spis zadeve, skupaj z dokumentom, ki je predmet zahteve prosilca (študija vplivov na okolje in zdravje prebivalcev v Občini Ilirska Bistrica, Meritve hrupa v Občini Ilirska Bistrica, Koper, 30. 9. 2013, Zavod za zdravstveno varstvo Koper).
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Iz definicije informacije javnega značaja je (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ) izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Glede na dejstvo, da ni dvoma, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja in da zahtevana informacija spada v delovno področje organa, se je Pooblaščenec v tem pritožbenem postopku najprej ukvarjal z vprašanjem, ali je podan kriterij materializirane oblike (ali zahtevana študija obstaja v obliki dokumenta), nadalje pa je presojal, ali gre za prosto dostopne informacije oz. ali je podana katera izmed zakonskih izjem, ko se dostop lahko zavrne. Organ se je v izpodbijani odločbi namreč skliceval tako na dejstvo, da z zahtevano informacijo ne razpolaga, kot tudi na izjemo dokumenta v postopku nastajanja po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Kot izhaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Organi, zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
Na navedeno definicijo informacije javnega značaja in stališče Pooblaščenca, da organi za potrebe prosilca po ZDIJZ zahtevane informacije niso dolžni »ustvariti«, se v izpodbijani odločbi sklicuje tudi organ, pri čemer pa Pooblaščenec ugotavlja, da si je organ definicijo informacije javnega značaja očitno razložil napačno in v nasprotju z dejanskim stanjem. Dejstvo je namreč, da organ z zahtevnim dokumentom – študijo vplivov hrupa na okolje in zdravje prebivalcev v občini Ilirska Bistrica, z naslovom »Meritve hrupa v Občini Ilirska Bistrica, z datumom 30. 9. 2013, ki jo je izdelal Zavod za zdravstveno varstvo Koper, razpolaga, saj jo je z odstopom pritožbe, dne 26. 11. 2014, posredoval tudi Pooblaščencu. Stališče organa, da z dokumentom ne razpolaga, ker ta, po njegom mnenju, še ni zaključen, tudi nima podlage v 4. členu ZDIJZ, ki kot dokument opredeljuje vsako informacijo v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Povedano drugače, informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ predstavlja kakršna koli vsebina - informacija v materializirani obliki, tudi če je ta npr. še v fazi nezaključenega dokumenta, osnutka, neformalnega zapisa, zabeležke,..Z vpogledom v zahtevano študijo se je Pooblaščenec tudi sam prepričal, da organ z njo nedvomno razpolaga v obliki dokumenta. Zahtevana informacija tako izpolnjuje kriterije za obstoj informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ. Pooblaščenec je zato nadalje presojal, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme po 9. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je skliceval organ.
ZDIJZ v 9. točki 1. odst. 6. člena določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Prosilec je obstoju te izjeme nasprotoval, zato je Pooblaščenec presojal, ali so glede obravnavane dokumentacije izpolnjeni vsi pogoji, ki morajo biti v skladu z določbo 9. točke 1. odst. 6. člena ZDIJZ podani kumulativno:
- dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu,
- razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine (t. i. specifični škodni test).
V obravnavani zadevi je organ povsem spregledal, da kriterije, kdaj gre za dokument v postopku izdalave, določa prvi odstavek 7. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/2005 in 119/07; v nadaljevanju UPIJZ). Ta določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Kot izhaja iz zahtevane študije, je bila ta zaključena, podane so določene ugotovitve, študija je tudi podpisana s strani odgovornih oseb izvajalca in posredovana organu, zato ne gre več za dokument v nastajanju v smislu izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec se tudi povsem strinja s prosilčevimi navedbami, da pri zahtevani študiji ni mogoče govoriti o »dokumentu, ki je še v izdelavi«, ker gre za dokument, ki ga je Zavod za zdravstveno varstvo Koper, kot pripravljavec in avtor dokumenta, že v celoti zaključil in posredoval organu. To izhaja tako iz prosilčevih pritožbenih navedb, kjer ta navaja, da je pridobil podatke od nosilke študije, da je ta zaključen dokument organu posredovala že v letu 2013, kot tudi iz dokumenta samega. Iz njega namreč sledi, da gre za vsebinsko zaključen dokument, ki ga je podpisala odgovorna oseba, dokument pa ima datum 30. 9. 2013. Avtor študije je zunanji izvajalec, pri čemer organ ni predviden kot (so)avtor oziroma (so)pripravljavec dokumenta, zato niti ni predvideno, da bi organ dokument lahko vsebinsko sam dopolnjeval in zato ta že po naravi stvari ni v postopku izdelave pri organu, prav tako pa ni predmet posvetovanja v organu. Argument, da bo organ potencialno izdal naročilo za dopolnitev študije, če in ko bo imel za to razpoložljiva denarna sredstva (ko bo sprejet proračun za leto 2014) pa ne zdrži resne pravne presoje. Tudi če bo organ izdal naročilo za nove, dodatne študije, bo vsaka takšna nova študija predstavljala nov, samostojen dokument, nikakor pa ne bo šlo za nadgraditev oz. dopolnitev dokumenta, ki je predmet presoje v konkretni zadevi. Ta je bil namreč s tem, ko je bil podpisan s strani osebe, pooblaščene za njegovo pripravo in posredovan organu, vsebinsko zaključen. Tolmačenje izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ na način, kot je to v izpodbijani odločbi storil organ, je povsem v nasprotju z namenom ZDIJZ, saj bi v praksi takšno tolmačenje pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine tovrstnih študij, ki jih pripravljajo zunanji izvajalci. Zavezanci bi namreč vedno lahko zatrjevali dejstvo, da dokumenti niso zaključeni, ker bi potencialno lahko (vedno!) zahtevali dopolnitev oziroma izdali naročilo za dodatne študije (ko in če bi/bodo imeli denarna sredstva). Vsebina konkretne študije, ki jo je organ prejel, je namreč zaključena in bo ostala ista. Tudi, če bi inštitucija, ki je študijo posredovala organu, kasneje tako študijo dopolnila, spremenila oz. izdala nove ugotovitve, ne bi mogli reči, da je že posredovana študija še vedno v fazi nastajanja. Dejstvo je namreč, da je dokument zaključen s podpisom osebe, ki je pri določenem organu oz. drugem subjektu pooblaščena za odločanje, ta kriterij pa je v konkretnem primeru glede zahtevane študije izpolnjen. Vsak dokument – prejeta študija - torej predstavlja samostojen dokument, ki je zaključen v smislu ZDIJZ. V konkretnem primeru tako nista izpolnjeni že prvi dve predpostavki za obstoj izjeme po 9. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, organu pa v postopku tudi ni uspelo izkazati tretjega kriterija, to je, da bi razkritje dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Organ namreč ni konkretno pojasnil možnosti nastanka škode, še posebej upoštevaje dejstvo, da se v študiji nahajajo zbrani in obdelani podatki iz javnih zdravstvenih statistik in nekaterih drugih javnosti dostopnih dokumentov, na kar se sklicuje prosilec. Morebitno dejstvo, da se organ z izsledki študije ne strinja oziroma, da bi takšni izsledki lahko povzročili pritisk javnosti na organ, pa tudi ni upoštevno. Ob tem Pooblaščenec namreč opozarja, da so takšni pritiski legitimni. Informacije o vplivih hrupa na zdravje lokalnega prebivalstva, na kar se nanaša zahtevana študija, so namreč zagotovo v javnem interesu, prebivalci zadevnega območja pa se imajo pravico seznaniti z vsemi informacijami, ki so povezane s tem. Kadar gre za informacije, ki se nanašajo na področja delovanja, ki so v javnem interesu (npr. področje javnega zdravja, vplivov na okolje, porabe javnega denarja,..) morajo zavezanci še prav posebej postopati transparentno (kar izhaja že iz drugega odstavka 2. člena ZDIJZ).
ZDIJZ je v tem pogledu izjemno naklonjen transparentnosti, saj v 2. točki prvega odstavka 10. člena (med drugim) določa, da je vsak organ dolžan v svetovni splet posredovati tudi študije in druge podobne dokumente, ki se nanašajo na delovno področje organa. Med navedene dokumente nedvomno spada tudi študija vplivov hrupa na okolje in zdravje prebivalcev v občini Ilirska Bistrica, ki jo je v konkretnem primeru organ naročil in pridobil na podlagi sestanka s predstavniki civilne iniciative z dne 15. 5. 2012 (zapisnik št. 354-28/2011, ki ga je predložil prosilec). Povedano drugače, upoštevaje določbo 10. člena ZDIJZ, bi organ moral predmetni dokument že sam proaktivno objaviti na svoji spletni strani, tudi brez zahteve prosilca.
Upoštevaje vse navedeno Pooblaščenec argumentom organa za zavrnitev dostopa ni sledil. Izjema iz 9. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ, na katero je organ primarno oprl izpodbijano odločbo, namreč ni podana. V postopku je Pooblaščenec, v zvezi z zahtevano študijo, po uradni dolžnosti ugotavljal še obstoj drugih izjem od prostega dostopa, pri čemer je ugotovil, da te ne obstajajo.
Ker je Pooblaščenec v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ na prvi stopnji zmotno ugotovil, da zahtevana informacija ne obstaja oziroma napačno uporabil pravni predpis (da je podana izjema dokumenta v nastajanju), je na podlagi 2. odst. 252. člena ZUP odpravil 1. točko izreka izpodbijane odločbe in odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe, stroški v postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke
Informacijski Pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka