Prosilec - Komisija za preprečevanje korupcije
+ -Številka: 090-250/2014
Kategorije: Kršitev postopka, Notranje delovanje organa
POVZETEK:V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do zapisnikov in sklepov kolegija predsednika Komisije za preprečevanje korupcije od 1.1.2012 do 1.9.2014, zaradi izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. V pritožbenem postopku je Pooblaščenec ugotovil, da se organ pri zatrjevanju izjeme ni konkretno opredelil do vsakega zahtevanega dokumenta, z vidika obrazložitve oziroma utemeljitve, kakšne motnje pri delovanju organa bi nastale z njegovim razkritjem. Zaradi bistvene kršitve pravil postopka je Pooblaščenec izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. ODLOČBA:Številka: 090-250/2014/2
Datum: 29.10.2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) ter 1. in 3. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 13. 10. 2014, (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 1. 10. 2014, št. 0900-88/2014-2 (02002), Republike Slovenije, Komisije za preprečevanje korupcije, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba Komisije za preprečevanje korupcije, z dne 1. 10. 2014, št. 0900-88/2014-2 (02002), odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 3. 9. 2014 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Zahteval je, da mu organ v elektronski obliki posreduje vse zapisnike in sklepe kolegija predsednika organa od 1.1.2012 do 1.9.2014, skupaj s številkami zadev, pod katerimi se vodijo omenjeni zapisniki.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 1. 10. 2014, št. 0900-88/2014-2 (02002), s katero je zahtevo za dostop do zapisnikov in sklepov kolegija predsednika Komisije za preprečevanje korupcije od 1.1.2012 do 1.9.2014, zavrnil.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ ugotavlja, da razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve, in sicer organ pod spisovno št. 9001-1/2012, 9001-1/2013 in 9001-1/2014 vodi/hrani zapisnike s sprejetimi sklepi kolegija predsednika komisije. V nadaljevanju ugotavlja, da je treba zahtevo v celoti zavrniti iz razloga po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Razkritje zapisnikov kolegija, v katerem so navedeni tudi sklepi kolegija, bi povzročilo motnje pri delovanju organa. V skladu z 18. členom ZlntPK komisija sicer o svojem delu obvešča javnost z objavo svojih načelnih mnenj, stališč in določitev ter sklicev sej in njihovih zapisnikov, s čimer izvršuje svoje poslanstvo neodvisnega državnega organa, ki bdi nad preprečevanjem korupcije in osveščanjem javnosti ter oseb, ki jih ZlntPK zavezuje. S tem, ko so javno dostopni zapisniki senata komisije, ki sprejema odločitve kot kolegijski organ, je omogočen tudi vpogled laične in zainteresirane javnosti v delo komisije, ki ne predstavlja samo ugotavljanja kršitev določb ZlntPK, ampak tudi notranje delovanje (npr. sprejem akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest, sprejem letnega načrta dela komisije, odločitev o investicijah komisije, sprejem internih aktov, sprejem letnega poročila) - zapisniki sej senata komisije so objavljeni na spletni strani https://www.kpk- rs.si/sl/komisiia/seje-komisije. Zapisniki kolegija predsednika komisije pa pomenijo takšen dokument, katerega razkritje bi resno oviralo delo komisije. S tem, ko bi postali zapisniki javni, in s tem tudi sklepi, kolegija predsednika komisije, bi se javnost lahko seznanila z vsemi predlogi, vizijami ali idejami, ki zadevajo notranje delovanje, kot tudi vsemi načrtovanimi aktivnostmi, ki zadevajo komisijo in samo izvrševanje določb ZlntPK. Razkritje aktivnosti komisije, ki so šele v fazi predlogov, pa po mnenju uradne osebe predstavlja resno oviro za nadaljnje delo komisije, saj bi bila komisija, oziroma njeno delovanje, s tem še pred samo realizacijo določenega predloga podvržena javni razpravi ali kritiki, ki je v danem času in prostoru (žal) tudi zlorabljena. Ob tem organ dodaja, da se v skladu drugim odstavkom 23. člena ZlntPK za dokumente, dosjeje, evidence in drugo dokumentarno gradivo iz postopka, ki ga komisija izvaja v zvezi s prijavo suma korupcije, do zaključka postopka pred komisijo ne uporabljajo določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, kar pomeni, da pred zaključkom postopka prosilcu ni mogoče posredovati prepisa/fotokopije dokumentov oziroma mu omogočiti vpogleda v dokumente, s katerimi razpolaga organ. Z razkritjem zapisnikov kolegija predsednika komisije bi bila tako prosilcu za dostop do informacij javnega značaja razkrita tudi informacija, ki zadeva postopek suma korupcije, kar pa je v nasprotju z navedeno določbe ZlntPK, katere namen je prav varovanje vsebine samega postopka do zaključka le-tega. Organ nadalje ugotavlja, da je razlog za zavrnitev predmetne zahteve tudi ravnanje/izvrševanje nalog članov kolegija predsednika komisije. V kolikor bi bilo na strani javnih uslužbencev prisotno zavedanje, da bodo njihova poročanja na kolegijih predsednika komisije javna, to pomeni, da obstaja velika verjetnost, če ne že gotovost, da javni uslužbenci na kolegijih predsednika komisije ne bi več poročali o zadevah, o katerih bi morali, zavedajoč se, da bodo njihova razmišljanja/predlogi/pripombe lahko javno komentirani ali kritizirani, s čemer bi nastalo tveganje, da ne bi prihajalo do potrebnega pretoka informacij, kar bi nadalje povzročilo, da zaposleni, ki jih neka stvar/odločitev/mnenje/kritika/pobuda zadeva, ne bi bili s tem seznanjeni in bi to lahko ogrozilo samo delovanje ali celo pravilnost delovanja komisije. Kot že navedeno, javnost lahko spremlja, tudi kritično, delovanje komisije z vpogledi v javno objavljene zapisnike sej senata komisije ter zahtevami za posredovanje informacij javnega značaja glede drugih dokumentov, ki jih je sprejela komisija, in ki zadevajo tako notranje delovanje komisije kot tudi izvrševanje nalog na podlagi ZlntPK. Zapisniki kolegija predsednika komisije pa so takšni dokumenti, ki so sestavljeni le za namen nemotenega, in potrebnega, notranjega delovanja in katerih razkritje bi povzročilo motnje pri delovanju, kot je to opisano zgoraj.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 14. 10. 2014 pri organu vložil pritožbo, v kateri je povzel odločitev organa ter navedel, da je odločitev protiustavna in nezakonita. Prosilec je poudaril, da je organ priznal, da obstajajo zapisniki kolegija predsednika Komisije za preprečevanje korupcije, nobeden od zahtevanih dokumentov nima statusa tajne oziroma varovane informacije, kot to izhaja iz 6. člena ZDIJZ. Prosilec navaja, da je javni interes za notranje delovanje Komisije za preprečevanje korupcije večji od domnevne škode, povezane z notranjim delovanjem organa. Državljani imajo pravico da »vpogledajo« v delovanje državnih organov, še zlasti tistih, ki se ukvarjajo s preprečevanjem korupcije. Samo na takšen način je zagotovljena transparentnost in neodvisnost delovanja komisije. Organ je z odločbo in ne posredovanjem zahtevanih informacij kršil 2. in 5. člen ZDIJZ ter 39. člen Ustave RS, ki govori, da ima vsak državljan pravico dobiti informacijo javnega značaja.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 22. 10. 2014, št. 0900-88/2014-4 (02002), s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
V obravnavanem primeru ni dvoma, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in da sodijo v njegovo delovno področje. Sporno pa je vprašanje, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja, ali pa je podana izjema iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je skliceval organ v izpodbijani odločbi.
Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: - podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in - specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa). Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj bi v primeru, da bi takšni dokumenti postali javni, to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Pooblaščenec se strinja z organom, da zapisniki kolegijev, v katerem so navedeni tudi sklepi kolegija, izpolnjujejo prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja organa. Z obravnavano izjemo se namreč (ob pogoju nastanka škode) načeloma varujejo dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji, kamor štejemo vso korespondenco, ki je namenjena pripravi odločitev organa, npr. mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila, zapisnike, smernice ali podobne interne dokumente, ki so izdelani zaradi notranjih potreb organa ali zaradi oblikovanja stališč v zvezi z delom organa, oziroma dokumente, iz katerih izhaja postopek ali način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Tudi dokumenti, ki jih v konkretnem primeru zahteva prosilec, so nedvomno nastali zaradi notranjih potreb organa, saj kot je poudaril organ, so sestavljeni le za namen nemotenega in potrebnega notranjega delovanja dela organa in vsebujejo informacije, o čem je kolegijski organ razpravljal in kakšne odločitve je sprejel o zadevah iz svoje pristojnosti. Takšna narava dokumentov (že po svojem nazivu) nesporno nakazuje na dejstvo, da so povezani z notranjim, internim delovanjem organa.
Vendar pa ugotovljeno dejstvo, da gre za dokumente, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem organa, ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije, nagne proti škodi. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi zaradi motenj nastala pri delovanju organu, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Poleg tega Pooblaščenec poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumentov, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
V obravnavanem primeru bi bila izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana le, če se izkaže, da bi razkritje zahtevanih informacij (torej vsakokratni zapisnik s sprejetimi sklepi kolegija predsednika komisije), povzročilo motnje pri delovanju organa. Iz teorije in tudi prakse Pooblaščenca izhaja, da »motnje« ne morejo pomeniti zadrege organa, neprijetnost zaradi razkritja, kako deluje organ, ipd. Besedo motnje je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ pri izkazovanju motenj za delovanje organa na splošno zatrjeval, da bi razkritje zahtevanih informacij ohromilo delo organa, saj bi se na ta način javnost seznanila z vizijami, idejami, itd., pa tudi z aktivnostmi, ki zadevajo komisijo in samo izvrševanje določb ZIntPK. Po oceni Pooblaščenca so tovrstni razlogi za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ povsem legitimni in na mestu, vendar le v primeru, če so konkretizirani za vsak posamezni primer oziroma dokument. V postopku po ZDIJZ namreč ni mogoče presojati informacij na splošno in zavrniti dostopa zaradi potencialne možnosti, da bi istovrstni dokumenti lahko vsebovali podatke, katerih razkritje bi resno ogrozilo delovanje organa. Dolžnost organa je, da od primera do primera presoja, ali je podana zatrjevana izjema oziroma povedano drugače, da za vsak zapisnik posebej ugotavlja, ali vsebuje informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, česar pa organ v obravnavanem primeru ni storil.
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da se organ pri zatrjevanju izjeme ni konkretno opredelil do vsakega zahtevanega dokumenta, z vidika obrazložitve oziroma utemeljitve, kakšne motnje pri delovanju organa bi nastale z njegovim razkritjem. To pomeni, da izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, zato je ni mogoče preizkusiti. Splošna navedba, za vse dokumente skupaj, da bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, brez njihove konkretne opredelitve in navedbe konkretnih posledic v primeru razkritja, za ugotovitev obstoja zatrjevane izjeme ne zadostuje. Razlogi za zavrnitev zahteve oziroma razlogi, s katerimi se dokazuje obstoj izjeme od dostopa do informacij javnega značaja, morajo biti natančno, jasno in konkretno obrazloženi, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oziroma izkazanost.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je organ storil bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP (odločbe se ne da preizkusiti), zato je bilo treba, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti organu prve stopnje v ponovni postopek, saj je organ tisti, ki pozna svoje delovanje, da lahko opiše in izkaže motnje zaradi razkritja zahtevanih informacij.
Organ je dolžan pri ponovnem odločanju presojati obstoj izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ za vsak dokument posebej. To pomeni, da mora konkretno navesti in izkazati, kakšne motnje v njegovem delovanju bi nastale z razkritjem vsakega dokumenta posebej, in opraviti tehtanje nasprotujočih si interesov prek škodnega testa oziroma testa javnega interesa in testa sorazmernosti ter preveriti obstoj izjem od zatrjevane izjeme (ko se ne glede na dovoljene izjeme od dostopa do informacij javnega značaja po prvem odstavku 6. člena dostop do zahtevane informacije vseeno dovoli), pa tudi možnost uporabe instituta delnega dostopa. Pri tem Pooblaščenec ponovno poudarja, da se v postopku po ZDIJZ presoja vprašanje dopustnosti dostopa od primera do primera in ne moremo govoriti o precedenčnih primerih, ki bi narekovali določene odločitve. V postopku dostopa do informacij javnega značaja namreč ni avtomatizma. Odločitev mora biti vselej vezana na konkreten primer, to je na dokument s konkretno vsebino. Zato je odveč strah organa, da bi razkritje informacij v konkretnem primeru dolgoročno vplivalo na način notranjega delovanja organa, saj kot rečeno, morebitna odločitev organa, da konkretni zapisniki ne predstavljajo izjeme, ne pomeni, da vsi zapisniki in sklepi kolegija predsednika Komisije za preprečevanje korupcije (tudi v prihodnje) ne morejo predstavljati podatkov, ki so izjema od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tako je tudi Upravno sodišče RS, v smiselno podobni zadevi, v kateri je bil predmet presoje magnetogram seje Vlade RS, v sodbi št. I U 1857/2012-12 z dne 9.10.2013 predlagalo, da se organ pravilno informira, kaj točno glede na upravno-sodno prakso pomenijo izjeme iz 6. člena ZDIJZ, in da posledica ni ta, da so vse seje in katerekoli razprave na sejah Vlade RS javnosti dostopne.
Organ je dolžan ravnati po tej odločbi in upoštevati napotke Pooblaščenca ter brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema te odločbe, izdati novo odločbo, zoper katero ima prosilec pravico pritožbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka