Prosilec - MNZ
+ -Številka: 090-112/2013
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice
POVZETEK:Organ je zahtevo zavrnil, ker je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja. Pooblaščenec je ugotovil, da je prosilec prekoračil pravno mejo pravice dostopa do informacij javnega značaja, s čimer je izvršil ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice. Namen prosilca namreč ni bil le dostopati do informacij, da bi lahko izvrševal demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč ravno nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel tudi v njegovo dostojanstvo. Takšno ravnanje predstavlja ne predstavlja ovire le za učinkovito delo organa na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih. Pri tem pa je pomembno, da je kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej.ODLOČBA:Številka: 090-112/2013/2
Datum: 29.10.2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l., RS, št. 113/05 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi …, (v nadaljevanju prosilec) z dne 23. 4. 2013 zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policija, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-2/2013/21 (20-10) z dne 5. 4. 2013 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policija, št. 090-2/2013/21 (20-10) z dne 5. 4. 2013 se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je v obdobju od dne 27. 12. 2012 do dne 18. 2. 2012 na organ naslovil naslednje vloge (navedeni so datumi posameznih vlog in v oklepaju zaporedne številke v upravnem spisu prvostopenjskega organa): 27. 12. 2012 (6 vlog, št. 090-72/2012, št. 090-2/2013 in 090-1/2013), 31. 12. 2012 (2 vlogi, št. 090-4/2013 in št. 090-82/2012), 14. 1. 2013 (2 vlogi, št. 090-8/2013/1 in št. 090-6/2013/2), 7. 1. 2013 (št. 090-9/2013/1), 21. 1. 2013 (št. 090-13/2013), 18. 1. 2013 (št. 090-14/2013), 17. 1. 2013 (št. 090-18/2013), 5. 2. 2013 (2 vlogi, št. 090-22/2013/1 in št. 090-21/2013/1), 18. 2. 2013 (št. 090-25/2013/1). Skupaj torej 17 vlog. Nekatere izmed teh vlog je prosilec vložil skupaj s prosilko ….
Organ je v prejšnjem odstavku navedene vloge zavrnil z odločbo št. 090-2/2013/21 (20-10) z dne 5. 4. 2013 ter v obrazložitvi navedel, da imajo vloge in druga pisanja, ki se navezujejo nanje, pogosto žaljivo vsebino, saj prosilec žali organ, uslužbence policije, različne institucije in organe ter posameznike. Organ je navedel konkretne primere žalitev v posameznih vlogah. Prosilca v nekaterih vlogah zahtevata zelo veliko dokumentov oz. morebitne dokumente zahtevata za daljše časovno obdobje. Zahtevana dokumentacija se nanaša na konkretne postopke organa s prosilčevim sinom ali na postopke, za katere je prosilec izvedel iz medijev. Prosilec je v preteklem obdobju vložil večje število zahtev za dostop do informacij javnega značaja, ki jih je organ obravnaval in odločil v skladu z ZDIJZ. Prosilec se je praviloma na vsako izdano odločbo pritožil (tudi v primeru delne ugoditve zahtevi), pritožbeni organ pa je večino teh pritožb zavrnil oz. je delno spremenil odločitev. V letu 2011 je organ skupaj prejel 64 vlog za posredovanje informacij javnega značaja, od tega 4 vloge prosilca (6%), v letu 2012 je organ prejel 77 vlog od tega 19 vlog prosilca (25%) do izdaje te odločbe v letu 2013 je organ obravnaval 33 vlog od tega 23 vlog prosilca (70%). Število njegovih vlog se je bistveno povečalo po 18. 4. 2012, ko so policisti obravnavali njegovega sina zaradi suma storitve kaznivega dejanja. Poleg zahtev na podlagi ZDIJZ je prosilec na organ naslovil tudi večje število pisanj z različnimi zahtevami. Za ponazoritev obsega nalog, ki jih prosilec povzroči s svojim ravnanjem, je organ navedel konkretne aktivnosti Uprave kriminalistične policije Generalne policijske uprave (UKP GPU) PU Ljubljana in področnih policijskih postaj. Prosilec je namreč v času od dne 1. 4. 2011 do dne 14. 2. 2013 na UKP GPU naslovil 163 kazenskih ovadb in 194 raznovrstnih pisanj, ki se v osnovi nanašajo na nepravilnosti pri rušenju njegovega objekta. Kazenske ovadbe in pisanja so vsebinsko podobni, se ponavljajo in so žaljivi do oseb, ki jih omenjajo.
V nadaljevanju izpodbijane odločbe je organ na splošno predstavil institut zlorabe pravice in navedel razloge za obstoj zlorabe pravice v konkretnem primeru. Organ oz. notranje organizacijske enote organa v konkretnem primeru dobijo velike količine novih zahtev prosilca za posredovanje informacij javnega značaja, kakor tudi drugih zahtev, ki zahtevajo določene aktivnosti organa (preverjanje zadeve, priprava odgovora po Uredbi o upravnem poslovanju, zbiranje obvestil in podaja kazenske ovadbe ali poročila na ODT), kar pa posledično vedno bolj omejuje zakonito izvajanje rednih nalog Namen ZDIJZ je zagotavljanje transparentnosti dela državnega organa, vendar pa v konkretnem primeru pomenijo navedena dejanja že zlorabo same pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Organ namreč prejme veliko zahtev prosilca, med drugim tudi isto zahtevo večkrat na različne načine, kar zahteva veliko napora pri beleženju (da se ne podvajajo) in obravnavanju vlog. Pri tem je treba upoštevati velikost in organiziranost organa, ki deluje na lokalnem, regijskem in državnem nivoju ter sistem evidentiranja, ki ni centralen, temveč urejen po organizacijskih enotah. Tako pristojni uslužbenci veliko delovnega časa namenijo medsebojnemu usklajevanju, ugotavljanju namena vloge (zahteva po ZDIJZ ali kaj drugega), na kakšen način se bo zahteva obravnavala in na kateri organizacijski enoti organa oz. ali je katera organizacijska enota organa že začela voditi postopek. Uradne osebe za dostop do informacij javnega značaja zahteve za dostop do informacij javnega značaja obravnavajo - rešujejo vloge prosilca v sodelovanju z drugimi javnimi uslužbenci organa, ki vodijo postopke, iz katerih prosilec zahteva informacije. Iz navedenega sledi, da je organ tako zaposlen z reševanjem konkretnih zahtev, da je posledično izvajanje ostalih zakonitih rednih nalog organa oteženo oziroma bistveno omejeno, organ pa je tako tudi prekomerno obremenjen oziroma je posameznim javnim uslužbencem - policistom celo onemogočeno opravljanje drugih nalog. Posledično je bilo treba delo organizirati tako, da je na vseh nivojih (državnem - GPU regijskem – PU in lokalnem - PP) določena odgovorna oseba – policist, ki je zadolžen za reševanje (usklajevanje) raznovrstnih zahtev prosilca. Na ta način je vsaj delno omogočeno spremljanje zahtev (vlog) prosilca in koordinacija aktivnosti.
V nadaljevanju izpodbijane odločbe je organ ocenil, da prosilec svojih pravic do dostopa do informacij javnega značaja ne uporablja dobronamerno in skladno z načelom iz 11. člena ZUP. Ta namreč določa, da morajo stranke organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Glede na veliko število vlog in drugih dopisov oz. prijav, ki jih prosilec pošilja na organ oz. njegove notranje organizacijske enote po navadni pošti in/ali elektronski pošti, je organ ocenil, da prosilec to počne z namenom obremenjevanja organa in očitnega nagajanja. Način vlaganja zahtev v obravnavanem primeru, ki ni v skladu z namenom ZDIJZ, pa je moč obravnavati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic.
Organ je v izpodbijani odločbi ugotovil, da je prosilec ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Namen prosilca namreč ni le dostopati do informacij s ciljem izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja. Prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom, kar predstavlja oviro za učinkovito delo organa, ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč tudi na drugih delovnih področjih. Da je ravnanje prosilca usmerjeno k oviranju dela organa v smislu nalaganja velike količine dela, kaže zlasti dejstvo, da je isti dan na organ naslovil več različnih vlog. Tako je dne 26. 12. 2012 napisal oz. odposlal 6 vlog, ki jih je organ prejel dne 27. 12. 2012. Vse vloge je naslovil na pomočnika direktorja Uprave kriminalistične službe GPU, generalnega direktorja organa in ministra za notranje zadeve. Dne 28. 12. 2012, dne 12. 1. 2013 in dne 5. 2. 2013 je napisal in odposlal po dve vlogi na že navedene naslovnike in vlogi dodatno poslal po elektronski pošti na različne naslovnike (policijske enote, državne organe, medije, javne uslužbence,…). Nekatere vloge se nanašajo na zelo veliko število dokumentov (npr. obsežno dokumentacijo, ki se nanaša na postopek organa zoper njegovega sina - št. 090-72/2012; dokumente organa za zadnjih pet let z opravičili organa v splošnem smislu – št. 090-1/2013; opravičila organa za pet let v kontekstu konkretne javne izjave – št. 090-13/2013; vse tiralice, posredovane medijem v letu 2012 – št. 0906/2013 ipd.). Poleg vseh zahtev po informacijah javnega značaja je prosilec na organ naslovil še vrsto drugih zahtev, pisanj, prijav ali ovadb. Takšen način vlaganja zahtev organu onemogoča spoštovanje načela ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. V danem primeru ravnanje organa v skladu z načelom ekonomičnosti ni možno zaradi prevelikega števila vlog, ki jih prosilec vlaga oz. število vlog povečuje oz. identičnih vlog in pisanj, posledično pa zaradi tega nastajajo motnje tudi pri drugih pristojnostih organa oz. organ pravic strank v drugih postopkih ne more ustrezno zavarovati. Prosilec namreč zahteva dokumente iz posameznih konkretnih postopkov ali dejavnosti oz. aktivnosti organa, kar pomeni, da morajo pri odločanju o njegovi zahtevi sodelovati tudi drugi javni uslužbenci - policisti, ki so se z zadevami neposredno ukvarjali ali so z njimi seznanjeni. Za pravilno odločitev organa je nujno potrebno sodelovanje oseb, ki te informacije najbolje poznajo, torej policistov (kriminalistov), ki vodijo posamezne zadeve. Obravnavanje zahtev prosilca terja skupinsko delo pristojnih uslužbencev celotnega organa in ne le odgovorne osebe za posredovanje informacij javnega značaja. Posledica takšne narave zahtev je oviranje (oteževanje) dela organa tudi na drugih (primarnih) področjih dela, za katere je ustanovljen, kakor tudi bistveno povečan obseg dela na področju omogočanja dostopa do informacij javnega značaja. Pred izdajo izpodbijane odločbe je organ o mnogih zahtevah prosilca odločil vsebinsko (v letu 2011 je organ odločil v primeru 4 vloženih zahtev, v 2012 pa je prosilec pri organu vložil 22 vlog, od katerih je organ v 18 primerih odločil). Organ vsako leto obravnava veliko število tudi kompleksnih zadev, o katerih sprejme odločitev v skladu z določili ZDIJZ, vendar doslej še ni naletel na takšen način podajanja zahtev, ki bi ga tako obremenjevale, kot ga obremenjujejo zahteve prosilca. Takšen način in posledično učinek vlaganja zahtev predstavlja oviro za učinkovito delo organa in je v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Organ zaveda, da število zahtev za dostop do informacij javnega značaja samo po sebi ne pomeni, da gre za zlorabo pravice. Organ je pri odločitvi upošteval tudi določilo 7. člena ZUP, ki ga je povzel v odločbi. Organ meni, da na prosilčevo nekorektno ravnanje posredno kaže tudi njegova pritožba na sklep o združitvi zahtev v en postopek. Organ je namreč s sklepom št. 090-1/2013/11 (20-10) z dne 14. 1. 2013 združil večje število vlog, saj so se nanašale na isto dejansko stanje in pravno podlago, z združitvijo pa bi bil postopek enostavnejši, hitrejši in z nižjimi stroški. Pritožbo prosilca zoper sklep je Pooblaščenec zavrgel.
Organ je v izpodbijani odločbi ugotovil, da je pravica dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru prišla v konflikt s pravico organa do dostojanstva, ki izhaja iz 109. člena ZUP. Da prosilec v svojih vlogah dejansko žali organ, izhaja iz konkretnih žaljivk, s katerimi prosilec žali organ, druge organe ali javne uslužbence. Žaljenje oz. nedostojno obnašanje pa je razvidno tudi v odzivu prosilca z dne 4. 3. 2013 na poziv organa št. 090-2/2013/18 (20-10), da se pisno izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe.
Organ je v izpodbijani odločbi obširno pojasnil pomen in način izvedbe presoje v skladu z načelom sorazmernosti. Navedel je, da je dolžan svoje delo opravljati samostojno in v okviru in na podlagi ustave in zakonov, na način, da zavaruje pravice vseh ali tudi javno korist. Ocenil je, da ravnanje prosilca pomeni oviro za izpolnjevanje omenjene dolžnosti organa, ki je z drugimi ukrepi ni mogoče preseči. Z zavrnitvijo zahtev prosilca bo organu omogočeno nemoteno opravljanje dela in zavarovanje javne koristi oz. pravic strank v drugih postopkih. Po mnenju organa koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih in varovanje javne koristi, odtehta težo posega v prosilčevo pravico dostopa do informacij javnega značaja. Organ je ocenil, da je zavrnitev zahteve prosilca iz razloga, da gre za zlorabo pravice, nujen in primeren ukrep za dosego ustavno varovanih ciljev. Organ je zaključil, da prosilcu ni mogoče ugoditi oz. je treba njegove zahteve zavrniti. Prosilec je po mnenju organa v konkretnem primeru prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja s tem, ko je ravnal v nasprotju z namenom zakona, načelom prostega dostopa oz. v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato je organ treba takšno ravnanje prosilca opredelil kot zlorabo pravice in zahteve zavrnil na podlagi 7., 11. in 14. člena ZUP ter drugega odstavka 22. člena ZDIJZ.
Zoper odločbo št. 090-2/2013/21 (20-10) z dne 5. 4. 2013 je prosilec dne 23. 4. 2013 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je prvi del obrazložitve v polni kontradiktornosti nadaljevanja obrazložitve. V situaciji, ko je iz samih vlog za pridobitev informacij javnega značaja razvidno, da se sledi predvsem javnemu interesu razkriti zlorabo policije v zaščito korupcije v gradbenem inšpektoratu (zveza poročilo Komisije za preprečevanje korupcije z dne 11. 9. 2012 in 2. 10. 2012), je nevzdržna pavšalna zavrnitev vseh korektnih vlog. Prosilec pričakuje, da bo Pooblaščenec kritično proučil vsebino vlog in ukrepal v skladu s predpisanimi pristojnostmi.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-2/2013/24 (20-10), z dne 14. 5. 2013 odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Organ je pri tem pojasnil, da prosilka zoper odločbo, ki jo izpodbija prosilec, ni podala pritožbe.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Konkretni pritožbeni postopek se vodi na podlagi pritožbe, ki jo je vložil prosilec, kar pomeni, da prosilka, ki pritožbe ni vložila, ni stranka tega postopka. Zato je izpodbijana odločba v delu, ki se nanaša na prosilko, postala pravnomočna.
1. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave RS. Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer tako v delu, ko zajema širok krog zavezancev, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, kot tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja zavezancev ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo zavezanci za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Organ je v obravnavanem primeru z izpodbijano odločbo zavrnil zahteve prosilca, ker predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ker je prosilec takšni odločitvi nasprotoval, je Pooblaščenec v pritožbenem postopku presojal, ali je prosilec obravnavane zahteve pri organu vložil le z namenom, ki ga zasleduje ZDIJZ, ali pa je pri tem ravnanju prekoračil pravne meje navedene pravice.
2. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja
2.1. Splošno o zlorabi pravice
Organi si morajo za uresničevanje namena ZDIJZ prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti tako zagotavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov. Načelo odprtosti je v pravni red Evropske unije uvedla Amsterdamska pogodba (1997), ki v 1. členu določa, da se odločitve organov EU sprejemajo »čim bolj odprto in kar v najtesnejši povezavi z državljani«. Transparentnost dela javnih oblasti lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čim bolj široko in ne v škodo državljanov. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna, pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oziroma državne uprave ali uprave lokalne skupnosti bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje. Izhajajoč iz navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je pritožbena navedba prosilca, da želi »razkriti zlorabo policije v zaščito korupcije v gradbenem inšpektoratu«, povsem v skladu z namenom ZDIJZ. Vendar pa, kot bo to pojasnjeno v nadaljevanju, način vlaganja zahtev v konkretnem primeru nedvomno dokazuje, da je dejanski cilj oziroma namen prosilca drugačen.
Temeljno načelo ZDIJZ usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. Tako ZDIJZ v prvem in drugem odstavku 5. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Kljub uzakonjenemu načelu odprtosti pa Pooblaščenec poudarja, da se pravica dostopa do informacij javnega značaja lahko odreče zaradi zlorabe te pravice.
Zloraba pravice nastane tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, str. 5).
Pooblaščenec pripominja, da je bila z novelo ZDIJZ-C (Ur. l. RS, št. 23/14; v nadaljevanju ZDIJZ), ki je stopila v veljavo dne 17. 4. 2014, v ZDIJZ dodana določba o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja (peti odstavek 5. člena ZDIJZ). Navedena sprememba ZDIJZ ne vpliva na reševanje konkretne pritožbe, saj organ druge stopnje odloča o zakonitosti prvostopenjske odločbe na temelju predpisa, ki ga je pri svoji odločitvi uporabil prvostopenjski organ. Postopanje organa v zvezi s presojo obstoja zlorabe pravice je Pooblaščenec torej presojal po določbah, ki so veljale pred novelo ZDIJZ-C. ZDIJZ torej pred novelo ZDIJZ-C ni navajal kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec, vendar pa so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice (Pravna praksa, št. 26/00; v nadaljevanju članek Zloraba pravice) navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je treba označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Kot je Pooblaščenec pojasnil že zgoraj, je pravica dostopa do informacij javnega značaja konkretizirana v ZDIJZ, iz katerega izhaja splošno načelo, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Ker pa je treba na pravo gledati kot na celoto, pravice ni dopustno izvrševati v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom. Vsebino slednjega je treba ugotavljati upoštevaje socialno funkcijo pravice, ki združuje že zgoraj predstavljeni demokratično funkcijo in funkcijo nadzora ter meje, ki jih titularju pravice postavljata morala in javni interes.
Zloraba pravice je torej prekoračitev pravne meje, zaradi česar pride do kolizije dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta. Takšno stališče izhaja tudi iz članka Zloraba pravice, v katerem avtor ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja avtor navedenega članka, je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.
2.2. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru
Glede na to, da je prosilec vse obravnavane vloge pri organu vlagal kontinuirano, da se te vloge nanašajo na sorodne dokumente (v povezavi z inšpekcijskimi postopki) in zlasti zato, ker je v konkretnem primeru sporen način vlaganja zahtev, je bilo treba v pritožbenem postopku vse obravnavane vloge, naštete v prvem odstavku obrazložitve te odločbe, o katerih je zavezanec odločil z odločbo št. 090-2/2013/21 (20-10) z dne 5. 4. 2013, obravnavati kot celoto. Zato se nadaljnje ugotovitve Pooblaščenca ne nanašajo na vsako posamezno vlogo prosilca, temveč na opisani sklop vlog, saj je le tako mogoče presoditi način izvrševanja pravice v konkretnem primeru. Pri tem je bilo treba najprej presoditi, ali je izpolnjen osnovni predpogoj, da lahko govorimo o zlorabi pravice, in sicer ali je v konkretnem primeru prišlo do konflikta dveh neizključujočih se pravic.
Pooblaščenec poudarja, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa ter uradne osebe in organ žali in s tem posega v njihovo dostojanstvo. Ta interes družbe predstavlja socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem se je treba postaviti na stališče (ki izhaja tudi iz članka Zloraba pravice), da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe prevlado slednji. Pooblaščenec je po preučitvi zadeve ugotovil (in v nadaljevanju tudi pojasnil), da je pravica prosilca zahtevati informacije javnega značaja v konkretnem primeru prišla v konflikt z dolžnostjo organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov ter posledično v konflikt s pravicami tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ je namreč dolžan opravljati svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov (120. člen Ustave RS in 2. člen Zakona o državni upravi, Uradni list RS št. 52/2002 s spremembami in dopolnitvami). Organ v konkretnem primeru je upravni organ, ki v upravnih zadevah odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank. Pri tem ga, poleg pravil posebnih upravnih postopkov, zavezujejo tudi splošna pravila upravnega postopka, ki so zbrana v ZUP. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Upravni postopek je večino svojih procesnih institutov razvil s tem namenom, zato ga tudi uvrščamo v enega od temeljev sistema varstva pravic posameznikov v razmerju do uprave (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 1. členu). Organ v obravnavanem primeru zaradi izjemne količine vlog, ki je posledica ravnanja prosilca, pravic strank v drugih postopkih ne more ustrezno zavarovati, na kar je pravilno opozoril v izpodbijani odločbi. Predpogoj za opredelitev zlorabe pravice je torej v konkretnem primeru izpolnjen. Kot že rečeno, ni vsak poseg v pravico drugega zloraba pravice. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal, ali je prosilec s svojim ravnanjem prekoračil pravno mejo, ki pomeni pravilno razmejitev med interesom prosilca pridobiti informacije javnega značaja in interesom družbe, da organ opravlja svoje delo v okviru in na podlagi ustave in zakonov.
Kot navaja avtor članka Zloraba pravice, lahko kot zlorabo pravice opredelimo vsako ravnanje, ko se subjekt sicer giblje v pravno priznanih mejah pravice, vendar pravico uresničuje z namenom nekomu škodovati, ali na način, ki je za drugega manj ugoden od kakšnega drugega, ali v pomanjkanju zakonitega interesa ali v nasprotju s socialno funkcijo pravice. Na ta način je zlorabo pravice opredelilo tudi Višje sodišče RS v sodbi št. Cp 459/99, z dne 10. 4. 2001. Po oceni Pooblaščenca je prosilec v obravnavanem primeru ravnal na način, ki je v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki je obširno pojasnjena že zgoraj. Namen prosilca namreč ni bil le dostopati do informacij, da bi lahko izvrševal demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč ravno nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom, kar predstavlja oviro za učinkovito delo organa ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih - medtem ko uresničevanje pravice dostopa do informacij javnega značaja stremi k pospeševanju učinkovitosti javnega sektorja.
Tudi iz sodne prakse Sodišča Evropskih skupnosti izhaja, da organ lahko le v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega dela, izjemoma tehta na eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi strani nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Sodišče Evropskih skupnosti je na primer v sodbi v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, glede obravnave obsežnih zahtevkov pojasnilo, da glede na ustaljeno sodno prakso, ki določa potrebo po izvedbi konkretne in posamične presoje dokumentov, samo dejstvo, da zahtevek za dostop zadeva veliko število dokumentov, še ne pomeni, da instituciji ni treba izvesti konkretne proučitve dokumentov. Odstopanje od obveznosti proučitve dokumentov je dovoljeno le v izjemnih primerih, kadar upravno breme, ki ga prinaša konkretna in individualna proučitev dokumentov, presega tisto, kar je razumsko potrebno. Vendar pa morajo institucije proučiti vse druge možnosti in tako omejiti svojo delovno obremenitev, obenem pa odobriti vsaj del zahtevka prosilca. V navedeni sodbi je Sodišče Evropskih skupnosti med drugim opozorilo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa.
Da je ravnanje prosilca usmerjeno k oviranju dela organa v smislu nalaganja velike količine dela, kaže zlasti dejstvo, da je pri organu vlagal tudi večkrat v roku enega tedna po več vlog v istem dnevu (npr. 27. 12. 2012 (6 vlog) in 31. 12. 2012 (2 vlogi); 14. 1. 2013 (2 vlogi), 17. 1. 2013 (1 vloga) in 18. 1. 2013 (1 vloga)). Kot navaja organ, se nekatere vloge se nanašajo na veliko število dokumentov (npr. zahteva obsežno dokumentacijo, ki se nanaša na postopek organa zoper sina … - št. 090-72/2012; zahteva dokumente organa za zadnjih pet let z opravičili organa v splošnem smislu – št. 090-1/2013; zahteva opravičila organa za pet let v kontekstu javne izjave … – št. 090-13/2013; zahteva vse tiralice, posredovane medijem v letu 2012 – št. 0906/2013 ipd.). Kot izhaja iz pojasnil organa v izpodbijani odločbi, je v letu 2011 6% vseh prejetih vlog za posredovanje informacij javnega značaja organu poslal prosilec. V letu 2012 je ta delež narasel na 25%, v letu 2013 (do izdaje izpodbijane odločbe) pa je ta delež znašal že 70%. Organ je ob tem pojasnil še, da je poleg navedenih zahtev prosilec na organ naslovil še vrsto drugih zahtev, pisanj, prijav in ovadb (od aprila 2011 do februarja 2013: 163 kazenskih ovadb ib 194 raznovrstnih pisanj). Kot je pravilno ugotovil organ v izpodbijani odločbi, takšen način vlaganja zahtev organu onemogoča spoštovanje načela ekonomičnosti postopka (14. člen ZUP), ki določa, da je treba upravne postopke voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke. To pa ni le obveznost organa, temveč tudi ustavna pravica stranke. V skladu z določbo 23. člena Ustave RS ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Ustava omenja na tem mestu le dolžnosti pred sodiščem, seveda pa to ne pomeni, da nima enake dolžnosti uprava. V prid temu govori 22. člen Ustave RS, ki vsakomur zagotavlja enako varstvo pravic oziroma med sodstvom in upravo primerljivo varstvo (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 14. členu).
V danem primeru ravnanje organa v skladu z načelom ekonomičnosti ni možno, zaradi velikega števila vlog, ki jih prosilec vlaga brez prestanka, posledično pa zaradi tega nastajajo zamude tudi pri drugih postopkih, ki jih vodi organ. Kot je pojasnil organ, prosilec zahteva dokumente iz posameznih konkretnih postopkov ali dejavnosti oz. aktivnosti organa, kar pomeni, da morajo poleg uradne osebe, pooblaščene za posredovanje informacij javnega značaja, pri odločanju o njegovi zahtevi sodelovati tudi drugi javni uslužbenci - policisti, ki so se z zadevami neposredno ukvarjali ali so z njimi seznanjeni. Za pravilno odločitev organa je nujno potrebno sodelovanje oseb, ki te informacije najbolje poznajo, torej policistov (kriminalistov), ki vodijo posamezne zadeve. Skratka, iz narave vsebine zahtevanih informacij izhaja, da reševanje obravnavanih zahtev prosilca terja skupinsko delo celotnega organa in ne le odgovorne osebe za posredovanje informacij javnega značaja. Posledica takšne narave zahtev je oviranje in posledično upočasnitev dela organa tudi na drugih področjih (ne le na področju omogočanja dostopa do informacij javnega značaja). Razumsko namreč ni mogoče pričakovati, da bo organ v zakonskem roku uspel odločiti o tolikšni množici po vsebini obsežnih zahtev. Takšnega pričakovanja zato tudi ni mogel imeti prosilec in ga, po presoji Pooblaščenca, tudi ni imel. Prosilec ni zasledoval namena ZDIJZ, temveč je s svojim načinom vlaganja zahtev želel otežiti delo organa, zoper katerega ne skriva nesimpatij. Pri tem je treba poudariti, da je organ pred izpodbijano odločbo o mnogih zahtevah prosilca odločil vsebinsko (v letu 2012 je prosilec pri organu vložil 22 vlog na podlagi ZDIJZ (poleg vseh drugih vlog, ki jih je vložil na drugih pravnih podlagah), pri čemer je organ o 18 vsebinsko odločil, ne da bi se skliceval na zlorabo pravice), kar nedvomno kaže na pripravljenost organa, da deluje transparentno in da je zlorabo pravice zatrjeval šele, ko je bilo razumsko nemogoče, da bi o zahtevah prosilca odločil drugače. Takšen učinek vlaganja zahtev, ki predstavlja oviro za učinkovito delo organa na splošno, zagotovo ni v skladu s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Opisano ravnanje prosilca v obravnavani zadevi je nedvomno močno prekoračilo pravno mero pravice dostopa do informacij javnega značaja.
Organ je v konkretnem primeru dolžan in ima pravico svoje delo opravljati samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. Krovni zakon, ki ureja način dela organa, je ZUP. Pooblaščenec ocenjuje, da je v konkretnem primeru, poleg že omenjenega 14. člena ZUP (ekonomičnost postopka), bistvenega pomena tudi 7. člen ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi), ki določa, da morajo organi pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice; pri tem morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Iz navedene določbe izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Obe omenjeni načeli služita torej interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela upravnih organov. Da bi se ta cilj dosegel, so tudi pravice strank omejene. Tako pravi tudi 11. člen ZUP (ki ga je pravilno izpostavil tudi organ v izpodbijani odločbi), ki določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Način vlaganja zahtev za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, ki ni v skladu z namenom ZDIJZ, je moč opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Ta ugotovitev še dodatno utrjuje prepričanje Pooblaščenca, da je prosilec prekoračil pravno mejo pravice dostopa do informacij javnega značaja, s čimer je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja in tako izvršil ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice.
2.3. Dodaten vidik obstoja zlorabe pravice v konkretnem primeru
Da gre v konkretnem primeru za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, je Pooblaščenec ugotovil že v prejšnji točki te obrazložitve. Dodatno pa je Pooblaščenec ugotovil tudi, da je pravica prosilca zahtevati informacije javnega značaja v konkretnem primeru prišla tudi v konflikt s pravico organa do dostojanstva (kar je izpostavil tudi organ v izpodbijani odločbi), katerega ohranjanje je zagotovo v interesu družbe, saj bi se ob izgubi dostojanstva upravnih organov porušila celotna družbena ureditev, ustvaril pa bi se kaos, v katerem med drugim ne demokratične ne nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja ne bi bilo več mogoče izvrševati. Pravica organa do dostojanstva izhaja iz 109. člena ZUP, ki določa, da mora uradna oseba, ki vodi dejanje postopka, skrbeti za red pri delu in za dostojanstvo organa. Ta določba je povezana z določbo tretjega odstavka 111. člena ZUP, na podlagi katere organ lahko kaznuje z denarno kaznijo do 500 evrov tistega, ki v vlogi žali organ, uradno osebo, stranko z nasprotnim interesom ali druge udeležence v postopku. Takšno stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sodbi št. U 12/2008, z dne 30. 6. 2009, ko je navedlo, da prvi odstavek 109. člena ZUP v bistvu pojasnjuje tretji odstavek 111. člena ZUP v tem smislu, da je žalitev organa ali uradne osebe treba pojmovati kot poseg v dostojanstvo organa (v njegov ugled, zunanjo ali objektivno čast, dobro ime v javnosti). Pooblaščenec ocenjuje, da je mogoče voljo zakonodajalca, da uzakoni interes družbe, ki je v tem, da se ohranja red pri delu in dostojanstvo organa, razbrati tudi iz že omenjenega 11. člena ZUP.
Kot že rečeno je ureditev v ZUP namenjena tudi zagotavljanju nemotenega poteka upravnih postopkov in nasploh dela upravnih organov. Okrnitev dostojanstva organa zagotovo predstavlja oviro pri delu upravnih organov. Nesporno je dejstvo, da prosilec v konkretnem primeru z obravnavanimi vlogami izvršuje svojo pravico dostopa do informacij javnega značaja na zelo nedostojen način, s katerim žali tako organ kot institucijo, kakor tudi uradne osebe. Glede na zgoraj opisano razlago določb ZUP prosilec s takšnim ravnanjem posega v dostojanstvo organa. V podporo svoji ugotovitvi Pooblaščenec v nadaljevanju podaja nekatere izmed mnogih konkretnih primerov, za organ in uradne osebe žaljivih besedil, iz obravnavanih vlog prosilca. Prosilec npr. v prilogah dokumenta št. 090-2/2013/12: »…maloumni lažnivi idiotkretenizmi skorumpirancev MNZ…«, »…da vas pes poščije, kreteni udbovski…««, »…policist/kriminalist … …, majku mu jebem cigansko…«, v dokumentu št. 090-6/2013/1: »…ko se kreten kakršen je tega ni zavedal ali še huje, ko se je tega zavedal in to vseeno storil – da mu crkne v mukah vse, kar ima rad gnoj od gnoja udbovskega – takega prasca bi pa tudi sam likvidiral!...« Prosilec v svojih dopisih ni žaljiv le do organa, temveč tudi do drugih državnih organov in zaposlenih v teh organih. Tako npr. v dokumentu št. 090-2/2013/10 uporablja naslednje izraze: »…kaj bom delal uni pro/udbovsko skorumpirani tožilki … …, ima, da me pomni do zadnjega diha…«; v dokumentih št. 090-2/2013/1-10: »…pro/udbovska vodja tožilstva tov. … … …«. Svoj odnos do zaposlenih v organih prosilec izkazuje tudi z uporabo malih začetnic pri pisanju njihovih imen in priimkov, saj pisanje z malo začetnico brez dvoma asociira na to, da do njih prosilec ne želi izkazati niti vljudnosti, ki jo terjajo moralna načela naše družbe.
Uporabljeno besedišče in stil pisanja je nedvomno žaljive narave za uradne osebe (kršitev 34. in 35. člena Ustave RS) in organ, s čimer je posledično poseženo v dostojanstvo organa. S takšnim načinom izvrševanja svoje pravice dostopa do informacij javnega značaja je prosilec vzpostavil konflikt s pravico organa do dostojanstva, kar zadostuje za ugotovitev, da je predpogoj za opredelitev zlorabe pravice v konkretnem primeru izpolnjen. Kot že rečeno, ni vsak poseg v pravico drugega zloraba pravice. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal še, ali je prosilec z opisanim ravnanjem prekoračil pravno mejo, ki pomeni pravilno razmejitev med interesom prosilca pridobiti informacije javnega značaja in interesom družbe ohraniti dostojanstvo organa. Pri tem je Pooblaščenec prišel do sklepa, da je v obravnavanem primeru prosilec ravnal na način, ki je v nasprotju z zgoraj opisano socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Namen prosilca namreč ni bil le dostopati do informacij, da bi lahko izvrševal demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč ravno nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev posegel v dostojanstvo organa, kar predstavlja oviro za učinkovito delo organa, medtem, ko uresničevanje pravice dostopa do informacij javnega značaja stremi k pospeševanju učinkovitosti javnega sektorja.
2.4. Ustavnopravni vidik odvzema pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru
Glede na to, da odvzem pravice dostopa do informacij javnega značaja v konkretnem primeru predstavlja poseg v ustavno pravico, je Pooblaščenec v nadaljevanju izvedel tudi preizkus z ustavnopravnega vidika, ki ga je izvedel tudi že organ v izpodbijani odločbi. Odločitev, da gre v konkretnem primeru za zlorabo pravice namreč pomeni, da so v celoti zavarovane dolžnosti organa, da svoje delo opravlja samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov (zlasti v okviru omenjenih določb ZUP) in posledično pravice strank v postopkih pred organom, medtem ko je prosilcu ne samo omejena, ampak celo odvzeta ustavna pravica do dostopa do informacije javnega značaja. Zato se mora Pooblaščenec za popoln preizkus zakonitosti izpodbijane odločbe opredeliti še do tega, ali je tak odvzem pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS v skladu z načelom sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena Ustave RS).
Kot izhaja iz prakse Ustavnega sodišča RS, je omejitev ustavnih pravic dopustna, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi – kadar je varstvo javne koristi ustavno dopusten cilj bodisi neposredno bodisi posredno – da se prek nje varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji:
1. poseg mora biti nujen – to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti),
2. poseg mora biti primeren za dosego zasledovanega cilja - v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči;
3. teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico je propoprcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu) - pri ocenjevanju nujnosti posega je treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.
Glede zadnjega elementa, to je sorazmernosti v ožjem smislu, je torej treba po stališču Ustavnega sodišča RS pri ocenjevanju nujnosti posega tehtati tudi pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati. Izhodišče pri tem je, da mora biti teža posega v varovano pravico v sorazmerju s pomenom druge varovane pravice (oziroma javne koristi), zaradi katere se posega v prvo. V primeru, če gre varovani pravici, ki je razlog poseganja, zaradi njenega pomena absolutna prednost, je po stališču Ustavnega sodišča RS lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico. Le če poseg prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, je ustavno dopusten.
Kot je že pojasnjeno zgoraj, je organ dolžan svoje delo opravljati samostojno in v okviru in na podlagi ustave in zakonov, kar posledično pomeni, da mora storiti vse, da zavaruje pravice strank v vseh svojih postopkih. Kot izhaja iz zgornje argumentacije, ravnanje prosilca predstavlja oviro za izpolnjevanje te dolžnosti organa, to oviro pa je mogoče preseči le z zavrnitvijo zahteve prosilca, saj tega posega v prosilčevo pravico ni mogoče nadomestiti z drugimi možnimi ukrepi. S podaljšanjem roka za posredovanje informacij javnega značaja (24. člen ZDIJZ) namreč zaradi izjemno velikega števila in pogostosti vlaganja vlog prosilca učinka prosilčevega ravnanja ne bi bilo mogoče omiliti. Glede na nesimpatije, ki jih prosilec goji do organa, pa tudi dodatna komunikacija med prosilcem in organom s ciljem zoženja zahtev, po oceni Pooblaščenca ne bi imela pozitivne prognoze. Če se zahteva prosilca zavrne, ker gre za zlorabo pravice, potem je na ta način mogoče zagotoviti legitimen cilj, ki je v tem, da ostalo delo organa lahko nemoteno poteka naprej, s čimer je organu omogočeno, da zavaruje pravice strank v ostalih postopkih. Pooblaščenec zato ocenjuje, da je zavrnitev zahteve prosilca iz razloga, da gre za zlorabo pravice, nujen in primeren ukrep za dosego ustavno varovanih ciljev.
Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je Pooblaščenec tehtal potrebo po tekočem delu organa in težo posega v pravico prosilca, da dostopa do informacij javnega značaja. Organ je dolžan na podlagi 120. člena Ustave RS skrbeti za to, da svoje delo opravljati samostojno in v okviru in na podlagi ustave in zakonov, kar med drugim pomeni tudi, da mora storiti vse, da zavaruje pravice strank v vseh svojih postopkih. Kot je pojasnjeno že zgoraj, je cilj delovanja upravnega organa, ki ga zagotavlja ZUP, varstvo pravic posameznikov v razmerju do uprave. S tem namenom pa je ureditev splošnega upravnega postopka usmerjena k zagotavljanju nemotenega poteka upravnih postopkov in nasploh dela upravnih organov. Zato je pri tehtanju sorazmernosti posega v pravico dostopa do informacij javnega značaja (katere posledica je zavrnitev zahtev prosilca v celoti), do katerega pride zaradi izvrševanja dolžnosti organa in pravic tretjih oseb, ki so stranke v drugih postopkih pri organu, treba dati prednost slednjim. Prosilec še vedno lahko svojo pravico uveljavlja, če obseg svojih zahtev znatno skrči in jih vloži na takšen način, da pri organu, ne da bi posegal v njegovo dostojanstvo, zahteva le tiste dokumente, ki jih nujno potrebuje za dosego ciljev, ki jih navaja v pritožbi. Pooblaščenec ne dvomi, da bo organ prosilcu pripravljen nuditi pomoč z zagotavljanjem informacij, na podlagi katerih bo prosilec svoje zahteve po dokumentih lahko omejil. Prosilec tudi zmotno meni, da lahko od organa zahteva neomejen obseg dokumentacije, saj namen ZDIJZ v povezavi z ZUP nikakor ni v tem, da se prosilci seznanijo z vso dokumentacijo, s katero razpolaga organ, temveč se pravica dostopa do informacij javnega značaja nanaša le na takšen obseg dokumentov in zahtev, ki še dopušča tekoče delo organa na drugih delovnih področjih, ki sodijo v pristojnost organa. Po vsebini zahteve prosilca v konkretnem primeru zagotovo presegajo to mejo, saj prosilec zahteva npr.: »dokumente organa za zadnjih pet let z opravičili organa v splošnem smislu«, »vse tiralice, posredovane medijem v letu 2012«. Pooblaščenec na tem mestu poudarja, da je treba mejo, ki določa, kaj pomeni prekomerna preobremenitev oziroma oviranje dela organa, določati v vsakem posameznem primeru posebej in z veliko mero previdnosti. Glede na navedeno je Pooblaščenec po presoji sorazmernosti v ožjem smislu ugotovil, da koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih upravnih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehtajo težo posega v prosilčevo pravico do dostopa do informacij javnega značaja. Odvzem pravice prosilca v konkretnem primeru torej prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, kar pomeni, da je ustavno dopusten.
2.5. Dodatna pojasnila glede ugotavljanja obstoja zlorabe pravice
V izogib morebitnim nesporazumom Pooblaščenec pojasnjuje, da ostali argumenti, ki jih v izpodbijani odločbi navaja organ (npr. prosilec vlaga pri organu različna pisanja, ovadbe,…) sami po sebi praviloma ne predstavljajo zlorabe pravice, ki jo prosilcem daje ZDIJZ. Kakšno izmed naštetih ravnanj bi sicer lahko predstavljalo enega izmed elementov, na podlagi katerega bi bilo mogoče utemeljiti obstoj zlorabe pravice, vendar pa za konkreten primer nobeno od teh ravnanj ni imelo odločilnega vpliva, zato se Pooblaščenec ni posebej opredeljeval do tega dela izpodbijane odločbe.
Čeprav na koncu, pa vseeno zelo pomembno, je opozorilo, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.
3. Sklepno
Pooblaščenec je na podlagi argumentov, podanih v točkah 2.2., 2.3. in 2.4. ugotovil, da je prosilec v konkretnem primeru prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja s tem, ko je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Takšno ravnanje prosilca je treba opredeliti kot zlorabo pravice, zato Pooblaščenec po preučitvi celotne zadeve ugotavlja, da je odločitev prvostopenjskega organa pravilna in da organ prosilcu ni dolžan posredovati zahtevanih dokumentov. Pooblaščenec se zato ni spuščal v presojo, ali posamezni zahtevani dokumenti predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja. Upoštevaje vse navedeno je Pooblaščenec ugotovil, da je bil postopek pred izpodbijano odločbo pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba prosilca pa neutemeljena, zato jo je zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10-UPB5) oproščena plačila upravne takse. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo, Inšpektorat Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor št. 090-18/2011-431, z dne 5. 4. 2012. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka