Prosilec - Ministrstvo za zunanje zadeve
+ -Številka: 090-239/2014
Kategorije: Kršitev postopka, Notranje delovanje organa, Tajni podatki
POVZETEK:V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do zapisnikov in sklepov kolegijev organa in njegovih direktoratov od 1.1.2010 do 1.9.2014, z izjemo zapisnikov vseh petih sej Medresorske komisije za človekove pravice, ki jo je prosilcu posredoval v obliki delnega dostopa. V pritožbenem postopku je Pooblaščenec ugotovil, da v določenem delu pritožba ni utemeljena, ker organ dejansko ne razpolaga z zahtevanimi informacijami. Glede "ostalih" informacij pa je Pooblaščenec ugotovil, da se organ pri zatrjevanju izjeme ni konkretno opredelil do vsakega zahtevanega dokumenta, z vidika obrazložitve oziroma utemeljitve, kakšne motnje pri delovanju organa bi nastale z njegovim razkritjem. Zaradi bistvene kršitve pravil postopka je Pooblaščenec izpodbijano odločbo delno odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. ODLOČBA:Številka: 090-239/2014/2
Datum: 6. 11. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) ter 1. odst. 248. člena in 1. ter 3. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 13. 10. 2014, (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 1. 10. 2014, št. 090-8/2014/2, Republike Slovenije, Ministrstva za zunanje zadeve, Sekretariat, Služba za pravne zadeve in javna naročila, Prešernova cesta 25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se delno ugodi in se odločba Republike Slovenije, Ministrstva za zunanje zadeve, z dne 1. 10. 2014, št. 090-8/2014/2, v drugi točki izreka delno odpravi ter se v tem delu zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. Pritožba prosilca se zavrne v delu, ki se nanaša na zapisnike in sklepe kolegijev Projektne enote za pripravo zagovora pred arbitražnim sodiščem ustanovljena za obdobje od 1.1.2010 do 1. 9. 2010, Direktorata za globalne zadeve in politično multilateralno, Direktorata za gospodarsko diplomacijo in Direktorata za mednarodno razvojno sodelovanje in humanitarno pomoč pa za obdobje od 1.1.2010 do 11. 7. 2011.
3. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 2. 9. 2014 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Zahteval je, da mu organ v elektronski obliki posreduje vse zapisnike in sklepe kolegija za obdobje od 1.1.2010 do 1.9.2014, skupaj s številkami zadev, pod katerimi se vodijo omenjeni zapisniki, in sicer:
- zapisnike in sklepe kolegija ministra za zunanje zadeve,
- zapisnike in sklepe sej kolegija Direktorata za mednarodno pravo in zaščito interesov.
- zapisnike in sklepe sej kolegija Direktorata za bilateralo in evropske zadeve,
- zapisnike in sklepe sej kolegija Direktorata za globalne zadeve in politično multilateralo,
- zapisnike in sklepe sej kolegija Direktorata za gospodarsko diplomacijo,
- zapisnike in sklepe sej kolegija Direktorata za mednarodno razvojno sodelovanje in humanitarno pomoč,
- zapisnike in sklepe sej Projektne enote za pripravo zagovora pred arbitražnim sodiščem,
- zapisnike sej Medresorske komisije za človekove pravice.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 1. 10. 2014, št. 090-8/2014/2, s katero je v prvi točki izreka odločbe zahtevi delno ugodil in prosilcu posredoval zapisnike vseh petih sej Medresorske komisije za človekove pravice, razen dela zapisnika V. seje z dne 6. 5. 2014 na 1. in na 7. strani, ki se nanaša na konkretnega posameznika in vsebuje osebne podatke o fizični osebi in njenih družinskih članih. V drugi točki izreka odločbe pa je v preostalem delu zahtevo prosilca zavrnil.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ navaja, da je v skladu s prvo točko izreka odločbe prosilcu posredoval elektronske kopije zapisnikov vseh petih sej Medresorske komisije za človekove pravice, ustanovljene 18. 4. 2013, pri čemer je na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrnil dostop do osebnih podatkov fizične osebe in njenih družinskih članov na 1. in 7. strani zapisnika V. seje z dne 6. 5.2014 in jih v posredovanih kopijah ustrezno prekril. V nadaljevanju je organ pojasnil, da je bila Projektna enota za pripravo zagovora pred arbitražnim sodiščem ustanovljena 1. 9. 2010, Direktorat za globalne zadeve in politično multilateralno, Direktorat za gospodarsko diplomacijo in Direktorat za mednarodno razvojno sodelovanje in humanitarno pomoč pa 11. 7. 2011. V delu, v katerem se nanaša na zapisnike in sklepe kolegijev navedenih direktoratov ter zapisnike in sklepe sej projektne enote pred datumom ustanovitve teh organizacijskih enot, je organ zahtevo zavrnil iz razloga, ker zahtevani dokumenti ne obstajajo. Organ nadaljuje, da so zapisi kolegijev in sklepi kolegijev posameznih organizacijskih enot ministrstva sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem ministrstva, saj so kolegiji namenjeni izmenjavi informacij med zaposlenimi oziroma podrejenimi organizacijskimi enotami in koordinaciji dela. Za dobro organizacijo dela je potrebna hitra in odprta komunikacija med posameznimi enotami. Razkritje te komunikacije nepooblaščeni osebi bi povzročilo samoomejevanje udeležencev pri izmenjavi delovnih, še posebej neformalnih informacij, kar bi povzročilo motnje pri delovanju ministrstva. Udeleženci bi postali previdnejši pri izpostavljanju novih idej in inovativnih stališč, ki bi se kasneje lahko izkazali za napačne. Razkritje te komunikacije bi povzročilo tudi prenehanje ali omejitev dokumentiranja te komunikacije, ki je z vidika delovanja ministrstva, predvsem ocenjevanja dela, procesov ter odgovornosti nepogrešljivo. Sklepi kolegijev organizacijskih enot so le del procesa sprejemanja odločitev ministrstva kot organa in zavezanca oziroma Republike Slovenije. Kot taki predstavljajo nepopolno informacijo, ki je šele v postopku izdelave in predmet posvetovanja v organu. Pojasnjevanje parcialnih informacij, ki so lahko ali tudi ne, del končne informacije ministrstva v javnosti kot neizbežna posledica razkritja teh podatkov, bi povzročilo nesorazmerno obremenitev za delovanje ministrstva. Organ je iz navedenih razlogov prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil na podlagi 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker se torej zahteva nanaša na podatke, ki so v postopku izdelave in predmet posvetovanja na ministrstvu, njihovo razkritje pa bi pomenilo napačno razumevanje njihove vsebine in ker so zahtevani dokumenti sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem ministrstva, in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju ministrstva. Zapisniki in sklepi sej kolegijev ministra za zunanje zadeve in direktoratov v ministrstvu ter zapisniki in sklepi sej Projektne enote za pripravo zagovora pred arbitražnim sodiščem so na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljeni tudi kot tajni, zato je MZZ zahtevo prosilca zavrnilo tudi na podlagi 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot izhaja iz ocen škodljivih posledic, zapisniki kolegijev vsebujejo nacionalne tajne podatke s področja zunanjih zadev kot tudi tajne podatke mednarodnih organizacij, katerih članica je Republika Slovenija. Dokumenti vsebujejo tudi informacije, ki se nanašajo na globalne odnose Republike Slovenije z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami. V tem kontekstu vsebujejo zapisi osnutke strokovnih podlag za sprejemanje stališč, ocen in ukrepov na področju zunanje politike, kadar gre za zadeve, pomembne za izvajanje zunanje politike Republike Slovenije. Vsebujejo tudi navodila in usmeritve za delo vodjem predstavništev RS v tujini. Vsebujejo elemente, na podlagi katerih se odloča o modalitetah izvajanja zunanje politike in pogajalskih izhodiščih, ki so namenjeni izvajanju zunanje politike RS, tako v bilateralnem, kot v multilateralnem kontekstu Prav tako se nanašajo na stališča, ki so še v medresorskem usklajevanju ter stališča oziroma osnutke stališč drugih držav in mednarodnih organizacij, ki šele bodo uradno predstavljena. Vsebujejo tudi informacije, povezane s kandidaturami, vključno v sistemu OZN, ki vedno potekajo tajno, zato so tudi vse informacije, vezane na podpore posameznim kandidaturam RS ali drugih držav zaupne narave. V skladu z navedenim bi razkritje tovrstnih podatkov nepooblaščeni osebi škodilo interesom organa ali celo Republike Slovenije ter hkrati predstavljalo kršitev mednarodnih sporazumov, katerih pogodbenica je Republika Slovenija. Hkrati bi razkritje informacij nedvomno vplivalo na odnose RS z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami ter pri tem manjšalo slovenska pogajalska izhodišča. Z razkritjem bi se lahko ustvaril nevaren precedens, ki bi lahko prerastel tudi v prakso avtomatskega razkrivanja vsebin pogovorov o občutljivih temah, ki jih kot take razumejo tako predstavniki slovenske države kot visoki tuji sogovorniki. Razkritje vsebine zapisnikov bi vplivalo na kvaliteto nadaljnje diplomatske komunikacije RS z drugimi državami in v relevantnih mednarodnih organizacijah, katerih članica je RS. S tem bi prišlo do zmanjšanja zaupanja v slovensko diplomacijo in njene kredibilnosti ter bi škodovalo izvajanju zunanje politike. Tudi z razkritjem občutljivih podatkov glede urejanja odprtih varnostno - političnih vprašanj v evro - atlantskem prostoru in širše ter odprtih zadev na dnevnem redu mednarodnih organizacij ter v okviru odnosov RS z drugimi državami bi škodilo delovanju organa. Zapisniki kolegijev Direktorata za mednarodno pravo in zaščito interesov poleg navedenega lahko vsebujejo tudi informacije o konkretnih konzularnih primerih z osebnimi podatki posameznikov, ki so na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ prav tako izjema od prostega dostopa do informacij. Tudi v primeru, da zapisniki ne bi bili opredeljeni kot tajni v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, bi organ zavrnil dostop do podatkov iz teh dokumentov o sestankih in pogovorih s tujimi diplomatskimi predstavniki in predstavniki mednarodnih organizacij ter o pogajalskih izhodiščih, namenjenih izvajanju zunanje politike Republike Slovenije, na podlagi 45. a člena Zakona o zunanjih zadevah. V skladu s to določbo se dostop do omenjenih dokumentov zavrne, če bi njihovo razkritje škodovalo mednarodnim odnosom ali interesom Republike Slovenije, tudi če v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, ne bi bili opredeljeni kot tajni. Opis škodljivih posledic v primeru razkritja izhaja že iz zgornjega povzetka ocen škodljivih posledic v primeru razkritja dokumentov, označenih s stopnjo tajnosti. Številke zadev, pod katerimi organ vodi omenjene zapisnike, ki jih je zahteval prosilec, se nahajajo na dokumentih, katerih dostop je organ s to odločbo zavrnil. V skladu z ZDIJZ je organ dolžan prosilcu posredovati informacijo, ki se nahaja v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva in mu torej ni dolžan odgovarjati na vprašanja, zato je organ prosilcu zahtevo v tem delu prav tako zavrnil.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 13. 10. 2014 pri organu vložil pritožbo, v kateri je povzel odločitev organa ter navedel, da je odločitev protiustavna in nezakonita. Prosilec je poudaril, da je organ priznal, da zahtevani dokumenti obstajajo v materializirani obliki, nobeden od zahtevanih dokumentov nima statusa tajne oziroma varovane informacije, kot to izhaja iz 6. člena ZDIJZ. Če pa v delu dokumenta obstajajo tajni podatki, jih organ lahko zakrije. Organ je z odločbo in ne posredovanjem zahtevanih informacij kršil 2. in 5. člen ZDIJZ ter 39. člen Ustave RS, ki govori, da ima vsak državljan pravico dobiti informacijo javnega značaja.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 15. 10. 2014, št. 090-8/2014/5, s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Kot izhaja iz pritožbe, se prosilec pritožuje, ker ni prejel zahtevanih zapisnikov in sklepov sej kolegijev, navedenih v zahtevi, z izjemo zapisnikov sej Medresorske komisije za človekove pravice, o katerih je organ odločil v prvi točki izreka izpodbijane odločbe, kar pomeni, da so predmet presoje informacije, o katerih je organ odločil v drugi točki izreka izpodbijane odločbe.
V obravnavanem primeru ni dvoma, da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Pooblaščenec pa se je v nadaljevanju primarno opredelil do kriterija »materializirane oblike« zahtevanih informacij. V izpodbijani odločbi je organ pojasnil, da je bila Projektna enota za pripravo zagovora pred arbitražnim sodiščem ustanovljena 1. 9. 2010, Direktorat za globalne zadeve in politično multilateralno, Direktorat za gospodarsko diplomacijo in Direktorat za mednarodno razvojno sodelovanje in humanitarno pomoč pa 11. 7. 2011, zato je organ povsem utemeljeno zavrnil dostop do zahtevanih informacij za obdobje od 1.1.2010 do ustanovitve projektne enote in treh direktoratov, saj je logično, da organ z dokumenti za to obdobje ne more razpolagati. Glede na navedeno je pritožba prosilca v tem delu neutemeljena, zato jo je Pooblaščenec, na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP, zavrnil, kot izhaja iz druge točke izreka te odločbe.
Glede »ostalih« zahtevanih zapisnikov in sklepov sej kolegijev pa Pooblaščenec ugotavlja, da se organ v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil, s katerimi informacijami organ razpolaga. Organ sicer v obrazložitvi izpodbijane odločbe v tem delu ni zanikal obstoja zahtevanih informacij, ampak je zgolj na splošno navedel, da zahtevane informacije predstavljajo izjeme iz 3., 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za zapisnike in sklepe sej kolegijev ministra za zunanje zadeve in direktoratov na ministrstvu ter zapisniki in sklepi sej Projektne enote za pripravo zagovora pred arbitražnim sodiščem, pa se je organ skliceval tudi na izjemo tajnih podatkov, na podlagi 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem iz obrazložitve odločbe ni razvidno, dostop do katerih informacij je organ zavrnil na podlagi 3., 9. oziroma 11. točke navedenega člena, in dostop do katerih na podlagi 1. točke tega člena.
Za obstoj izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: - podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in - specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa). Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj bi v primeru, da bi takšni dokumenti postali javni, to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Pooblaščenec se strinja z organom, da zapisniki kolegijev, v katerem so navedeni tudi sklepi kolegija, izpolnjujejo prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja organa. Z obravnavano izjemo se namreč (ob pogoju nastanka škode) načeloma varujejo dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji, kamor štejemo vso korespondenco, ki je namenjena pripravi odločitev organa, npr. mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila, zapisnike, smernice ali podobne interne dokumente, ki so izdelani zaradi notranjih potreb organa ali zaradi oblikovanja stališč v zvezi z delom organa, oziroma dokumente, iz katerih izhaja postopek ali način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Tudi dokumenti, ki jih v konkretnem primeru zahteva prosilec, so nedvomno nastali zaradi notranjih potreb organa, saj kot je poudaril organ, so sestavljeni le za namen nemotenega in potrebnega notranjega delovanja dela organa in vsebujejo informacije, o čem je kolegijski organ razpravljal in kakšne odločitve je sprejel o zadevah iz svoje pristojnosti. Takšna narava dokumentov (že po svojem nazivu) nesporno nakazuje na dejstvo, da so povezani z notranjim, internim delovanjem organa. Vendar pa ugotovljeno dejstvo, da gre za dokumente, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem organa, ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije, nagne proti škodi. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi zaradi motenj nastala pri delovanju organu, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Poleg tega Pooblaščenec poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumentov, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. V obravnavanem primeru bi bila izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana le, če se izkaže, da bi razkritje zahtevanih informacij (torej vsakokratni zapisnik s sprejetimi sklepi kolegijev), povzročilo motnje pri delovanju organa. Iz teorije in tudi prakse Pooblaščenca izhaja, da »motnje« ne morejo pomeniti zadrege organa, neprijetnost zaradi razkritja, kako deluje organ, ipd. Besedo motnje je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ pri izkazovanju motenj za delovanje organa na splošno zatrjeval, da bi razkritje zahtevanih informacij ohromilo delo organa, saj bi povzročilo samoomejevanje udeležencev pri izmenjavi delovnih informacij kot npr. izpostavljanje novih idej in inovativnih stališč, omejitev dokumentiranja te komunikacije, ki je z vidika delovanja organa, predvsem ocenjevanja dela, procesov ter odgovornosti, nepogrešljiva. Po oceni Pooblaščenca so tovrstni razlogi dokaj pavšalni, predvsem pa niso konkretizirani za vsak posamezni primer oziroma dokument. V postopku po ZDIJZ namreč ni mogoče presojati informacij na splošno in zavrniti dostopa zaradi potencialne možnosti, da bi istovrstni dokumenti lahko vsebovali podatke, katerih razkritje bi resno ogrozilo delovanje organa. Dolžnost organa je, da od primera do primera presoja, ali je podana zatrjevana izjema oziroma povedano drugače, da za vsak zapisnik posebej ugotavlja, ali vsebuje informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, česar pa organ v obravnavanem primeru ni storil. Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da se organ pri zatrjevanju izjeme ni konkretno opredelil do vsakega zahtevanega dokumenta, z vidika obrazložitve oziroma utemeljitve, kakšne motnje pri delovanju organa bi nastale z njegovim razkritjem.
Glede zatrjevane izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, da gre za dokumente v postopku izdelave, mora organ izkazati obstoj treh elementov, ki morajo biti podani kumulativno: - dokument mora biti še v postopku izdelave, -dokument mora biti še predmet posvetovanja, - izkazati, da bi razkritje dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS št. 76/05 in 119/07, 76/2005 in 119/2007, v nadaljevanju Uredba), ki v 1. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Pooblaščenec ugotavlja, da tako kot zgoraj, tudi pri navedeni izjemi organ ni z ničimer obrazložil oziroma utemeljil, pri katerih zahtevanih informacijah naj bi šlo za dokumente v postopku izdelave oziroma v čem bi njihovo razkritje povzročilo napačno razumevanje njihove vsebine.
Tudi glede izjeme tajnih podatkov se organ ni konkretno opredelil do vsakega dokumenta posebej, temveč je na splošno zatrjeval, da iz ocen škodljivih posledic izhaja, da gre za informacije, ki so zaupne narave in nosijo stopnjo tajnosti. Prav tako je pavšalno navedel, da so v zahtevanih informacijah lahko osebni podatki posameznikov, ki so varovani v skaldu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
To pomeni, da izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, zato je ni mogoče preizkusiti. Splošna navedba, za vse dokumente skupaj, da bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, brez njihove konkretne opredelitve in navedbe konkretnih posledic v primeru razkritja, da gre za dokumente v postopku izdelave brez opredelitve, zakaj in za katere informacije organ ocenjuje, da gre za dokumente v postopku izdelave oziroma, v čem bi njihovo razkritje povzročilo napačno razumevanje njihove vsebine oziroma splošno zatrjevanje, da gre v določenem delu za varovane osebne podatke in tajne podatke, za ugotovitev obstoja zatrjevanih izjem, ne zadostuje. Razlogi za zavrnitev zahteve oziroma razlogi, s katerimi se dokazuje obstoj izjeme od dostopa do informacij javnega značaja, morajo biti natančno, jasno in konkretno obrazloženi, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oziroma izkazanost.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je organ storil bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP (odločbe se ne da preizkusiti), zato je bilo treba, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo v drugi točki izreka delno odpraviti in zadevo vrniti organu prve stopnje v ponovni postopek, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe, saj je organ tisti, ki pozna svoje delovanje, da lahko opiše in izkaže obstoj zatrjevanih izjem.
Organ se je dolžan pri ponovnem odločanju primarno jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje, nato pa natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti za vsak dokument posebej, v katerem delu zahtevane informacije je podana izjema iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. To pomeni, da mora konkretno navesti in izkazati, kakšne motnje v njegovem delovanju bi nastale z razkritjem vsakega dokumenta posebej, in opraviti tehtanje nasprotujočih si interesov prek škodnega testa oziroma testa javnega interesa in testa sorazmernosti ter preveriti obstoj izjem od zatrjevane izjeme (ko se ne glede na dovoljene izjeme od dostopa do informacij javnega značaja po prvem odstavku 6. člena dostop do zahtevane informacije vseeno dovoli), pa tudi možnost uporabe instituta delnega dostopa. Pri tem Pooblaščenec ponovno poudarja, da se v postopku po ZDIJZ presoja vprašanje dopustnosti dostopa od primera do primera in ne moremo govoriti o precedenčnih primerih, ki bi narekovali določene odločitve. V postopku dostopa do informacij javnega značaja namreč ni avtomatizma. Odločitev mora biti vselej vezana na konkreten primer, to je na dokument s konkretno vsebino. Zato je odveč bojazen organa, da bi razkritje informacij v konkretnem primeru dolgoročno vplivalo na način notranjega delovanja organa, saj kot rečeno, morebitna odločitev organa, da konkretni zapisniki ne predstavljajo izjeme, ne pomeni, da vsi zapisniki in sklepi kolegija predsednika Komisije za preprečevanje korupcije (tudi v prihodnje) ne morejo predstavljati podatkov, ki so izjema od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tako je tudi Upravno sodišče RS, v smiselno podobni zadevi, v kateri je bil predmet presoje magnetogram seje Vlade RS, v sodbi št. I U 1857/2012-12 z dne 9.10.2013 predlagalo, da se organ pravilno informira, kaj točno glede na upravno-sodno prakso pomenijo izjeme iz 6. člena ZDIJZ, in da posledica ni ta, da so vse seje in katerekoli razprave na sejah Vlade RS javnosti dostopne.
Glede izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki varuje dokumente v izdelavi, Pooblaščenec poudarja, da dejstvo, da je določen dokument nastal kot del določenega postopka, ki še ni zaključen, to še ne pomeni, da gre za dokument v izdelavi, ki je lahko izločen iz prostega dostopa do informacij javnega značaja. Pri zatrjevanju navedene izjeme mora organ izkazati, za vsak dokument posebej, da ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Poleg tega pa mora izvesti t.i. škodni test, da bi razkritje takšnega dokumenta povzročilo napačno razumevanja njegove vsebine. Seveda mora organ tudi pri zatrjevanju te izjeme preveriti obstoj izjem od zatrjevane izjeme (ko se ne glede na dovoljene izjeme od dostopa do informacij javnega značaja po prvem odstavku 6. člena dostop do zahtevane informacije vseeno dovoli), pa tudi možnost uporabe instituta delnega dostopa.
Pri izjemi tajnih podatkov mora organ za vsak dokument posebej izkazati, da v skladu z ZTP kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika, ki ju je organ dolžan izkazati. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala, oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi: da je podatek za tajnega določila za to pooblaščena oseba, da obstaja pisna ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka in da je podatek ustrezno označen kot tajen.
Pri zatrjevanju izjeme varstva osebnih podatkov Pooblaščenec opozarja, da ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Varstvo po ZVOP-1 in posebnih predpisih tako uživajo le tisti osebni podatki, ki jih lahko opredelimo kot t.i. varovane osebne podatke. Navedeno pomeni, da med varovane osebne podatke ni mogoče vključiti osebnih podatkov posameznikov, ki so na zahtevanih informacijah navedeni kot javni uslužbenci oziroma, če gre za podatke v zvezi z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (3. odstavka 6. člena ZDIJZ).
Organ je dolžan ravnati po tej odločbi in upoštevati napotke Pooblaščenca ter brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema te odločbe, izdati novo odločbo, zoper katero ima prosilec pravico pritožbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka