Prosilec - AJPES
+ -Številka: 090-232/2014
Kategorije: Ponovna uporaba, Kršitev materialnega prava
POVZETEK:Prosilec je na organ vložil zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja, v kateri je zahteval elektronsko kopijo izvoza celotne baze Poslovnega registra Slovenije, vključno z zgodovinskimi podatki, ter najnovejšo različico dokumenta »Strukture podatkov iz Poslovnega registra Slovenije za posredovanje uporabnikom«. Organ je zahtevo prosilca zavrnil v delu, ki se nanaša na zgodovinske podatke, zaradi varstva osebnih podatkov, vsebovanih v tej bazi. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ nepopolno oz. zmotno ugotovil dejansko stanje, zato je odločbo organa odpravil. Ker pa bo pomanjkljivosti postopka bistveno laže odpravil organ, je Pooblaščenec v skladu s tretjim odstavkom 252. člena ZUP zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
ODLOČBA:Številka: 090-232/2014/11
Datum: 5. 1. 2015
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; 8/10 – ZUP-G in 82/13 – ZUP-H, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ________________________________ (v nadaljevanju prosilec), z dne 29. 9. 2014 zoper odločbo Agencije RS za javnopravne evidence in storitve, Tržaška cesta 16, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 317-653/2014-4, z dne 23. 9. 2014, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se 3. točka izreka odločbe Agencije RS za javnopravne evidence in storitve št. 317-653/2014-4, z dne 23. 9. 2014 odpravi ter se zadeva v tem delu vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca v tem delu odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je na organ dne 19. 8. 2014 vložil zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja, v kateri je zahteval elektronsko kopijo izvoza celotne baze Poslovnega registra Slovenije, in sicer širši nabor ter vključno z zgodovinskimi podatki, v MS Access (MDB) obliki ali v drugem znanem formatu, s priloženo kopijo najnovejše različice dokumenta »Strukture podatkov iz Poslovnega registra Slovenije za posredovanje uporabnikom«. Navedel je, da želi podatke pridobiti za ponovno uporabo v nepridobitne namene, zlasti za namene informiranja. Podatke namerava prosilec analizirati s statističnimi in drugimi podatkovno-analitičnimi orodji.
Organ je dne 11. 9. 2014 prosilca pozval k dopolnitvi zahteve, kjer je od prosilca zahteval, da natančneje opredeli navedbo »ukvarjanje z analizami podatkov«, saj iz tega ni jasno, kakšne analize prosilec izvaja. Od prosilca je organ torej zahteval natančnejšo opredelitev predvidenega načina ponovne uporabe zahtevanih informacij.
Prosilec je dne 11. 9. 2014 odgovoril, da je vprašanje načina ponovne uporabe informacij javnega značaja za organ lahko relevantno izključno zaradi morebitnega zaračunavanja podatkov, zaradi česar mora prosilec opredeliti le, ali gre za pridobitni ali nepridobitni namen. Organ tako nima pravne podlage za ugotavljanje pravnega interesa prosilca, zaradi česar je zahteva organa po natančnejši opredelitvi predvidene ponovne uporabe informacij za nepridobitne namene, nezakonita.
Organ je dne 23. 9. 2014 izdal odločbo št. 317-653/2014-4, s katero je prosilcu delno ugodil in mu posredoval kopijo celotne baze poslovnega registra v širšem naboru ter ga napotil na povezavo do dokumenta »Struktura podatkov iz Poslovnega registra Slovenije za posredovanje uporabnikom«. V preostalem delu – v delu, ki se nanaša na kopijo baze zgodovinskih podatkov poslovnega registra, pa je organ zahtevo prosilca zaradi varstva osebnih podatkov zavrnil. Pri tem je organ navedel, da po izbrisu subjektov iz registra prenehajo razlogi za javnost davčnih številk in prebivališč fizičnih oseb, ki so vpisani v zgodovinsko bazo poslovnega registra. Teh podatkov javnosti ni dopustno posredovati, organ pa ne more zagotoviti niti delnega dostopa, saj navedenih podatkov ni mogoče izločiti iz dokumenta ne vsebinsko ne tehnično oz. praktično.
Prosilec se je na navedeno odločbo pritožil dne 29. 9. 2014 in v pritožbi navedel, da podatki, ki jih želi organ prekriti, niso varovani osebni podatki. Z vpisom v sodni in poslovni register namreč ti podatki, v skladu z določbami Zakona o poslovnem registru Slovenije, izgubijo status varovanih osebnih podatkov. Gre za podatke, s katerimi je poslovni subjekt v preteklosti na trgu nastopal kot poslovni subjekt. Poleg tega so ti podatki že sedaj dostopni na spletni strani organa preko iskalnika ePRS – razvidni so tako podatki o naslovu bivališča oz. sedežu kot tudi podatki o davčni številki izbrisanih poslovnih subjektov. Prav tako organ lahko iz baze izbere samo tiste poslovne subjekte, ki imajo status samostojnega podjetnika, in na teh izbranih enotah izvede določene podatkovne obdelave. Organ ima namreč v svojih bazah posebni polji »oblika« ter »oblika_sif«, ki imata v primeru poslovnih subjektov s statusom samostojni podjetnik vrednosti »Samostojni podjetnik posameznik s.p.« oz. »142«. Z ustreznimi podatkovnimi obdelavami (ustrezen SQL ukaz) lahko nato organ pri vseh teh poslovnih subjektih na enostaven način izbriše posamezne podatke.
Organ je dne 9. 10. 2014 pritožbo, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pooblaščenec je dne 16. 10. 2014 pri organu opravil ogled in camera, na podlagi katerega je bil pripravljen zapisnik št. 090-232/2014/3. Na ogledu je organ navedel, da je treba razlikovati med celotno zgodovinsko bazo in med javno objavljenimi podatki. V zgodovinski bazi so namreč tudi podatki o tem, zakaj je posamezni gospodarski subjekt zaključil z dejavnostjo, in drugi, javnosti sicer nedostopni podatki. Zgodovinsko bazo organ vodi za potrebe izvajanja nalog po Zakonu o poslovnem registru, iz te baze črpajo tudi širši nabor izvoženih podatkov. Trenutno organ ne razpolaga z izvozom te baze v obliki, kot jo zahteva prosilec, se pravi z zgodovinskim izvozom vseh podatkov, ki so na voljo v sedanjih izvozih v širšem naboru. Tak izvoz bi organ moral šele ustvariti, kar bi bilo povezano z znatnimi tehničnimi in človeškimi stroški. Dejansko torej izvoz baze predstavlja večjo težavo kot njena anonimizacija. Poleg tega so osebni podatki vsebovani tudi pri drugih enotah, ne le pri samostojnih podjetnikih (npr. pri deležih pravnih oseb), prav tako zgodovinska baza vsebuje podatke, ki dejansko v poslovnem registru ne bi smele biti (npr. podatki o rejnikih) in ki javnosti ne smejo biti dostopne.
Pooblaščenec je zapisnik o ogledu in camera dne 21. 10. 2014 posredoval prosilcu v izjasnitev. Prosilec je dne 25. 10. 2014 odgovoril in navedel, da je organ v preteklosti za Komisijo za preprečevanje korupcije (KPK) že večkrat pripravil zgodovinski izpis podatkov oz. poslovnega registra, ki je vseboval podatke o izbrisanih poslovnih enotah. Ne gre torej za nek nov postopek, ki bi organu vzel veliko časa. Prav tako je prosilec navedel, da so pretirane navedbe organa o tem, da bi za pripravo anonimiziranega izvoza porabili nesorazmerno veliko časa. Pri tem je poudaril, da mu zadostuje izvoz podatkov v katerikoli znani format – TXT, CSV, MDB, SQL izvoz in da ne potrebuje kakršnekoli tehnične dokumentacije o sami strukturi baze, saj bo vsebino in pomen podatkovnih polj lahko rekonstruiral tudi brez tega.
Odgovor prosilca je Pooblaščenec dne 7. 11. 2014 posredoval organu in ga pozval k dodatnim pojasnilom. Dne 13. 11. 2014 je organ odgovoril, da zahteve KPK niso primerljive z zahtevo prosilca po celotni zgodovinski bazi v širši strukturi. Zahteve KPK so se namreč nanašale na pripravo seznama izbrisanih enot poslovnega registra po širši strukturi ter pripravo izpisa, na podlagi posredovanega seznama KPK. Izpis izbrisanih enot poslovnega registra namreč vsebuje le zadnji zapis o enoti poslovnega registra, medtem ko celotna zgodovinska baza poslovnega registra vsebuje več zapisov za posamezno enoto registra, ki je odvisna o števila opravljenih sprememb. Poleg tega ima KPK pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov iz izpisa v področni zakonodaji. Priprava izpisa, ki vsebuje osebne podatke, ne more biti primerljiva z zahtevo prosilca, kvečjemu bi bilo mogoče primerljivost iskati v pripravi seznama vseh izbrisanih enot poslovnega registra. Organ nima pripravljene rešitve za pripravo izpisov po takšnih kriterijih, saj so bile zahteve KPK specifične, zato obstoječe standardne rešitve niso bile ustrezne, temveč je organ zadeve reševal s poizvedbami, pripravljenimi posebej za te namene.
Navedeni odgovor organa je Pooblaščenec posredoval prosilcu v morebitno izjasnitev. Ta je dne 24. 11. 2014 v odgovoru Pooblaščencu navedel, da bi mu zadostoval tudi izpis izbrisanih enot poslovnega registra, ki bi vseboval zgolj zadnji zapis o (izbrisani) enoti poslovnega registra. Anonimizacija takšne baze zagotovo ni zahtevno opravilo. Vendarle bi prosilec raje pridobil vse zgodovinske zapise o vseh enotah iz poslovnega registra.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Organ je prosilcu posredoval kopijo celotne baze poslovnega registra v širšem naboru (1. točka izreka izpodbijane odločbe) ter ga napotil na povezavo do dokumenta »Struktura podatkov iz Poslovnega registra Slovenije za posredovanje uporabnikom« (2. točka izreka izpodbijane odločbe), zavrnil pa je zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na ponovno uporabo baze zgodovinskih podatkov poslovnega registra (3. točka izreka izpodbijane odločbe). Prosilec se pritožuje samo glede zavrnilnega dela izpodbijane odločbe, torej v delu, ki se nanaša na ponovno uporabo baze zgodovinskih podatkov poslovnega registra. Posledično je predmet tega pritožbenega postopka le navedeni del dokumentacije.
Glede zahteve prosilca po ponovni uporabi baze zgodovinskih podatkov poslovnega registra Pooblaščenec ugotavlja, da organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni v celoti oz. pravilno ugotovil dejanskega stanja. V prvi vrsti iz celotne dokumentacije in odgovorov tako organa kot prosilca izhaja, da med strankama ni razčiščeno, kaj je predmet zahteve prosilca v tem delu. Prosilec namreč navaja, da je organ podobne izpiske, kot jih zahteva sam, že pripravljal za KPK, pri čemer organ zatrjuje, da ne gre za iste dokumente oz. podatke. Hkrati prosilec navaja, da so podatki, ki jih zahteva, dejansko javnosti že dostopni, pri čemer organ navaja, da ne gre za isto bazo, temveč za bazo z bistveno širšim naborom podatkov. Organ bi moral v primeru, da je zahteva prosilca nejasna, zahtevati njeno dopolnitev. To je organ sicer storil, vendar je zahteval dopolnitev le glede načina uporabe zahtevanih informacij, ne pa tudi glede samega predmeta zahteve. Prosilec dejansko v zahtevi ni izrecno navedel, da želi celotno zgodovinsko bazo poslovnega registra, temveč da izvoz celotne baze Poslovne registra Slovenije, in sicer širši nabor ter vključno z zgodovinskimi podatki. Iz navedenega ni mogoče nedvoumno jasno sklepati, katero bazo oz. njen del pravzaprav prosilec zahteva, kar je jasno tudi iz odgovorov organa in prosilca na navedbe nasprotne stranke. Organ mora torej v tem delu jasno ugotoviti, kaj je predmet zahteve in torej tudi predmet njegovega odločanja.
Prav tako organ ni v celoti oz. pravilno ugotovil dejanskega stanja glede njegove (z)možnosti posredovati prosilcu zahtevano dokumentacijo. Iz izpodbijane odločbe namreč primarno izhaja, da organ zahtevane dokumentacije ne more posredovati, ker bi jo bilo treba anonimizirati, pri čemer pa anonimizacija ni možna, prav tako ni možen delni dostop. Hkrati pa je organ na ogledu in camera izrecno poudaril, da je težava že v obstoju zahtevanega dokumenta – da torej organ z zahtevanim dokumentom sploh ne razpolaga v materializirani obliki in bi ga moral šele pripraviti, kar pa je povezano z znatnimi tehničnimi in človeškimi stroški. Organ torej v izpodbijani odločbi zatrjuje, da je ovira za posredovanje zahtevanih informacij prosilcu izjema varstva osebnih podatkov iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kasneje pa navaja, da zahtevane informacije sploh ne obstajajo oz. organ z njimi ne razpolaga v materializirani obliki. Iz navedenega torej ni jasno, ali informacije, ki jih prosilec zahteva, obstajajo ali ne. Šele po razjasnitvi tega dejstva, se lahko začne ugotavljati obstoj morebitnih izjem od ponovne uporabe zahtevanih informacij.
Glede na določbe prvega odstavka 251. lena ZUP drugostopenjski organ v primeru, ko ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa glede na tretji odstavek istega člena organ druge stopnje v primeru, da spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.
Nedvomno bo v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. Slednji namreč razpolaga z vsemi informacijami o sami dokumentaciji, s katero razpolaga ter z informacijami o tem, v kakšnem delu, če sploh, lahko ugodi zahtevi prosilca. Pred tem mora organ prve stopnje najprej ugotoviti, kaj je sploh predmet zahteve prosilca – katere podatke točno prosilec zahteva in v kakšnem obsegu. Šele ko bo opredeljen predmet zahteve prosilca, bo organ lahko nadaljeval z ugotavljanjem dejanskega stanja, in sicer z ugotavljanjem, ali dejansko že razpolaga s podatki, ki jih zahteva prosilec, oz. ali je priprava teh podatkov resnično povezana s tako velikimi tehničnimi in človeškimi stroški, kot jih zatrjuje organ. Če organ z zahtevanimi podatki sploh ne razpolaga v materializirani obliki v smislu 4. člena ZDIJZ, ugotavljanje obstoja morebitnih izjem po 6. členu ZDIJZ ni smiselno oz. potrebno. V primeru pa, da bi organ ugotovil, da z zahtevanimi podatki razpolaga v materializirani obliki in da torej zahtevani podatki izpolnjujejo pogoje za obstoj informacij javnega značaja, bo lahko šele ugotavljal, ali obstajajo izjeme od ponovne uporabe iz 6. člena ZDIJZ. Pri tem bo moral organ upoštevati tudi določbe 213. člena ZUP glede izreka odločbe. V izreku odločbe mora biti namreč jasno naveden dokument, ki je predmet presoje, in v katerem delu se prekrije, zbriše informacije, ki predstavljajo izjemo od ponovne uporabe po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Prav tako je treba upoštevati, da gre v konkretnem primeru za zahtevo po ponovni uporabi informacij, kar pomeni, da bo organ v odločbi moral določiti tudi morebitne pogoje za ponovno uporabo zahtevanih informacij, kar je še dodaten argument, zakaj je bolje, da konkretno zadevo ponovno rešuje prvostopenjski organ.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da organ na prvi stopnji ni popolnoma oz. pravilno ugotovil dejstev, na podlagi katerih je izdal izpodbijano odločbo. Pooblaščenec je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravil 3. točko izreka izpodbijane odločbe ter v tem delu zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Maja Lubarda, univ. dipl. prav.
svetovalka pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka