Mestna občina Novo mesto - Komunala Trebnje d.o.o.
+ -Številka: 090-214/2014
Kategorije: Ali gre za delovno področje organa, Poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom, Poslovna skrivnost, Okoljski podatki
POVZETEK:Organ je zavrnil zahtevo prosilke v delu, ki se nanaša na način poslovanja s stranskim udeležencem in v delu, iz katerega izhajajo podatki o tem, ali stranski udeleženec vozi odpadke na deponijo Globoko in na podlagi katerega pravnega posla to izvaja. Organ je svojo odločitev oprl na dejstvo, da navedeni podatki predstavljali poslovno skrivnost stranskega udeleženca. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ oseba javnega prava, ki ima v upravljanju infrastrukturo lokalnega pomena, zato ima javnost pravico izvedeti informacije o odpadkih (količina, vrsta, izvor ipd.), ki so pripeljani na odlagališče in se tam zbirajo, ne glede na dejstvo, ali odpadki »izvirajo« iz dejavnosti javne službe ali pa je izvor podatkov v tržni dejavnosti organa. Glede na to, da se informacije nanašajo na odpadke, se Pooblaščenec ni spuščal v presojo, ali dokumenti izpolnjujejo zakonske pogoje, po katerih bi bili lahko opredeljeni kot poslovna skrivnost, saj glede podatkov, ki se nanašajo na odpadke, ne velja nobena izmed izjem od prostega dostopa, ki so naštete v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, torej tudi izjema poslovne skrivnosti v konkretnem primeru ne pride v poštev. Glede na to, da organ sodi med poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, je Pooblaščenec odločil tudi, da se razkrije podatek o pogodbeni vrednosti, kot izhaja iz zahtevanih dokumentov.ODLOČBA:Številka: 090-214/2014/6
Datum: 3. 12. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, 23/2014, v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G, v nadaljevanju ZUP) o pritožbi Mestne občine Novo mesto, Seidlova 1, 8000 Novo mesto (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Komunale Trebnje d.o.o., Goliev trg 9, 8210 Trebnje (v nadaljevanju organ), št. 1976/2013 z dne 20. 8. 2014, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke se delno ugodi in odločba organa št. 1976/2013 z dne 20. 8. 2014 se v 1. in 2. točki izreka delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije:
- tehtalnih listov o sprejemu odpadkov na odlagališče nenevarnih odpadkov Globoko, za vse odložene odpadke, katerih naročnik oz plačnik je družba Kostak d. d. Organ mora iz tako opredeljenih dokumentov izbrisati vse podatke o podjetju/prevozniku, vse podatke o vozniku, podatek o registrski številki vozila ter imena in priimke ter lastnoročne podpise tehtničarja in voznika,
- pogodbe št. 569-0036/2013, 54/2013 in 320/SJS z dne 23. 4. 2013, v kateri mora izbrisati vse podatke, razen uvoda pogodbe (podatki o strankah pogodbe), 1. člena (predmet pogodbe), 2. člena (pogodbena cena) in prve vrstice 9. člena (čas trajanja pogodbe),
- okvirnega sporazuma št. 1441/108-14 in 569-0032/2014 z dne 30. 5. 2014, v katerem mora izbrisati vse podatke, razen uvoda sporazuma (podatki o strankah sporazuma), 1. člena (predmet pogodbe), prvega, drugega in tretjega odstavka 2. člena (količine odpadkov) in prvega odstavka 3. člena (čas trajanja sporazuma),
- okvirnega sporazuma št. 572/14-47 in 525-0017/2014-1 z dne 21. 2. 2014, v katerem mora izbrisati vse podatke, razen uvoda sporazuma (podatki o strankah sporazuma), 1. člena (predmet pogodbe), 2. člena (količine odpadkov) in prvega odstavka 4. člena (čas trajanja sporazuma).
2. V preostalem delu (to je glede poslovne skrivnosti stranskega udeleženca in varovanih osebnih podatkov) se pritožba prosilke zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 8. 4. 2014 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahtevala vpogled v dokumente oz. fotokopije o:
1. načinu poslovanja med organom in družbo Kostak, komunalno stavbno podjetje, d. d. iz Krškega (v nadaljevanju Kostak oz. stranski udeleženec) – pogodbe, ki urejajo njuno medsebojno sodelovanje, naročila, vrste storitev oz. del, ki jih opravljata drug za drugega,
2. tem, ali družba Kostak vozi oz. odlaga odpadke na deponijo Globoko v Trebnjem in na podlagi katerega pravnega posla to izvaja (pogodba, sporazum, naročilo, druge pravne podlage),
3. načinu reševanja problematike čiščenja izcednih voda z deponije Globoko. Če se izcedne vode ne čistijo na sami deponiji, prosi za podatke o tem, kje se čistijo izcedne vode deponije Globoko, v kakšni količini, kdo je izvajalec čiščenja in na podlagi česa to izvaja (pogodba, naročilo).
Organ je prosilki dne 13. 5. 2013 posredoval dopis št. 1042/14, v katerem je navedel, da je v postopku preizkusa vloge ugotovil, da ta ne vsebuje vseh obveznih sestavin, kot jih določa 66. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) ter 17. člen ZDIJZ. ZDIJZ namreč ne omogoča zastavljanja vprašanj, temveč prosilcu omogoča seznanitev z obstoječimi dokumenti. Hkrati je ena izmed obveznih sestavin zahteve za dostop do informacij javnega značaja tudi navedba načina, na katerega se želi prosilec seznaniti z vsebino zahtevane informacije, prosilka pa v 1. točki ni navedla načina, na katerega se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije. Organ je zato prosilko pozval, da vlogo dopolni tako, da sporoči, ali želi zgolj obstoječe dokumente, ki se nanašajo na njena vprašana ter način, na katerega se želi seznaniti z dokumenti, ki se nanašajo na njeno zahtevo iz 1. točke.
Prosilka je v dopisu št. 0901-12/2014 z dne 14. 5. 2014 navedla, da organ pozove prosilca k dopolnitvi vloge samo, če je ta nepopolna, tako da je zaradi tega organ ne more obravnavati. Meni, da je zahteva, da navede, ali želi izključno obstoječe dokumente, nerazumna, saj zakon drugačnih dokumentov od obstoječih ne pozna. Dostop do obstoječih dokumentov je vsebovan že v zakonu, zaradi česar meni, da ni potrebe po eksplicitni navedbi tega, torej je bila njena vloga v tem delu povsem primerna za obravnavo in sprejem odločitve. Prosilka dalje navaja, da je ustrezno navedla način, na katerega se želi seznaniti z dokumenti iz 1. točke zahteve, in sicer je v predzadnjem odstavku vloge navedla način seznanitve, ki se očitno nanaša na vse zahtevane informacije. Tako tudi s tega stališča vloga ni nepopolna in je iz nje jasno razvidno, da se je prosilka opredelila tudi do načina seznanitve z vsebino zahtevane informacije. Prosilka meni, da je njena vloga popolna in vsebuje vse potrebne informacije za obravnavo. Prav tako meni, da je organ ni pozval na dopolnitev v ustreznem roku, saj ZUP v prvem odstavku 67. člena določa, da mora organ v roku petih delovnih dni zahtevati odpravo pomanjkljivosti in določiti vložniku rok, v katerem jo mora popraviti. Dejanja organa so zato neupravičena in so namenjena zavlačevanju postopka. Ne glede na navedeno, pa prosilka organu vnovič sporoča, da želi zgolj obstoječe dokumente, ki se nanašajo na zahtevane informacije in da se z njimi želi seznaniti z vpogledom in po potrebi prepisom oz. fotokopijo dokumentov. Prosilka je s tem dopisom tudi dopolnila svojo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer želi vpogledati in po potrebi pridobiti prepis oz. fotokopijo tehnične dokumentacije in vseh okoljevarstvenih dovoljenj, ki jih je organ pridobil za obratovanje deponije Globoko, v času od njenega odprtja do danes (v nadaljevanj 4. točka zahteve).
Organ je dne 20. 8. 2014 izdal odločbo št. 1976/2013, v kateri je zahtevo prosilke iz 1. in 2. točke zavrnil, zahtevi iz 3. točke in 4. točke pa ugodil. V obrazložitvi je organ navedel, da odgovora na poziv za dopolnitev zahteve od prosilke ni nikoli prejel ter da je bil o njem seznanjen šele, ko je prejel poziv Pooblaščenca na odločitev zaradi zatrjevanega molka organa. Organ je po prejemu poziva Pooblaščenca, skladno s 44. členom ZUP, pozval družbo Kostak (stranski udeleženec) na izjasnitev glede dela prosilkine zahteve, ki se nanaša na dokumente, ki so skupna last organa in stranskega udeleženca, zlasti glede dela ali stranski udeleženec meni, da kateri izmed njih delno ali v celoti sodi med izjeme po 6. členu ZDIJZ. Stranski udeleženec je na poziv odgovoril z dopisom, ki ga je organ prejel 13. 8. 2014 in navedel, da se vse zahtevane pogodbe, ki jih ima sklenjene z organom in vsi drugi dokumenti nanašajo na tržno ponujanje storitev ravnanja s komunalnimi odpadki, kjer stranski udeleženec nastopa kot ponudnik oz. izvajalec storitev, organ pa kot njegov podizvajalec za odlaganje dela mešanih komunalnih odpadkov, ki je po obdelavi primeren za odlaganje. Stranski udeleženec je navedel, da so na podlagi 39. in 40. člena Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1) in Pravilnika o poslovni skrivnosti P-317 ver.01, 1. 1. 2012, z dne 29. 12. 2012 (v nadaljevanju Pravilnik) vse pogodbe, ki jih sklepa stranski udeleženec in vsa dokumentacija, ki se nanaša na projekte ravnanja z odpadki, poslovna skrivnost. Stranski udeleženec zaradi tega ne dovoljuje prosilki vpogleda v dokumentacijo, ki se nanaša na poslovanje stranskega udeleženca. Stranski udeleženec je navedel, da prosilka obvladuje gospodarsko družbo CeROD d. o. o. (v nadaljevanju Cerod), ki na posameznih javnih razpisih, ki se nanašajo na ravnanje z odpadki, konkurira stanskemu udeležencu, bodisi kot ponudnik bodisi kot podizvajalec, zato bi razkritje zahtevanih informacij stranskemu udeležencu zmanjšalo možnosti pri pridobivanju novih poslov na področju ravnanja z odpadki in s tem povzročilo škodo. V dokaz svojim trditvam je stranski udeleženec priložil navedeni Pravilnik ter klasifikacijski načrt dokumentov, iz katerega je razvidno, da je določil vse pogodbe in vse dokumente, ki se nanašajo na projekte ravnanja z odpadki, za poslovno skrivnost družbe. Stranski udeleženec je predložil tudi zapisnik odpiranja ponudb v postopku javnega naročanja z dne 8. 5. 2014, iz katerega izhaja, da sta na tem razpisu za pridobitev naročila konkurirala tako stranski udeleženec kot gospodarska družba Cerod, ki jo obvladuje prosilka.
Organ dalje pojasnjuje, da je organiziran kot javno podjetje, ustanovljeno na podlagi Odloka o ustanoviti javnega podjetja Komunala Trebnje (Ur. l. RS, št. 107/2013, v nadaljevanju Odlok), za opravljanje dejavnosti gospodarskih javnih služb, in sicer oskrbe s pitno vodo, odvajanja in čiščenja komunalne odpadne in padavinske vode, zbiranja, obdelave in odlaganja ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov, urejanja in čiščenja javnih površin ter vzdrževanja cest za svoje lastnice občine Trebnje, Mokronog – Trebelno, Mirna in Šentrupert. Vendar pa javno podjetje pri svojem delovanju ni omejeno na zgoraj navedene gospodarske javne službe, temveč je z odlokom predvideno, da družba opravlja tudi druge dejavnosti na trgu, s katerimi lahko doseže boljšo izkoriščenost svojih kapacitet ter prihodke, ki jih lahko nameni za zmanjšanje fiksnih stroškov delovanja podjetja. Javno podjetje je bilo torej ustanovljeno za opravljanje gospodarske javne službe in hkrati tudi za opravljanje tržnih dejavnosti na prostem trgu. V skladu z ZDIJZ je javno podjetje, kot izvajalec javne službe in kot tudi izvajalec javnih pooblastil, zavezanec po ZDIJZ, vendar izključno v delu, ki se nanaša na javne gospodarske službe in nikakor ne v svojih zasebnopravnih tržnih dejavnostih, saj v tržnem delu dejavnosti informacija javnega značaja ne more nastati. Glede na leta 2014 sprejeto novelo ZDIJZ-C je organ pri posameznih točkah zahteve preveril, ali obstaja podlaga za seznanitev prosilke z zahtevanimi podatki tudi na tej podlagi.
V zvezi s 1. točko zahteve prosilke organ pojasnjuje, da se vsi zahtevani dokumenti, nanašajo na pravne posle tržnega ponujanja storitev ravnanja s komunalnimi odpadki. Organ je upravljavec odlagališča nenevarnih odpadkov Globoko. Odlagališče z opravljanjem gospodarske javne dejavnosti ne dosega polne kapacitete, zato organ trži proste kapacitete na trgu. Organ pri tem v določenih primerih nastopa kot podizvajalec stranskega udeleženca, ki kandidira na javnih razpisih, ki se nanašajo na ravnanje z odpadki. Gre torej za povsem tržno dejavnost organa, saj se ti pravni posli v ničemer ne nanašajo na izvajanje javne službe ali javnih pooblastil, prav tako pa je jasno, da je dosežena cena z opravo storitve določena tržno s primerjavo ponudb na odprtih razpisih. Navedeno tudi potrjuje odgovor stranskega udeleženca na poziv družbe k izjasnitvi glede zahteve prosilke. V tem delu zahteve družba torej ne more biti zavezanec v ožjem pomenu ZDIJZ, prav tako pa dokumentov ne more razkriti tudi iz razloga, ker jih stranski udeleženec šteje za poslovno skrivnost. V navedenem primeru je namreč izpolnjen subjektivni kriterij določitve poslovne skrivnosti. Stranski udeleženec je zahtevano dokumentacijo s svojim Pravilnikom vnaprej določil kot poslovno skrivnost. Organ še pojasnjuje, da ni podana izjema porabe javnih sredstev, saj družba v teh poslih trži proste kapacitete odlagališča za ceno, ki jo doseže v primeru uspeha na javnih razpisih, kjer naročniki iščejo izvajalce storitve ravnanja z odpadki. Organ teh dokumentov torej ne more razkriti. Z razkritjem bi bila stranskemu udeležencu (in tudi organu) povzročena škoda. Pogodbene modalitete, cene, količine in ostali podatki, ki jih vsebujejo predmetni dokumenti, bi v primeru razkritja namreč predstavljali neupravičeno prednost prosilke oz. družbe, ki jo prosilka obvladuje, ki je konkurent stranskega udeleženca. Organ je preveril, ali dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja na podlagi 4.a člena ZDIJZ in ugotovil, da ti dokumenti ne sodijo v nobeno izmed kategorij, ki jih navaja citirani člen.
V zvezi z 2. točko zahteve prosilke organ pojasnjuje, da tudi ti dokumenti sodijo v sfero opravljanja tržne dejavnosti, pri čemer se glede razloga za zavrnitev zahteve v tem delu sklicuje na iste argumente, kot so navedeni pod točko 1.
V zvezi s 3. in 4. točko zahteve je organ še pojasnil, da z dokumentacijo o tem razpolaga, oz. je objavljena na spletu in odločil, da se prosilki omogoči vpogled v to dokumentacijo, oz. po potrebi prepis in fotokopiranje, posredoval ji je tudi povezavo na spletno stran, kjer so določene informacije objavljene.
Prosilka se je na odločbo organa dne 4. 9. 2014 pritožila in navedla, da se pritožuje zoper 1. in 2. točko izreka izdane odločbe, torej v delu, v katerem ji je organ zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov. Prosilka navaja, da se želi seznaniti z dokumenti organa, ki vplivajo na poslovanje družbe, katere solastnica je. Prosilka izrecno poudarja, da stranski udeleženec ne izvaja samo poslov tržne dejavnosti, ampak tudi gospodarsko javno službo, kar storitev odlaganja in obdelave odpadkov, oz. ravnanje z mešanimi komunalnimi odpadki, zagotovo je. Za družbo, ki izvaja gospodarsko javno službo za lokalno skupnost, pa celo ravnanje z mešanimi komunalnimi odpadki iz te lokalni skupnosti ne predstavlja tržnega ponujanja storitev. Kot izhaja iz uradnih evidenc, stranski udeleženec sicer izvaja tržno dejavnost, vendar se ta nanaša predvsem na širok spekter gradbenih del, predvsem na gradbiščih v Posavju, kot je gradnja hidroelektrarn na spodnji Savi, gradnja komunalne infrastrukture, regionalnih in lokalnih cest. Iz tega razloga sklenjeni dokumenti, ki se nanašajo na odpadke iz območja Občine Krško (ali občin, kjer stranski udeleženec izvaja gospodarsko javno službo), ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti, prav tako bi tovrstni odpadki sodili v prispevno območje skupne družbe Cerod in ne drugam. S kakršnimkoli drugačnim ravnanjem stranski udeleženec povzroča javnemu podjetju Cerod gospodarsko škodo, pa čeprav tudi na račun manjšega deleža solastništva, ki ga ima Občina Krško v družbi Cerod in v korist stranskega udeleženca, kar v izpodbijani odločbi (namenoma) ni bilo navedeno. Stranski udeleženec tako kot zasebno podjetje deluje na prispevnem območju, kjer že deluje podjetje Cerod. JP Cerod je center za ravnanje z odpadki, ki izvaja dejavnosti obdelave in odlaganja odpadkov ter ima sklenjene pogodbe s komunalnimi podjetji, med katere sodi tudi stranski udeleženec (samo zbiralec), kar pomeni, da gre za pogodbo, na podlagi katere se sprejemajo odpadki na centru Cerod in tam tudi obdelajo. Z dopustitvijo sprejemanja večjih količin odpadkov, na račun družbe Cerod, na drugo odlagališče, bi bilo to prikrajšano za maso odpadkov, ki je potrebna zaradi začetka delovanja projekta Cerod II, katerega zagon se predvideva v letu 2015. Ugotovitve organa tako niso pravilne in sledijo zgolj navedbam stranskega udeleženca.
Prosilka dalje navaja, da v zvezi z navedbo, da sta si stranski udeleženec in Cerod konkurenčna, ker kandidirata na posameznih razpisih, je ravno stranski udeleženec tisti, ki je kot zasebnik stopil na trg ravnanja z odpadki, ki je v pristojnosti izvajanja gospodarske javne službe, in zato on nastopa kot zasebni konkurent. Organ bi tako moral posredovanje informacij presojati glede na posamezne podatke v sklenjenih pogodbah, in sicer, ali dopusti vpogled v ceno, količine odpadkov, ostale podatke itd., saj je ravno solastnica Občina Krško tista, ki nastopa v lastništvu stranskega udeleženca in družbe Cerod ter želi obvladovati situacijo glede konkuriranja posamezne družbe in ne obratno, kot je navedeno v odločbi. Količine odpadkov, ki nastanejo v posamezni občini, se morajo obdelovati in odlagati pri družbi, kateri je občina podelila izvajanje gospodarske javne službe in ne pri izvajalcu, ki nima podeljene koncesije za opravljanje gospodarske javne službe obdelave in odlaganja, kar velja tudi za stranskega udeleženca.
Prosilka oporeka tudi navedbi, da je organ podvržen določilom ZDIJZ, vendar pa ne v delu, ki se nanaša na tržno sfero. Iz sklenjenih dokumentov izhaja, katera dejavnost se opravlja kot tržna in katera kot gospodarska javna služba, prosilka pa tega ob oddaji zahteve ne more vedeti. Prav tako prosilki niti ne more biti poznano, ali je v sklenjenih dokumentih, v katere želi vpogledati, opredeljena samo tržna dejavnost med obema družbama, ali tudi izvajanje gospodarske javne službe. Prosilka poudarja, da bi se že iz splošnega vpogleda v evidenčne liste, iz katerih bi bil razviden izvor mešanih komunalnih odpadkov (ne nujno torej v pogodbo), izkazalo, ali in če sploh, stranski udeleženec izvaja odlaganje odpadkov na drugi lokaciji. Razpolaganje z javnimi sredstvi, je po navedbi prosilke, podvrženo uporabi ZDIJZ, sploh ob dejstvu, če tovrstno dejanje vpliva na drugo javno podjetje, na ostala javna sredstva, na poslovanje in količine odpadkov, ki bi se morale zbirati v JP Cerod in ne drugje, kar pa ima vpliv na rentabilnost skupne družbe 15-ih občin v JV regiji Slovenije. Zapolnjevanje prostih kapacitet z odpadki v drugem območju, kot pa je predvideno med sklenjenimi dokumenti z družbo Cerod, predstavlja kršitev sklenjenih pogodb in povzročanje gospodarske škode skupnemu podjetju Cerod, na kar želi prosilka še posebej opozoriti. Prosilka je želela s podajo zahteve zgolj priti do informacije in ugotoviti, katere vrste odpadkov se odlagajo na odlagališču Globoko, saj odlaganje mešanih komunalnih odpadkov zmanjšuje količine in ima vpliv na poslovanje skupne družbe Cerod, pri čemer poudarja, da so sredstva občin solastnic javna oz. namenska in niso namenjena za trg. Prosilka še poudarja, da v odločbi ni jasno utemeljen subjektivni in objektivni kriterij glede na določila ZGD-1 in s tem posledično ni jasno opredeljeno, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Prosilka vztraja pri svojih navedbah v pritožbi in predlaga, da pristojni organ pritožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo, oz. zadevo vrne v ponovno odločanje.
Organ je z dopisom št. 1976/2013 z dne 15. 9. 2014 pritožbo prosilke, skladno z 245. členom ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu. Hkrati je navedel, da pritožbene navedbe prosilke smatra za v celoti neutemeljene. Organ s stranskim udeležencem poslovno sodeluje kot podizvajalec za odlaganje dela mešanih komunalnih odpadkov pri kandidiranju na razpisih, kjer stranski udeleženec nastopa kot ponudnik storitev ravnanja s komunalnimi odpadki in v tem delu je poslovanje organa vsekakor tržno in ne del gospodarske javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki. Veliko občin v Republiki Sloveniji namreč nima ustrezne infrastrukture za izvajanje celovitega ravnanja z odpadki, zaradi česar z odprtimi postopki iščejo izvajalce, ki omogočajo, da na njih, za pridobitev posla opravljanja storitev ravnanja z mešanimi komunalnimi odpadki, kandidirajo vsi subjekti, ki imajo ustrezno infrastrukturo in dovoljenja za opravljanje teh storitev. Po prepričanju organa gre v teh primerih za tržno poslovanje, saj so bili posli pridobljeni v prosti konkurenci na javnih razpisih, izvedenih v skladu s predpisi s področja javnega naročanja. Organu, kot javnemu podjetju v lasti občin Trebnje, Mokronog-Trebelno, Mirna in Šentrupert in upravljavcu odlagališča nenevarnih odpadkov, so občinski sveti navedenih občin s sprejemom ustreznih sklepov naložili, da zapolni proste kapacitete omenjenega odlagališča, zaradi česar je s stranskim udeležencem kandidiral na več razpisih, ki so jih za podelitev posla ravnanja z mešanimi komunalnimi odpadki pripravile različne občine (Piran, Logatec, Kočevje, Cerknica). Vsi dokumenti, ki se nanašajo na njegovo poslovanje s stranskim udeležencem, se nanašajo bodisi na kandidaturo na razpisih ali pa na dejansko izvajanje storitev v primerih, ko je bil posel dejansko pridobljen (Piran, Logatec). Po mnenju organa, vsi dokumenti, ki urejajo poslovanje s stranskim udeležencem, sodijo v tržni del njegove dejavnosti, v katerem skladno s prakso Pooblaščenca in sodišč, informacija javnega značaja ne more nastati. Organ še pojasnjuje, da ne drži navedba prosilke, da gre za razpolaganje z javnimi sredstvi. Zapolnitev prostih kapacitet odlagališča nenevarnih odpadkov Globoko je nujno potrebna za znižanje stroškov ravnanja z odpadki iz občin lastnic odlagališča in javnega podjetja. Če kapacitete odlagališča niso v polni meri zapolnjene, to za organ in posledično uporabnike njegovih storitev, pomeni višjo ceno storitev ravnanja z odpadki, zaradi višjih fiksnih stroškov ter finančnega jamstva, ki ga je treba zagotoviti za uspešno zapiranje odlagališča.
Pooblaščenec je z dopisom št. 090-214/2014/4 z dne 6. 10. 2014 družbo Kostak, ki ji organ ni vročil prejete pritožbe, pozval k stranski udeležbi v pritožbenem postopku in k izjasnitvi glede obstoja morebitnih izjem od prostega dostopa do zahtevanih dokumentov.
Stranski udeleženec je v dopisu št. 0432-0099/2014-2 z dne 15. 10. 2014 navedel, da priglaša stransko udeležbo ter da se vse pogodbe, ki jih ima sklenjene z organom, nanašajo na tržno ponujanje storitev ravnanja s komunalnimi odpadki, kjer stranski udeleženec nastopa kot ponudnik oz. izvajalec storitev, organ pa kot njegov podizvajalec. Na podlagi 39. in 40. člena ZGD-1 in Pravilnika o poslovni skrivnosti P-317, ver. 01, 1. 1. 2012, z dne 29. 12. 2011, se vse pogodbe, ki jih sklepa stranski udeleženec in vsa dokumentacija, ki se nanaša na projekte za ravnanje odpadki, štejejo za poslovno skrivnost. V primeru, da bi se navedene informacije razkrile prosilki, bi stranskemu udeležencu lahko nastala škoda v obliki izgubljenega dobička, saj bi se zaradi tega zmanjšale njegove možnosti za pridobitev bodočih poslov na trgu, ki se nanašajo na prevzem, obdelavo in odlaganje komunalnih odpadkov. Iz pritožbe prosilke jasno izhaja, da je njen namen pridobiti podatke, povezane z njenim 52,7% poslovnim deležem v družbi Cerod in da bi bili pridobljeni podatki uporabljeni za poslovanje te družbe. Cerod na posameznih javnih razpisih, ki se nanašajo na ravnanje z odpadki, bodisi kot ponudnik, bodisi kot podizvajalec, konkurira stranskemu udeležencu, zato bi razkritje zahtevanih informacij stranskemu udeležencu zmanjšalo možnost pri pridobivanju novih poslov na področju ravnanja z odpadki. Družba Cerod bi namreč imela, v primeru ugoditve prosilki, vpogled v ključne kalkulativne elemente lastne cene stranskega udeleženca in bi zato imela pri pridobivanju bodočih poslov neupravičeno prednost pred stranskim udeležencem.
Stranski udeleženec še navaja, da je nosilec koncesije za gospodarsko javno službo zbiranja in obdelave komunalnih odpadkov v občinah Krško in Kostanjevica na Krki. Za navedeni občini gospodarsko javno službo odlaganja odpadkov opravlja javno podjetje Cerod, kar pomeni, da se odpadki, primerni za odlaganje, po obdelavi v Centru za ravnanje z odpadki Spodnji Stari Grad, ki ga upravlja stranski udeleženec, odlagajo na odlagališču, ki ga upravlja Cerod. V teh primerih gre za opravljanje gospodarske javne službe na prispevnem območju Cerod, kot to zatrjuje prosilka. Pri tem je pomembno, da se noben dokument ali pogodba, ki se nanaša na poslovanje med organom in stranskim udeležencem, in v katere bi želela vpogledati prosilka, ne nanaša na opravljanje navedenih gospodarskih javnih služb. Neutemeljena je torej bojazen prosilke, da stranski udeleženec odlaga, na odlagališču, ki ga upravlja organ, tiste odpadke, ki bi jih moral odlagati na odlagališču, ki ga upravlja Cerod. Vsa dokumentacija, ki se nanaša na poslovanje med organom in stranskim udeležencem, se nanaša na pridobitev poslov v zvezi z ravnanjem z odpadki na trgu in ne na opravljanje gospodarske javne službe. Gre za javna naročila družb, ki za posamezne občine opravljajo gospodarsko javno službo obdelave in odlaganja odpadkov in same nimajo ustrezne infrastrukture za obdelavo in odlaganje odpadkov. V navedenih postopkih javnega naročanja praviloma kot ponudniki sodelujejo le zasebne družbe, izjema je le družba Cerod, ki je javno podjetje. Stranski udeleženec meni, da javna podjetja niso bila ustanovljena za pridobivanje poslov na trgu, ampak za opravljanje gospodarske javne službe na podlagi oblastnih aktov, brez javnega razpisa in ob podpori ustanoviteljic, za katere opravljajo gospodarsko javno službo.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Prosilka izpodbija odločbo organa v povezavi s 1. in 2. točko njene zahteve, torej v delu, v katerem je organ zahtevo prosilke zavrnil, zato Pooblaščenec o preostalih delih odločbe ni odločal.
2. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v drugem odstavku 39. člena Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/91, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Ustava) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo zavezani organi. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
- da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa,
- da organ z njo razpolaga,
- da se informacija nahaja v materializirani obliki.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti.
V obravnavanem primeru organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, vendar pa zatrjuje, da zahtevani dokumenti predstavljajo informacije o njegovi tržni dejavnosti, ki ne sodi v izvajanje javnopravnih nalog, ter da gre za dokumente, ki jih je stranski udeleženec označil kot poslovno skrivnost. Iz tega razloga je bilo potrebno v obravnavani zadevi najprej razjasniti vprašanje, v katerem delu je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja.
3. Organ kot zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja
Organi, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so opredeljeni v 1. členu ZDIJZ, in sicer so to državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
V konkretnem primeru gre za organ, ki je javno podjetje, torej je oseba javnega prava, in kot tak je organ nedvomno zavezanec po določbah ZDIJZ, pri čemer pa je treba pojasniti, da je bilo v teoriji in praksi splošno sprejeto, da informacije javnega značaja lahko nastajajo samo v tistem delu dejavnosti organa, ki je v povezavi z javnopravnim delovanjem. Novela ZDIJZ-C (Ur. l. RS, št. 23/14) je uvedla novo kategorijo zavezancev po ZDIJZ, t. i. subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava in novo definicijo informacij javnega značaja za te zavezance, to so:
- informacije iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ter sponzorskih, donatorskih in avtorskih pogodb in drugih pravnih poslov, s katerimi se dosega enak učinek in
- informacije o vrsti zastopnika oz. članstvu v poslovodnem organu, organu upravljanja ali organu nadzora, informacija o višini dogovorjenega ali izplačanega prejemka ali bonitete poslovodnega organa, organa upravljanja, drugega zastopnika poslovnega subjekta, člana nadzornega odbora ali informacije v zvezi z zaposlitvijo ali imenovanjem navedenih oseb, iz katere je razvidno izpolnjevanje pogojev in meril za zaposlitev ali imenovanje.
Upoštevajoč ureditev iz omenjene novele je potrebno pri posameznih točkah zahteve preveriti tudi, ali so morebiti izpolnjene predpostavke za seznanitev prosilke z zahtevanimi dokumenti na tej podlagi.
Po pregledu relevantne zakonodaje je Pooblaščenec najprej ugotovil, da je organ (ki je sicer pravna oseba javnega prava) tako izvajalec javne službe kot tudi nosilec javnih pooblastil ter v tem delu nedvomno zavezan za posredovanje informacij javnega značaja. Narava javnega pooblastila je v tem, da z njim država na posamezen subjekt javnega ali zasebnega prava prenaša del svojih izvirnih (oblastnih, javnih) nalog, ki bi jih morala opravljati sama, vendar je smiselno prepustiti njihovo izvajanje nekomu drugemu. Javno pooblastilo se lahko podeljuje le za takšne (javne) naloge in pravice, ki pomenijo eno izmed oblastnih, avtoritativnih funkcij državne uprave. Od javnega pooblastila je obenem treba razlikovati javno službo, pri kateri gre za izvajanje servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja in ne za izvajanje primarne dejavnosti javnega sektorja, ki se kaže v oblastnem, avtoritativnem urejanju posameznih upravnih področij. Javne službe lahko izvajajo pravne osebe javnega prava ali zasebnega prava. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Država mora določene dejavnosti zagotavljati kot javno službo zaradi odsotnosti delovanja tržnih mehanizmov oziroma, ker bi podvrženost tržnim zakonitostim vodila do hudih motenj v delovanju družbe, neenakomerni porazdeljenosti posameznih dobrih oziroma storitev in bi v končni posledici privedla do pojavov neenakosti ter socialne, družbene nepravičnosti. Država mora sprejeti odločitev o tem, ali se bo določena dejavnost opravljala v pravnem režimu javne službe. Ker je javna služba normativni pojav, se mora namreč vedno določiti s pravnim predpisom oziroma v slovenskem pravnem redu z zakonom, ki določi obseg javne službe, temeljne pogoje za dostop do javnih dobrin oziroma storitev, način opravljanja dejavnosti, financiranje in pogoje za prenehanje.
Prav tako je organ subjekt pod prevladujočim vplivom, saj je bil ustanovljen s strani občin Trebnje, Mokronog – Trebelno, Mirna in Šentrupert (1. člen Odloka o ustanovitvi javnega podjetja Komunala Trebnje, v nadaljevanju Odlok o ustanovitvi organa), ki imajo v osnovnem kapitalu javnega podjetja naslednje deleže: Občina Trebnje 58,26 %, Občina Mokronog Trebelno 15,78 %, Občina Mirna 13,37 % in občina Šentrupert 12,59% (četrti odstavek 9. člena Odloka o ustanovitvi organa), torej je v 100% solasti štirih občin.
Pravno podlago za delovanje organa najdemo v Zakonu o gospodarskih javnih službah (Ur. l. RS, št. 32/93, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGJS), ki v 2. členu (zagotavljanje javnih dobrin) določa, da se gospodarske javne službe določijo z zakoni s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva, varstva okolja ter z zakoni, ki urejajo druga področja gospodarske infrastrukture. Pri zagotavljanju javnih dobrin je pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Gospodarske javne službe so republiške ali lokalne in so lahko obvezne ali izbirne (3. člen ZGJS). Republika oziroma lokalna skupnost zagotavlja gospodarske javne službe v več možnih oblikah, med drugim v javnem podjetju, kadar gre za opravljanje ene ali več gospodarskih javnih služb večjega obsega ali kadar to narekuje narava monopolne dejavnosti, ki je določena kot gospodarska javna služba, gre pa za dejavnost, ki jo je mogoče opravljati kot profitno.
Javne službe s področja varstva okolja določa Zakon o varstvu okolja (Ur. l. RS, št. 39/06-UPB1, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZVO-1), ki v 149. členu določa obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja, med katere šteje naslednje:
1. oskrba s pitno vodo,
2. odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode,
3. zbiranje določenih vrst komunalnih odpadkov,
4. obdelava določenih vrst komunalnih odpadkov,
6. odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov in
7. urejanje in čiščenje javnih površin.
Drugi odstavek 149. člena ZVO-1 še določa, da so objekti in naprave, potrebni za izvajanje javnih služb iz prejšnjega odstavka, infrastruktura lokalnega pomena.
Pravno podlago za izvajanje javne službe organa nadalje najdemo tudi v več drugih aktih, in sicer Odloku o gospodarskih javnih službah v občini Trebnje (Ur. l. RS, št. 72/95, s spremembami), Odloku o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Trebnje (Ur. l. RS, št. 54/09, s spremembami), Odloku o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Šentrupert (Ur. l. RS, št. 109/13), Odloku o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Mokronog - Trebelno (Ur. l. RS, št. 91/13), Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Mirna (Ur. l. RS, št. 53/2013), Pravilniku o tarifnem sistemu ravnanja s komunalnimi odpadki v Občini Trebnje (Ur. l. RS, št. 41/2010) ter Odloku o ustanovitvi javnega podjetja Komunala Trebnje d.o.o. (Ur. l. RS, št. 107/2013).
Iz zgoraj omenjenega Odloka o ustanovitvi JP Komunala Trebnje izhaja, da so ustanoviteljice organa občine Trebnje, Občina Mokronog – Trebelno, Mirna in Občina Šentrupert. Organ je s tem Odlokom pooblaščen, da opravlja osnovne dejavnosti gospodarskih javnih služb, in sicer:
- oskrba s pitno vodo,
- odvajanje in čiščenje komunalne odpadne in padavinske vode,
- zbiranje, obdelava in odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov,
- urejanje in čiščenje javnih površin,
- vzdrževanje občinskih cest (prvi odstavek 6. člena).
Organ opravlja tudi druge gospodarske javne službe, če tako določi zakon, odlok ustanoviteljice ali drug predpis, in je zagotovljeno financiranje za opravljanje teh služb (drugi odstavek 6. člena). Dejavnosti, ki jih opravlja organ, so podrobneje naštete v prvem odstavku 7. člena Odloka (54 dejavnosti). Drugi odstavek istega člena določa, da izmed navedenih dejavnosti organ prednostno opravlja tiste dejavnosti, ki so z odloki ustanoviteljic opredeljene kot obvezne gospodarske javne službe v okviru delovanja javnega podjetja. Organ lahko opravlja tudi druge dejavnosti, skladno s pooblastili ustanoviteljic (tretji odstavek). 8. člen določa, da organ navedene dejavnosti opravlja predvsem na območju ustanoviteljic, zaradi boljše izkoriščenosti osnovnih sredstev in produktivnosti zaposlenih delavcev pa lahko svoje dejavnosti opravlja tudi na območju drugih občin. Ta del dejavnosti ne sme poslabšati izvajanja nalog v ustanoviteljicah (prvi odstavek). Organ pri opravljanju svoje dejavnosti posebno pozornost namenja varovanju in izboljševanju človekovega okolja (drugi odstavek).
Organ je tudi izvajalec javnih pooblastil, kar izhaja iz 28. člena Odloka o ustanovitvi organa, ki določa, da organ opravlja za ustanoviteljice na podlagi področnega odloka za posamezno občino v skladu z 12. členom ZGJS kot javna pooblastila tudi naslednje naloge:
- strokovno tehnične, organizacijske in razvojne naloge v zvezi s komunalnimi infrastrukturnimi objekti in napravami, katere ima v najemu,
- izdajanje soglasij oziroma dovoljenj za priključitev na javno vodovodno omrežje, javno kanalizacijsko omrežje ter na druge komunalne infrastrukturne objekte in naprave, ki jih ima v najemu,
- določanje pogojev in izdajanje soglasij k dovoljenjem za posege v prostor, če le-ti zadevajo komunalno infrastrukturo, ki jo ima v najemu.
Kot je že bilo pojasnjeno, informacije javnega značaja lahko nastajajo praviloma v tistem delu dejavnosti organa, ki je v povezavi z javnopravnim delovanjem, glede tržnega dela dejavnosti organa pa v obsegu, kot je določen z novelo ZDIJZ-C. Tako ni nobenega dvoma, da je organ v celoti zavezan po ZDIJZ v delu, v katerem izvaja javno službo (oziroma javno pooblastilo), v delu, v katerem opravlja zasebnopravno oziroma gospodarsko dejavnost, pa omejeno, v skladu z določili ZDIJZ-C.
Javno podjetje kot oseba javnega prava je namreč zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki zavezujejo organ. Postopek dostopa do informacij javnega značaja je namreč v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev. Organ je hkrati zavezanec tudi na podlagi novele ZDIJZ-C, ki obveznost posredovanja informacij javnega značaja širi tudi na družbe v večinski lasti (oz. pod prevladujočim vplivom) države ali občin, z namenom večje odgovornosti in učinkovitosti upravljanja s sredstvi teh družb.
Delovno področje organa temelji na ZGJS, ki kot eno izmed oblik gospodarskih javnih služb določa med drugimi tudi javno podjetje. Obvezna občinska gospodarska javna služba zbiranja, prevoza in obdelave komunalnih odpadkov je določena v že omenjenem 1. odstavku 149. člena ZVO-1. Isti člen v 2. odstavku nadalje določa, da so objekti in naprave, potrebni za izvajanje javnih služb iz prejšnjega odstavka, infrastruktura lokalnega pomena. Natančneje je ta pojem urejen tudi v Zakonu o urejanju prostora (Ur. l. RS, št. 110/2002, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUreP-1), ki v 20. točki 2. člena opredeljuje pojem gospodarska javna infrastruktura, kamor v skladu s to določbo sodijo omrežja, neposredno namenjena izvajanju gospodarskih javnih služb s področja prometa, energetike, komunalnega gospodarstva, upravljanja z vodami in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva ali varstva okolja, kakor tudi druga omrežja in objekti v javni rabi. Gospodarska javna infrastruktura je državnega in lokalnega pomena.
V 5. členu Odloka o gospodarskih javnih službah v Občini Trebnje je določeno, da poleg obveznih gospodarskih javnih služb iz četrtega odstavka tega odloka občina organizira še izvajanje ostalih gospodarskih javnih služb, med drugim gospodarjenje z javnimi komunalnimi objekti.
6. člen Odloka o gospodarskih javnih službah v Občini Trebnje določa, da so infrastrukturni objekti in naprave, potrebne za izvajanje gospodarskih javnih služb v občini tudi objekti in naprave za odstranjevanje in odlaganje komunalnih odpadkov.
Na tem mestu je treba omeniti tudi Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Ur. l. RS, št. 86/2010, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZSPDSLS), ki poleg načela gospodarnosti (4. člen), načela odplačnosti (5. člen) in načela enakega obravnavanja (6. člen), v 7. členu določa, da upravljavec stvarnega premoženja vodi postopke ravnanja s stvarnim premoženjem države in samoupravnih lokalnih skupnosti na način, ki zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev (načelo preglednosti). 8. člen še določa, da je ravnanje s stvarnim premoženjem države in lokalnih skupnosti javno, razen kadar poseben zakon določa drugače (načelo javnosti).
Pooblaščenec na podlagi navedenega ugotavlja, da je organ upravljavec odlagališča za nenevarne odpadke Globoko, ki kot objekt, potreben za izvajanje javne službe, predstavlja gospodarsko javno infrastrukturo, ki je v lasti/solasti občin ustanoviteljic organa (navedeno nedvomno izhaja tudi iz petega odstavka 12. člena predhodnega Odloka o ustanovitvi javnega podjetja Komunala Trebnje d.o.o., kjer je bilo določeno, da infrastrukturne objekte in naprave, ki so po ZGJS postali last občin, dajejo občine ustanoviteljice s posebno pogodbo v upravljanje javnemu podjetju in ne predstavljajo osnovnega vložka).
Pooblaščenec tako ugotavlja, da organ kot pravna oseba javnega prava, med drugim upravlja tudi z infrastrukturnim objektom lokalnega pomena, tj. z odlagališčem za nenevarne odpadke Globoko, ki je objekt, potreben za izvajanje javne službe. Pooblaščenec ocenjuje, da gre pri upravljanju z odlagališčem Globoko za takšno dejavnost, ki je neločljivo povezana z opravljanjem javne službe, hkrati pa je upravljanje ter delovanje takšnega objekta gospodarske infrastrukture podrobno regulirano z več predpisi (ZVO-1, ZPNačrt, ZUreP-1, ZSPDSLS, Uredba o odlagališčih odpadkov...). Nobenega dvoma ni, da mora biti javnosti priznana pravica nadzora nad pravilnostjo samega upravljanja z odlagališčem odpadkov ter skladnostjo delovanja odlagališča s splošnimi predpisi in posamičnimi akti (npr. izpolnjevanje okoljevarstvenih zahtev v zvezi z odlaganjem odpadkov, ki so za odlagališče nenevarnih odpadkov Globoko natančneje zapisane v npr. v Okoljevarstvenem dovoljenju z dne 14. 6. 2013). Pooblaščenec zaključuje, da gre tudi v delu, v katerem oseba javnega prava, na podlagi javnopravnih predpisov in v interesu javnosti, upravlja z infrastrukturo lokalnega pomena, za izvajanje javnopravnih nalog, zato je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja tudi v tem delu svoje dejavnosti.
Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno nadzorna funkcija, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije ZDIJZ pa je v konkretnem primeru bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ upravlja s sredstvi in objekti, ki so primarno namenjeni prav izvajanju javne službe. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi javno podjetje) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njegova svoboda (predvsem v delu, kjer se tržno delovanje prepleta z javnopravnimi nalogami) omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. Pooblaščenec pa na tem mestu opozarja tudi na izjemen pomen dejavnosti gospodarskih javnih služb za državljane (občane), izhajajoč med drugim tudi iz določbe 2. odstavka 2. člena ZGJS, po kateri je pri zagotavljanju javnih dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ zavezan za posredovanje informacij javnega značaja tudi na podlagi ZDIJZ-C, saj prva alineja prvega odstavka 4.a člena določa, da so informacije javnega značaja tudi tiste informacije iz sklenjenih pravnih poslov, ki se nanašajo na upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta. Glede na to, da je bilo organu zaupano v upravljanje stvarno premoženje lokalnih skupnosti, so dokumenti, ki se nanašajo na upravljanje odlagališča Globoko, v zakonsko določenem obsegu informacija javnega značaja, ne glede na to, ali so ti dokumenti nastali znotraj tržnega delovanja organa ali ne.
4. Obstoj zahtevanih dokumentov in izpolnjevanje pogojev za informacijo javnega značaja
Pooblaščenec je v nadaljevanju ugotavljal, ali pri organu obstajajo dokumenti, ki jih je zahtevala prosilka in ali ti dokumenti izpolnjujejo vse zakonske kriterije za informacijo javnega značaja.
Pooblaščenec je torej preverjal, ali gre za informacije, ki se nanašajo na opravljanje zgoraj opisanih javnopravnih nalog organa, ali pa gre za informacije, ki se nanašajo na opravljanje tržne dejavnosti; in v primeru, da se nanašajo na opravljanje tržne dejavnosti, ali ti dokumenti, skladno z novelo ZDIJZ-C, sodijo med informacije javnega značaja po 4.a členu ZDIJZ. Opravljanje obvezne gospodarske javne službe (oziroma drugih javnopravnih nalog) je namreč natančno regulirano z zakoni in predpisi lokalnih skupnosti, izvajanje tržnih dejavnosti pa je le v omejenem obsegu podrejeno nadzoru javnosti. Organ je v izpodbijani odločbi št. 1976/2013 z dne 20. 8. 2014 natančno pojasnil, da se vsi dokumenti, ki jih zahteva prosilka, nanašajo na pravne posle tržnega ponujanja storitev ravnanja s komunalnimi odpadki ter da je stranski udeleženec vse dokumente označil kot poslovno skrivnost.
Iz pritožbe prosilke je mogoče ugotoviti, da prosilka sama ne nasprotuje dejstvu, da gre lahko pri poslovnem razmerju med organom ter stranskim udeležencem za izvajanje tržne dejavnosti, navaja pa, da tako organ, kot tudi stranski udeleženec, opravljata dejavnosti, ki sodijo v pristojnost izvajanja gospodarske javne službe, zato prosilka ne more vedeti, ali se dokumenti nanašajo samo na tržno dejavnost ali tudi na izvajanje gospodarske javne službe.
Po pregledu relevantnih pravnih podlag in druge dostopne dokumentacije ter oceni trditev strank postopka Pooblaščenec ugotavlja, da gre pri pogodbenem razmerju med organom in stranskim udeležencem za tržno dejavnost. Hkrati pa Pooblaščenec ugotavlja, da se poslovni odnos med organom in stranskim udeležencem neizogibno prepleta z dejstvom, da je organ upravljavec odlagališča Globoko, ki je infrastrukturni objekt lokalnega pomena in kot tak primarno namenjen izvajanju javne službe ravnanja z odpadki. Glede na navedeno je Pooblaščenec v nadaljevanju ugotavljal, kateri deli dokumentov predstavljajo takšno prepletanje tržne dejavnosti in javnopravnih nalog, da dokumentov ne moremo izključiti iz režima dostopa do informacij javnega značaja in kateri deli dokumentov niso prosto dostopne informacije.
4.1. Tehtalni listi
Organ je prosilcu zavrnil dostop do fotokopij vseh tehtalnih listov na tehtnici na vhodu v deponijo Globoko, za vse odložene odpadke, ki so bili pripeljani na deponijo Globoko preko stranskega udeleženca (podatek o tem ali stranski udeleženec odlaga kakršnekoli odpadke na deponijo Globoko).
Pooblaščenec meni, da so informacije, ki izhajajo iz tehtalnih listov, v prvi vrsti informacije, ki se nanašajo na odlagališče Globoko in ne neposredno na opravljanje drugih dejavnosti organa. Organ pa z odlagališčem Globoko kot infrastrukturo lokalnega pomena nikakor ne upravlja v zasebnem interesu, zato ima javnost nedvomno pravico izvedeti informacije o odpadkih (količina, vrsta, izvor odpadkov, ipd.), ki so pripeljani na odlagališče in se tam zbirajo, in to ne glede na dejstvo, ali odpadki »izvirajo« iz dejavnosti javne službe ali pa je izvor odpadkov v tržni dejavnost organa. Ob tem velja poudariti, da se z odpadki, ki izvirajo iz drugih dejavnosti organa, zapolnjuje odlagalno polje deponije Globoko (ki je v lasti občine), zato se lahko zgodi, da bodo občine morale (iz javnih sredstev) zagotoviti novo lokacijo za odlagališče, kamor bo moč odvažati odpadke. Tudi v primeru, da bi bilo v interesu samega odlagališča, da se zapolni in lahko prične z investiranjem v novo odlagališče, je način, kako se bo odlagališče zapolnilo in hitrost zapolnitve takšna informacija, za katero je po oceni Pooblaščenca nujno in v skladu z namenom ZDIJZ omogočiti javnosti nadzor nad upravljanjem in posledično tudi zmogljivostjo posameznega odlagališča odpadkov, prav takšne informacije pa (med drugimi) izhajajo (tudi) iz tehtalnih listov, ki jih zahteva prosilka.
Na podlagi navedenega je Pooblaščenec odločil, da mora organ prosilcu omogočiti dostop do fotokopij tehtalnih listov na tehtnici na vhodu v deponijo Globoko, katerih naročnik oz. plačnik je stranski udeleženec; saj so na njih podatki, ki predstavljajo informacije javnega značaja (naročnik/plačnik, vrsta odpadkov, občina dovoza, izvor odpadkov, masa in volumen odpadkov). Pri tem je potrebno opozoriti, da vse informacije, ki so navedene na tehtalnih listih, ne predstavljajo informacij javnega značaja, saj niso neposredno povezane s samim delovanjem odlagališča in tako ne služijo nadzorni funkciji ZDIJZ. Po oceni Pooblaščenca so to vsi podatki o podjetju/prevozniku, vozniku, podatki o registrski številki vozila ter ime in priimek in lastnoročni podpis tehničarja in voznika. Podatki o tem, s katerim prevoznikom in voznikom je stranski udeleženec opravil prevoz odpadkov, niso povezani s samim odlagališčem, osebni podatki zaposlenih pri organu, pa sodijo med varovane osebne podatke. Navedene podatke bo moral organ ob posredovanju fotokopij tehtalnih listov prosilki, iz dokumentov izločiti, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
4.2. Pogodbe, sporazumi in dogovori s stranskim udeležencem
Organ je prosilki zavrnil dostop do fotokopij pogodb, sporazumov in dogovorov s stranskim udeležencem, ki izkazujejo način poslovanja med organom in stranskim udeležencem, vrsto storitev ali opravljenih del ter podlago za odlaganje odpadkov na deponijo Globoko.
Organ je Pooblaščencu v zvezi z navedenim posredoval štiri sporazume, dve pogodbi in dva dogovora s stranskim udeležencem. Ugotovljeno je bilo torej, da organ, v zvezi z zahtevo prosilke, razpolaga z naslednjimi dokumenti, ki predstavljajo podlago za sodelovanje organa s stranskim udeležencem:
- pogodba št. 569-0036/2013 in 320/SJS z dne 23. 4. 2013,
- pogodba št. 91/2013 in 569-0052/2013 z dne 17. 7. 2013 z aneksom z dne 30. 5. 2014,
- dogovor št. 571/14-46 in 525-0017/2014-2 z dne 21. 2. 2014 z aneksom z dne 30. 5. 2014,
- dogovor št. 437-104/14 z dne 23. 5. 2014 z aneksom z istega dne,
- sporazum št. 24/2013 in št. 525-0031/2013-1 z dne 11. 2. 2013,
- sporazum št. 49/2014, brez datuma,
- okvirni sporazum št. 1441/108-14 in 569-0032/2014 z dne 30. 5. 2014 in
- okvirni sporazum št. 572/14-47 in 525-0017/2014-1 z dne 21. 2. 2014.
Pooblaščenec je najprej presojal, ali zahtevane pogodbe predstavljajo informacije javnega značaja in ugotovil, da se:
- pogodba št. 91/2013 in 569-0052/2013 z dne 17. 7. 2013 z aneksom z dne 30. 5. 2014,
- dogovor št. 437-104/14 z dne 23. 5. 2014 z aneksom z istega dne,
- sporazum 49/2014, brez datuma,
- dogovor št. 571/14-46 in 525-0017/2014-2 z dne 21. 2. 2014 z aneksom z dne 30. 5. 2014 in
- sporazum št. 24/2013 in št. 525-0031/2013-1 z dne 11. 2. 2013,
ne nanašajo na upravljanje z deponijo Globoko, temveč urejajo druga medsebojne vprašanja in odnos med organom in stranskim udeležencem in niso neposredno povezane s samim delovanjem odlagališča. Navedeni dokumenti torej ne predstavljajo informacij javnega značaja, zato je organ ravnal ustrezno, ko je prosilki dostop do navedenih dokumentov v tem delu zavrnil.
Pooblaščenec dalje ugotavlja, da se naslednji dokumenti:
- pogodba št. 569-0036/2013 in 320/SJS z dne 23. 4. 2013,
- okvirni sporazum št. 1441/108-14 in 569-0032/2014 z dne 30. 5. 2014 in
- okvirni sporazum št. 572/14-47 in 525-0017/2014-1 z dne 21. 2. 2014
nanašajo na dovoz odpadkov na deponijo Globoko, zato je Pooblaščenec (na podlagi v prejšnjih točkah že predstavljenih argumentov) presodil, da se v navedenih pogodbah nahajajo tudi informacije javnega značaja. Slednje so: stranke navedene pogodbe oz. sporazumov, predmet pogodbe oz. sporazuma, količina odpadkov, predvidena za odlaganje na odlagališču Globoko, vrste odpadkov. Vsi ti podatki predstavljajo tiste podatke, ki so neposredno povezani z upravljanjem odlagališča, ki je infrastruktura lokalnega pomena. Preostali podatki iz zgoraj navedenih dokumentov, se nanašajo na medsebojno razmerje med organom in stranskim udeležencem, zato ne predstavljajo podatkov, ki bi bili ključnega pomena za upravljanje samega odlagališča, in posledično ne sodijo med informacije javnega značaja (npr. način plačila, pogodbena kazen, razdrtje pogodbe ipd.).
Informacija o ceni dogovorjenih storitev sicer niso regulirane z javnopravnimi predpisi, niti niso konkretno povezane z upravljanjem in delovanjem predmetnega odlagališča, vendar Pooblaščenec ugotavlja, da 6.a člen ZDIJZ določa, da se dostop dovoli, ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena, če gre za osnovne podatke o sklenjenih pravnih poslih iz prve alineje prvega odstavka 4. a člena (kamor sodi tudi upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta), in sicer:
- podatek o vrsti posla,
- pogodbenemu partnerju, in sicer za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni prostor in račun pravne osebe ter za fizično osebo: osebno ime in kraj bivanja,
- pogodbena vrednost in višina posameznih izplačil,
- datumu in trajanju posla in
- enaki podatki iz aneksa k pogodbi.
Glede na navedeni odstavek je Pooblaščenec odločil, da se tudi na tej podlagi omogoči dostop do zgoraj navedenih podatkov, torej tudi do podatka o pogodbeni vrednosti oz. pogodbeni ceni, ki izhaja iz navedenih dokumentov.
Pooblaščenec tako zaključuje, da informacijo javnega značaja predstavljajo naslednji deli zahtevanih dokumentov:
- pogodba št. 569-0036/2013, 54/2013 in 320/SJS z dne 23. 4. 2013: uvod pogodbe (podatki o strankah pogodbe), 1. člen (predmet pogodbe), 2. člen (pogodbena cena), prva vrstica 9. člena (čas trajanja pogodbe),
- okvirni sporazum št. 1441/108-14 in 569-0032/2014 z dne 30. 5. 2014: uvod sporazuma (podatki o strankah sporazuma), 1. člen (predmet pogodbe), prvi, drugi in tretji odstavek 2. člena (količine odpadkov), prvi odstavek 3. člena (čas trajanja sporazuma),
- okvirni sporazum št. 572/14-47 in 525-0017/2014-1 z dne 21. 2. 2014: uvod sporazuma (podatki o strankah sporazuma), 1. člen (predmet pogodbe), 2. člen (količine odpadkov), prvi odstavek 4. člena (čas trajanja sporazuma).
Preostali deli navedene pogodbe in sporazumov vsebujejo podatke, ki se nanašajo na odnos med organom in stranskim udeležencem (način plačila, razdrtje pogodbe…), kar pa ni neposredno povezano z upravljanjem in delovanjem odlagališča Globoko, zato preostali členi navedenih dokumentov, ne predstavljajo prosto dostopnih informacij javnega značaja. Organ je v tem delu ustrezno zavrnil zahtevo prosilke.
5. Specifika glede dostopa do okoljskih podatkov v povezavi z določilom 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost)
Ker je Pooblaščenec v prejšnji točki te odločbe ugotovil, da informacije javnega značaja predstavljajo le določeni deli tehtalnih listov in zahtevanih pogodb oz. sporazumov, je v nadaljevanju presojal, ali je pri tako opredeljenih dokumentih morda podana katera izmed v 5.a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ opredeljenih izjem od prostega dostopa.
Najprej je potrebno ugotoviti, da tako organ kot stranski udeleženec zatrjujeta, da gre pri zahtevanih dokumentih za izjemo iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za informacije, ki predstavljajo poslovno skrivnost in bi nastala škoda, če bi se z zahtevanimi dokumenti seznanile tretje osebe.
Pri tem Pooblaščenec opozarja na 2. alinejo 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe 1. odstavka (torej ne glede na taksativno določene izjeme od prostega dostopa) dostop do informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ z novelo iz leta 2005 (Ur. l. RS, št. 61/2005), ta sprememba pa je bila posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ kot absolutna. Aarhuška konvencija je namreč rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 305). Določilom Aarhuške konvencije sledi tudi ZVO-1, ki v 13. členu določa, da so okoljski podatki javni.
Na podlagi navedenega se Pooblaščenec ni spuščal v presojo, ali informacije, za katere je bilo v tem postopku ugotovljeno, da predstavljajo informacije javnega značaja, izpolnjujejo zakonske pogoje, po katerih bi lahko bile opredeljene kot poslovna skrivnost. Popolnoma jasno je namreč, da gre za podatke, ki se nanašajo na odpadke, glede teh pa ne velja nobena izmed izjem od prostega dostopa, ki so naštete v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, torej tudi izjema poslovne skrivnosti v konkretnem primeru ne pride v poštev.
6. Delni dostop po določilu 7. člena ZDIJZ
Institut delnega dostopa, kot ga določa 7. člen ZDIJZ, pomeni, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki niso prosto dostopne in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.
Pooblaščenec je na tej podlagi organu naložil, naj iz dokumentov, ki samo deloma predstavljajo informacijo javnega značaja (ker je njihova vsebina le v določenem delu povezana z javnopravnimi nalogami oz. s tistim delom tržne dejavnosti, ki je dostopen na podlagi ZDIJZ-C) in so natančno opredeljeni v 4. točki te odločbe, izloči vse informacije, ki ne izpolnjujejo kriterijev za informacijo javnega značaja.
7. Zaključek
Pooblaščenec je delno ugodil pritožbi prosilca in, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, 1. in 2. točko izreka odločbe organa delno odpravil in v tem delu sam rešil zadevo. Pooblaščenec je odločil, da je organ dolžan prosilcu omogočiti dostop do naslednjih zahtevanih informacij javnega značaja, s katerimi razpolaga in so po ugotovitvah Pooblaščenca prosto dostopne:
- fotokopije tehtalnih listov o sprejemu odpadkov na odlagališče nenevarnih odpadkov Globoko, za vse odložene odpadke, katerih naročnik oz plačnik je družba Kostak d. d. Organ mora iz tako opredeljenih dokumentov izbrisati vse podatke o podjetju/prevozniku, vse podatke o vozniku, podatek o registrski številki vozila ter imena in priimke ter lastnoročne podpisi tehničarja in voznika.
- fotokopijo pogodbe št. 569-0036/2013, 54/2013 in 320/SJS z dne 23. 4. 2013, v kateri mora izbrisati vse podatke, razen uvoda pogodbe (podatki o strankah pogodbe), 1. člena (predmet pogodbe), 2. člena (pogodbena cena) in prve vrstice 9. člena (čas trajanja pogodbe),
- fotokopijo okvirnega sporazuma št. 1441/108-14 in 569-0032/2014 z dne 30. 5. 2014, v katerem mora izbrisati vse podatke, razen uvoda sporazuma (podatki o strankah sporazuma), 1. člena (predmet pogodbe), prvega, drugega in tretjega odstavka 2. člena (količine odpadkov) in prvega odstavka 3. člena (čas trajanja sporazuma),
- fotokopijo okvirnega sporazuma št. 572/14-47 in 525-0017/2014-1 z dne 21. 2. 2014, v katerem mora izbrisati vse podatke, razen uvoda sporazuma (podatki o strankah sporazuma), 1. člena (predmet pogodbe), 2. člena (količine odpadkov) in prvega odstavka 4. člena (čas trajanja sporazuma).
Organ je dolžan to odločbo izvršiti v roku enaintridesetih dni od prejema. V preostalem delu pa je Pooblaščenec, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, prosilkino pritožbo zavrnil, ker je ugotovil, da se preostali del zahtevanih dokumentov nanaša na poslovno skrivnost stranskega udeleženca, oz. na varovane osebne podatke, torej gre za podatke, ki ne predstavljajo prosto dostopnih informacij javnega značaja.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010-UPB5; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Postopek vodila:
Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka