Prosilec - Komisija za preprečevanje korupcije
+ -Številka: 090-193/2014
Kategorije: Poslovna skrivnost, Test interesa javnosti
POVZETEK:V obravnavani zadevi je organ prosilcu zavrnil dostop do notranjih revizijskih poročil (s katerimi razpolaga organ), ki so jih pripravili notranji revizorji slovenskih bank. V pritožbenem postopku je Pooblaščenec potrdil odločitev organa, da gre v danem primeru za informacije, ki predstavljajo poslovno skrivnost bank, in s tem za izjemo po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec pri tem ni mogel slediti navedbam prosilca, da je v javnem interesu razkritje revizijskih poročil bank, saj je ocenil, da je z vidika porabe javnih sredstev, interesu javnosti zadoščeno z objavo podatkov o slabih terjatvah, opredeljenih v 5. odstavku 6. a člena. ZDIJZ.ODLOČBA:Številka: 090-193/2014/2
Datum: 5. 12. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) ter 1. odst. 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 7. 8. 2014, (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 6. 8. 2014, št. 0900-79/2014/2 (01013), Republike Slovenije, Komisije za preprečevanje korupcije, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca z dne 7. 8. 2014, zoper odločbo Komisije za preprečevanje korupcije z dne 6. 8. 2014, št. 0900-79/2014/2 (01013), se zavrne.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 15. 7. 2014 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval, da mu organ posreduje po elektronski pošti ali na naslov, vsa notranja revizijska poročila, ki so jih pripravili notranji revizorji slovenskih bank v večinski državni lasti, s katerimi razpolaga organ. Prosilec je svojo zahtevo utemeljil z drugim odstavkom 4.a člena ZDIJZ. Trdi, da je, če revizije razkrivajo nepravilnosti pri podeljevanju posojil bank, dostop do notranjih revizij poslovanja v javnem interesu. Bančne izgube namreč krije državni denar, torej denar davkoplačevalcev. S tega vidika obstaja interes davkoplačevalcev, da izvedo, zakaj je morala država z davkoplačevalskimi sredstvi rešiti banke, torej kako so potekali sporni posli bank in kdo je bil zanje odgovoren. V to smer je šel tudi namen zakonodajalca, ki je v noveli ZDIJZ predvidel javno objavo podjetij, ki posojil ne morejo vračati. V korist javnemu interesu razkritja govori tudi to, da bo zaradi seznanitve s spornimi praksami (predvsem strokovna) javnost postala bolj pozorna na morebitno ponavljanje spornih praks v bankah. Razkritje preteklih praks bi lahko bančne uslužbence tudi motiviralo za prijavo prihodnjih spornih dejanj njihovih bank pristojnim institucijam in tako omogočalo pravočasno odkrivanje zlorab, nepravilnosti ali celo nezakonitosti. Po drugi strani pa razkritje notranjih revizij za banke ne pomeni poslovne škode oziroma ne more občutneje negativno vplivati na njihovo poslovanje. Gre namreč za več let stare primere, ki na trenutno poslovanje banke nimajo vpliva. Lahko pa razkritje revizij pozitivno preventivno vpliva na poslovanje bank, saj bo odgovornim v bankah pokazano, da bodo v primeru nepravilnosti njihova sporna dejanja razgaljena v javnosti.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 6. 8. 2014, št. 0900-79/2014/2 (01013), s katero je zahtevo v celoti zavrnil.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ ugotavlja, da pri komisiji ne obstaja seznam ali način vodenja zadev, ki bi omogočal identifikacijo zgolj revizijskih poročil v posamezni zadevi, temveč so praviloma del dokumentacije v posameznih postopkih, ki jih komisija vodi ali jih je vodila. Tako je bilo v zvezi z zahtevo prosilca mogoče identificirati tista revizijska poročila, ki so del postopkov, ki jih je ali jih komisija še vodi v zvezi s posameznimi zadevami, ki se nanašajo na posle slovenskih bank doma ali v državah nekdanje Jugoslavije oziroma na oceno stanja v slovenskem bančnem sistemu. Na tak način je organ identificiral skupno 9 različnih revizij oziroma poročil v zadevah št. 242-672/2011, 06210-421/2012, 0311-36/2010, 242- 1005/2010 in 06210-213/2013, ki se nanašajo na revizijo poslov v povezavi z NLB d.d. ali Novo KBM d.d. Uradna oseba organa ugotavlja, da vseh 9 revizij oziroma poročil izpolnjuje vse tri materialne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, saj gre za dokumente, ki izvirajo z delovnega področja organa, organ z njimi razpolaga in so v materializirani obliki, zato je v nadaljevanju presojala, ali katerikoli deli oziroma celotne informacije morebiti predstavljajo kakšno od izjem od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ lahko v celoti, ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli, v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, določeno izjemo. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Po določbi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Organ ugotavlja, da zahtevane revizije oziroma poročila vsebujejo številna imena in priimke oseb, ki tudi na podlagi izjeme iz tretjega odstavka 6. člena, ne morejo biti informacija javnega značaja, saj gre za podatke, ki so v skladu z določbami ZVOP v postopku po ZDIJZ varovani in jih ni dopustno razkriti, po drugi strani pa tudi ne gre za osebe, navedene v drugi alineji prvega odstavka 4. a člena ZDIJZ, zato je podana izjema iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in je treba iz tega razloga dostop do dokumentov zavrniti. Organ navaja, da se v tem delu ne opredeljuje do delnega dostopa do revizij oziroma poročil s prekritjem varovanih osebnih podatkov, saj v nadaljevanju ugotavlja obstoj tudi drugih izjem iz ZDIJZ. Organ ugotavlja, da so prav vse revizije oziroma poročila označena ali kot zaupna, strogo zaupna ali kot poslovna skrivnost. Kot je NLB d.d. opozorila že v drugem postopku, zaupni bančni podatki niso določeni kot izjema v 6. členu ZDUZ in bi njihovo razkritje preprečili zgolj z dokazovanjem obstoja poslovne skrivnosti. Z razkritjem vseh podatkov pa po mnenju NLB d.d. ni presežen zgolj namen ZlntPK, temveč je presežen tudi namen ZDIJZ, ki je v prvi vrsti zagotoviti transparentno delovanje organov, kar pa nikakor ne vključuje zagotavljanja vseh podatkov v zvezi s konkretnimi postopki, ki jih ti organi vodijo in s tem posredno nadzora nad vsebinsko presojo teh podatkov, še zlasti v primeru tako širokih pooblastil, kot jih ima KPK. ZGD-1 v prvem odstavku 39. člena določa, da je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena). Ne glede na to, pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena). Poleg tega zakon v tretjem odstavku določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali o dobrih poslovnih običajev. Zakon torej loči subjektivni in objektivni kriterij, glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da subjekt sam s svojo voljo in svojim aktom označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Organ ugotavlja, da je vsa dokumentacija označena z oznako zaupno ali strogo zaupno ali poslovna skrivnost. V primerih, ko revizija oziroma poročilo izrecno ne nosi oznake poslovna skrivnost, je treba ugotavljati obstoj objektivnega kriterija poslovne skrivnosti, torej ali bi razkritje podatkov, ki kot taki niso izrecno določeni s sklepom družbe ali kot taki označeni na dokumentaciji, povzročilo očiten nastanek občutne škode za družbo, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Ker se revizije oziroma poročila nanašajo na določene pretekle posle, po mnenju uradne osebe lahko razkritje revizij povzroči bistveno poslabšanje položaja posamezne družbe pri sklepanju tovrstnih pravnih poslov v prihodnje, zlasti glede možnosti doseganja ugodnih poslovnih pogojev, kakor tudi na splošno, v pripravljenosti za sklenitev poslov z družbo. Razkritje podrobnosti posameznih poslov, načina sklenitve poslov in dogovorjenih cen lahko povzroči slabši konkurenčni položaj tako za družbo, kot tudi za njenega pogodbenega partnerja pri sklepanju podobnih poslov z drugimi deležniki na trgu. Organ ugotavlja, da zahtevane revizije vsebujejo številne podatke, katerih razkritje bi lahko imelo škodljive posledice za konkurenčni položaj družb na trgu in jih je kot poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju treba varovati, zato se dostop do revizij oziroma poročil zavrne tudi na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ se tudi v tem delu ne opredeljuje do delnega dostopa do revizij s prekritjem varovanih poslovnih skrivnosti, saj ugotavlja obstoj tudi drugih izjem iz ZDIJZ. Organ nadalje ugotavlja, da je komisija nekatere od revizij oziroma poročil odstopila organom pregona ali kot informacijo ali kot naznanilo kaznivega dejanja, po podatkih komisije pa organi pregona z nekaterimi od revizij že razpolagajo in so del predkazenskega postopka. ZDIJZ v 6. točki prvega odstavka 6. člena določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Uradna oseba tako ugotavlja, da gre tudi za dokumentacijo, ki je pridobljena ali sestavljena zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo ne le njegovi izvedbi (saj bi se z vsebino lahko osebe seznanile, še preden bi bile zaslišane), ampak tudi za varovanje pravic in svoboščin obdolžencev v konkretnem kazenskem postopku. Glede na navedeno je potrebno dostop do zahtevane dokumentacije zavrniti v celoti. Uradna oseba, na podlagi 18. a člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, organov pregona ni posebej zaprošala za obrazloženo mnenje ali je dokumentacijo, ki jim jo je komisija odstopila v pristojno reševanje, potrebno obravnavati kot izjemo od prostega dostopa po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahtevo prosilca je namreč potrebno zavrniti že zaradi varovanja osebnih podatkov in poslovne skrivnosti, katerih delno prekritje ni mogoče, saj so revizije pisane in pripravljene na način, da bi bilo mogoče brez večjih težav identificirati tako posle kot posamezne fizične osebe, kar pa ni dopustno. Dodatno k obrazložitvi je organ navedel, da, kot omenja že prosilec sam, so po določbi 4. a člena ZDIJZ, od 17.4.2014, zavezanci po zakonu tudi poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Uradna oseba zato opozarja, da bi bilo treba na podlagi ZUP-a in 14. člena, ki določa načelo ekonomičnosti (postopek je treba voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko pravilno ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba), zadevo v reševanje odstopiti tem poslovnim subjektom, ki so torej prav tako zavezanci po ZDIJZ. Organ tega v tem konkretnem postopku sicer ni storil in je o zadevi odločil sam, ker obstaja več podanih izjem, zaradi katerih je treba zahtevo prosilca zavrniti. Ne glede na navedeno pa je povsem jasno, da lahko odloča o prostem dostopu do svojih izvirnih dokumentov najbolj kompetentno organ, ki je dokument ustvaril, zlasti ker je po noveli zakona postal celo zavezanec po ZDIJZ. Odstop od take bodoče prakse bo po mnenju uradne osebe povzročil dodatne obremenitve organov, ki morda z dokumentom razpolagajo in bi o njegovem prostem dostopu celo odločali, ne da bi drugi organi, ki prav tako posedujejo tak dokument, bili s tem seznanjeni (v konkretnem primeru npr. komisija, policija in sam poslovni subjekt).
Zoper odločbo organa je prosilec dne 8. 8. 2014 pri organu vložil pritožbo. Ob tem je navedel, da se pritožuje, ker meni, da je organ nepravilno uporabil materialno pravo. Kot izhaja iz njegove zahteve želi pridobiti podatke na podlagi drugega odstavka 4.a člena ZDIJZ v povezavi z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ. Organ je dostop do informacij javnega značaja zavrnil zaradi izjeme varovanja osebnih podatkov, izjeme varovanja poslovne skrivnosti in izjeme varovanja podatkov, ki so vključeni v kazenski postopek. Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se vse tri izjeme za dostop do podatkov, na katere se v odločbi sklicuje organ, ne upoštevajo, v kolikor za razkritje podatkov obstaja prevladujoč javni interes. Zato prosilec meni, da je organ o dostopu do zahtevanih informacij odločil na napačni pravni podlagi. Presojati bi namreč moral, ali je javni interes močnejši od izjem v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, česar pa organ ni storil. Prosilec predlaga, da Pooblaščenec sam odloči o interesu javnosti v primeru zahtevanih dokumentov. Utemeljitev, zakaj posredovanje in razkritje zahtevanih dokumentov je v javnem interesu, je prosilec podal že v zahtevi, ob tem pa podaja še dodaten razlog, zakaj zahtevane informacije so informacije javnega značaja oziroma zakaj njihovo razkritje ne bi škodovalo obstoječim predkazenskim postopkom. Obstaja namreč velika verjetnost, da so z zahtevanimi bančnimi revizijami osebe, ki so v kazenskih postopkih, že seznanjene. Revizije so namreč po navadi posredovane vodilnemu kadru v bankah in če je ta kader v kazenskih postopkih, lahko sklepamo, da je bil z vsebino zahtevanih revizij seznanjen že ob njenem nastanku. Prav tako prosilec meni, da je javni interes v tem primeru močnejši kot interes varovanja podatkov o predkazenskem postopku. Revizije namreč razkrivajo poslovanje bank, ki je privedlo do hudih negativnih posledic za vse prebivalce Slovenije, ki so morali z davkoplačevalskim denarjem reševati posledice njihovega slabega poslovanja. Škoda, ki so jo povzročile banke, se bo še več let ali več desetletij odražala v slabšem socialnem stanju prebivalcev Slovenije. Razkritje slabega poslovanja pa bi imelo pomemben preventiven učinek, saj se bodo vsi bodoči bankirji zavedali, da se lahko slabe ali celo kaznive odločitve prej ali slej postavijo na ogled javnosti.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 11. 8. 2014, št. 0900-79/2014/7 (01013), s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Glede na dejstvo, da ni dvoma, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in da sodijo v njegovo delovno področje, saj so bile pridobljene v okviru postopkov, ki jih je organ vodil na podlagi ZIntPK, se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja, kar zatrjuje prosilec, ali pa so podane izjeme iz 2., 3. in 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, na katere se je skliceval organ.
Glede izjeme po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ Pooblaščenec poudarja, da je pojem poslovne skrivnosti opredeljen v 39. členu ZGD-1. Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po drugem odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij).
Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev poslovne skrivnosti prepuščena njemu samemu. Edina omejitev je v zgoraj navedenem tretjem odstavku 39. člena ZGD-1. Dejstvo, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost, je torej odvisno od družbe. Za opredelitev poslovne skrivnosti ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč subjektivna odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Vendar pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1). Tem zahtevam pa je treba dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala. Če poslovni subjekt ne opredeli svojih informacij oziroma dokumentov v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1, so lahko njegove informacije varovane tudi na podlagi drugega odstavka 39. člena ZGD-1, če se izkaže, da bi z razkritjem podatkov družbi nastala občutna škoda. Pri objektivnem kriteriju je torej potrebno izkazati očitno potrebo po varstvu, kar pomeni, da je ali bi lahko bilo vsaki povprečni osebi jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja.
Pooblaščenec je vpogledal v informacije, ki so predmet zahteve prosilca in ugotavlja, da je organ pravilno odločil, da gre v danem primeru za informacije, ki predstavljajo poslovno skrivnost bank, in s tem za izjemo po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot je poudaril že organ, so določena revizijska poročila označena z oznako poslovna skrivnost, strogo zaupno, kar pomeni, da je v teh primerih izpolnjen subjektivni kriterij, pri katerem se ni mogoče spuščati v presojo o pomembnosti tako označenih podatkov, niti v vprašanje, ali bi z razkritjem zahtevanih podatkov nastala občutna škoda. Pri tistih revizijskih poročilih, ki niso označena z oznako poslovno skrivnost, pa je organ v skladu z drugim odstavkom 39. člena ZGD-1 pravilno odločil, da je izpolnjen objektivni kriterij varovanja poslovne skrivnosti, saj gre za takšno vsebino informacij, katerih razkritje bi poslabšalo konkurenčni položaj tako bankam, kakor tudi družbam, s katerimi so bili sklenjeni posamezni posli, ki jih revizijska poročila podrobno obravnavajo.
V skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1, kot poslovna skrivnost ne morejo biti označeni podatki, ki so po zakonu javni, ali gre za podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Ker v obravnavanem primeru niso izpolnjeni navedeni pogoji, je Pooblaščenec odločil, da je pri zahtevanih informacijah podana izjema poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem pa ni mogoče izvesti delnega dostopa, ne da bi prišlo do razkritja poslovnih skrivnosti, ki se prepletajo skozi celotna revizijska poročila.
Ker je Pooblaščenec odločil, da so informacije izvzete iz prostega dostopa zaradi obstoja poslovne skrivnosti, ni potrebe, da bi se moral opredeljevati tudi do obstoja morebitnih drugih izjem (varstva osebnih podatkov, kazenski postopek), ki jih je sicer zatrjeval organ.
Prosilec se je v svoji zahtevi skliceval na prevladujoč javni interes, zato bi se moral organ, v skladu z 21. členom ZDIJZ, do njega opredeliti, česar pa ni storil. S tem je organ napačno uporabil materialno pravo.
Pooblaščenec je zato v nadaljevanju izvedel test interesa javnosti, na podlagi 2. odstavka 6. člena ZDIJZ. Test interesa javnosti določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (kjer so navedene izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, op. Pooblaščenca) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v izrecno določenih primerih (med katerimi pa ni izjeme poslovne skrivnosti ali varstva osebnih podatkov). Test javnega interesa zato pomeni izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu javnega interesa gre za tehtanje, s katerim mora organ pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – v konkretnem primeru se varuje izjema poslovne skrivnosti. Pri uporabi testa prevladujočega javnega interesa je treba presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije.
Pooblaščenec se strinja s prosilcem, da je pri vprašanjih, ki se nanašajo na poslovanje bank v večinski lasti države, podan močan javni interes po transparentnem delovanju. Vendar po oceni Pooblaščenca to ne pomeni, da se morajo v imenu javnega interesa razkriti prav vse informacije, ki so povezane s poslovanjem teh bank.
Dejstvo je, da se je nekaj let govorilo o krizi bančnega sistema in potrebni »sanaciji bank«, v katero se je vključila tudi država. Tako je bil sprejet Zakon o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (ZUKSB), ki je stopil v veljavo konec leta 2012. Na njegovi podlagi je bila marca 2013 ustanovljena tudi Družba za upravljanje terjatev bank (DUTB), d.d., kot družba v državni lasti, ki naj bi pomagala pri prestrukturiranju bank sistemskega pomena, ki so se znašle v hudih solventnostnih in likvidnostnih težavah. Država je tako z dokapitalizacijami »krpala bančno luknjo«, prevzela milijardne terjatve bank in se posledično tudi obsežno zadolžila. Vse to je seveda pomenilo razpolaganje države z davkoplačevalskim denarjem vseh državljanov Slovenije, zato je bil utemeljen in pričakovan vse večji pritisk javnosti, po razkritju bolj konkretnih informacij o poslih oziroma o posameznikih, ki so banke pripeljali do takšnega položaja. Z namenom krepitve transparentnosti in odgovornega ravnanja pri upravljanju z javnimi sredstvi in s finančnimi sredstvi poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, je zakonodajalec z novelo ZDIJZ-C, ki je stopila v veljavo 17. 4. 2014, posegel tudi na področje »slabih kreditov« in z določbo v petem odstavku 6. a člena ZDIJZ kot absolutno javne informacije določil točno določene podatke, ki so povezane s krediti neplačnikov kot tveganimi postavkami, ki se vodijo kot slabitve v bilancah te banke in ki so bili iz takšne banke preneseni na DUTB, za vsak posamezni kredit, in sicer: - iz pogodb o sklenjenih poslih: vrsta in vrednost posla, kreditodajalec, kreditojemalec, in sicer firma in sedež pravne osebe, datum sklenitve pogodbe in - iz sklepov organa banke, pristojnega za odobritev posla: organ, ki je posel odobril in člani organa ter člani uprave in člani nadzornega sveta banke v času odobritve kredita, in sicer za fizično osebo: osebno ime in položaj oziroma naziv delovnega mesta; - iz dokazil o zavarovanju: vrsta in predmet zavarovanja ter - iz pogodbe o prevzemu terjatev med banko in DUTB: firma in sedež banke in neplačnika in končna bruto izpostavljenost do posameznega neplačnika na dan prenosa na DUTB. V tem delu gre torej za informacije, pri katerih je test tehtanja med različnimi pravicami (pravico določiti poslovno skrivnost oziroma sklicevati se nanjo in ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja) opravil že zakonodajalec, ki je presodil in taksativno zapisal v zakon (ZDIJZ) podatke iz tistih pogodb, za katere meni, da javni interes na njihovem razkritju prevlada nad interesom poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom pravnih oseb javnega prava in njihovih pogodbenih partnerjev na varovanju poslovne skrivnosti. Zakonodajalec je glede teh podatkov (opredeljenih v 5. odstavku 6. a člena ZDIJZ) še izrecno določil, da jih lahko prosilci pridobijo izključno od DUTB.
V obravnavanem primeru so predmet presoje revizijska poročila bank, do katerih je organ prišel v okviru različnih postopkov, ki jih je vodil na podlagi ZIntPK, kar pomeni, da ne predstavljajo celostnega preseka iz sklenjenih poslov poslovanja bank s slabimi terjatvami, če sploh gre za slabe terjatve. Iz omenjenih poročil namreč ni mogoče ugotoviti, kakšna je bila končna usoda sklenjenih pogodb, saj revizija določenega sklenjenega posla še ne pomeni nujno tudi »slabe terjatve«. Tudi, če bi se lahko ugotovilo, ali je bila določena terjatev prenesena na DUTB, pa omenjena poročila po količini informacij iz posameznih sklenjenih poslov absolutno presegajo informacije, glede katerih je zakonodajalec odločil, da so absolutno javni. Če je torej, kateri izmed poslov, ki je bil obravnavan v revizijskih poročilih, bil prenesen na DUTB, je ta informacija, v okviru zakonskih omejitev, prosto dostopna pri DUTB. Glede na navedeno Pooblaščenec ocenjuje, da je na ta način javnost nedvomno seznanjena s podatki iz konkretnih bančnih poslov, ki pripomorejo k širši razpravi in razumevanju, zakaj je prišlo do krize bančnega sistema, posledično pa tudi do porabe javnih sredstev. V nadaljevanju pa se zastavlja vprašanje, ali je podan interes javnosti tudi do razkritja notranjih revizij poslovanja bank? Pooblaščenec je pri tehtanju med interesom javnosti za razkritje samih postopkov sklepanja bančnih poslov (cenovna politika banke, ocena tveganja, ipd.), kar izhaja iz obravnavanih revizijskih poročil, v razmerju do poslovne skrivnosti bank in njihovih strank, ocenil, da interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij ni močnejši od interesa, da se ti podatki zavarujejo zaradi varovanja poslovne skrivnosti. Interesu splošne javnosti je po oceni Pooblaščenca v danih okoliščinah v zadostni meri zadoščeno s tem, da so prosto dostopne informacije na podlagi 5. odstavka 6. a člena ZDIJZ, s katerimi razpolaga DUTB, niso pa razkriti sami postopki iz sklenjenih poslov. Treba se je namreč zavedati, da banke, ki so bile deležne davkoplačevalskega denarja še vedno poslujejo na trgu, in da je bil namen sanacije bank, izboljšanje njihovih bilanc ter z zadostnim kapitalom in likvidnostjo odpreti možnost za odobravanje novih posojil, ki so potrebna za ponovno rast slovenskega gospodarstva, kar je v javnem interesu. Zato bi z razkritjem revizijskih poročil, ki obravnavajo zgolj nekatere bančne posle, ki niti niso nujno »slabe terjatve«, dosegli prav nasprotni učinek od želenega. Nedvomno je v javnem interesu, da bi se vse terjatve bank uspešno sanirale brez javnih sredstev oziroma, da bi se povečala vrednost »slabim« sredstvom, česar pa z razkritjem vseh podatkov iz konkretnih bančnih poslov, zagotovo ne bi bilo mogoče doseči. Samo razkritje revizijskih poročil bank ne bi pripomoglo k nič večji oziroma kakovostnejši razpravi o problemu podeljevanja spornih posojil bank, od tistega, kar omogočajo že prosto dostopni podatki, bi pa nedvomno poseglo v poslovne skrivnosti, katerih razkritje bi poslabšalo konkurenčni in finančni položaj bank in njihovih strank. Prav tako razkritje revizijskih poročil ne bi moglo več odpraviti morebitnih nepravilnosti v konkretnih postopkih (s tem se ukvarjajo pristojne institucije, op. Pooblaščenca), medtem ko varovanje poslovnih skrivnosti bank oziroma njihovih strank, lahko še pripomore, da uspešneje delujejo na trgu, povečajo svoj kapital in na ta način zmanjšajo terjatve bank, ki so v večinski lasti države, kar je v javnem interesu. Zaradi navedenih razlogov Pooblaščenec ni mogel slediti navedbam prosilca, da je v javnem interesu razkritje revizijskih poročil bank, saj je ocenil, da je z vidika porabe javnih sredstev, interesu javnosti zadoščeno z objavo podatkov o slabih terjatvah v skladu z novelo ZDIJZ-C, ki razkrivajo t.im. »sporne posle bank«, kot jih poimenuje prosilec in za katere se porablja denar davkoplačevalcev.
Ker v konkretnem primeru zahtevane informacije, do katerih je organ zavrnil dostop, predstavljajo izjemo iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, interes javnosti pa po presoji Pooblaščenca ni podan, je Pooblaščenec pritožbo prosilca, v skladu s 1. odstavkom 248. člena ZUP, zavrnil kot neutemeljeno, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo z dne 6. 8. 2014, št. 0900-79/2014/2 (01013), Republike Slovenije, Komisije za preprečevanje korupcije, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka