Prosilec - Občina Dobrepolje
+ -Številka: 090-186/2014
Kategorije: Kršitev postopka, Ali gre za zlorabo pravice
POVZETEK:Prosilec je v zvezi z javnim naročilom letnega vzdrževanja občinskih cest in zimske službe na občinskih cestah zahteval posredovanje ponudbe izbranega izvajalca, razpisne dokumentacije in zapisnika o pogajanjih. Organ je zahtevo prosilca zavrnil zaradi prezaposlenosti in zaradi preobsežnosti zahtevane dokumentacije. Iz obrazložitve odločbe ni bilo jasno, ali zahtevane informacije sploh obstajajo. Prav tako ni bilo mogoče ugotoviti, ali je glede zahtevane informacije podana katera od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere lahko organ prosilcu zavrne dostop. Zaradi teh pomanjkljivosti odločbe ni bilo mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev postopka. Pooblaščenec je zato pritožbi prosilca ugodil, odločbo organa odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.ODLOČBA:Številka: 090-186/2014/5
Datum: 12. 11. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………………. (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Občine Dobrepolje, Videm 35, 1312 Videm-Dobrepolje (v nadaljevanju organ), št. 090-0002/2014-03 z dne 20. 6. 2014, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se 3. točka izreka odločbe Občine Dobrepolje, Videm 35, 1312 Videm-Dobrepolje (v nadaljevanju organ), št. 090-0002/2014-03 z dne 20. 6. 2014 odpravi ter se zadeva vrne v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 18. 3. 2014 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri je v zvezi z javnim naročilom »Redno letno vzdrževanje in zimska služba na občinskih cestah in javnih površinah ter izvedba ostalih gradbenih del na njih« št. 4302-1/2011 zahteval ponudbo izvajalca št. 2011-1691-MK z dne 15. 7. 201, razpisno dokumentacijo in zapisnik o pogajanjih št. 4320-1/2011 z dne 15. 7. 2011. Dokumente je zahteval v obliki elektronskega zapisa po elektronski pošti, če pa to ni mogoče, pa v obliki fotokopij po pošti.
Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil v 3. točki odločbe št. 090-0002/2014-03 z dne 20. 6. 2014 zaradi prezaposlenosti in zaradi preobsežnosti zahtevane dokumentacije. V izpodbijani odločbi je organ navedel, da naj bi mu Pooblaščenec naložil, naj izda zavrnilno odločbo.
Prosilec se je zoper odločbo pravočasno pritožil in navedel, da organ z ničimer ni izkazal upravičenosti za zavrnitev njegove zahteve. V izpodbijani odločbi namreč organ kot razlog zavrnitve navaja zgolj lastno preobremenjenost in preobsežnost zahtevane dokumentacije, kar pa ne more biti razlog za zavrnitev.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Uvodoma se Pooblaščenec opredeljuje do navedb organa, da naj bi mu Pooblaščenec dne 26. 5. 2014 (op. to je v okviru pritožbe zoper molk organa glede zahtevanih informacij) naložil, naj izda zavrnilno odločbo. Pooblaščenec je vpogledal v zadevo pritožbe zoper molk organa št. 0900-109/2014 in ugotovil, da je dne 26. 5. 2014 na podlagi telefonskega pogovora z organom nastal uradni zaznamek, iz katerega izhaja, da je organ povedal, da bo molk zaključil z izdajo zavrnilne odločbe. Glede na navedeno so navedbe organa neutemeljene, saj je Pooblaščenec v zadevah s področja dostopa do informacij javnega značaja pristojen le za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zahtevo prosilca zavrnil ali zavrgel in zato nikoli ne sme in dejansko tudi ne prejudicira odločitve organa v primeru molka.
Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, ker bi ugoditev prosilcu predstavljala zanj preveč dela in ker naj bi bil organ prezaposlen. Ob tem Pooblaščenec ugotavlja, da se organ v izpodbijani odločbi sploh ni spustil v vsebinsko obravnavo zadeve. Organ tako ni navedel, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje. Prav tako iz odločbe ni razvidno, ali organ zavrača zahtevo prosilca, ker naj sploh ne bi šlo za informacijo javnega značaja, ali zato, ker je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. Prav tako iz celotne predložene dokumentacije ni jasno, ali je glede zahtevane informacije podana katera od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere lahko organ prosilcu zavrne dostop.
Pooblaščenec glede na navedeno ugotavlja, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti. Obrazložitev izpodbijane odločbe je ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato treba odpraviti. Organ je dolžan zahtevo prosilca obravnavati na način, da najprej ugotovi, kateri dokumenti ustrezajo prosilčevi zahtevi, jih navesti, in šele nato, za vsak posamezni dokument, ugotavljati, ali morda obstaja razlog, zaradi katerega je treba dostop (za ta konkretni dokument) zavrniti ter obrazložiti konkretne razloge, zaradi katerih je bilo treba zavrniti dostop do konkretnega dokumenta.
Obrazložitev avtoritativne odločitve je eno poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja oblasti in njene zlorabe. Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so tudi 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).
V skladu z 214. členom ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pooblaščenec je zaradi omenjenih kršitev pravil postopka, ki so bistvene, saj so vplivale na pravilnost odločitve, izpodbijano odločbo odpravil. Ker pa je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, zlasti zaradi neutemeljene obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, pa tudi zaradi morebitne odsotnosti strank, katerih informacije se varuje, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Pooblaščenec je zato zadevo vrnil organu v ponovno reševanje.
V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. Organ bo v ponovljenem postopku moral upoštevati 214. člen ZUP, ki opredeljuje obrazložitev odločbe. Pri tem mora organ paziti, da bo izrek odločbe v skladu z njeno obrazložitvijo. Pri izdaji nove odločbe bo moral organ tako jasno obrazložiti, ali razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec, kateri dokumenti so to in ali ti dokumenti izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Organ bo moral nato natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevane informacije predstavljajo izjemo od dostopa in iz česa to izhaja. Ob sklicevanju na obstoj izjem po ZDIJZ Pooblaščenec opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati pogoje, ki morajo biti za posamezno izjemo izpolnjeni ter zatrjevano izjemo in concreto izkazati. Hkrati mora upoštevati določbo prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema od izjem npr. v primeru porabe javnih sredstev). Če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, mora organ, za vsak posamezen dokument, presoditi, in ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ. Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe mora biti namreč jasno naveden dokument, ki je predmet presoje in v katerem delu se ta delno prekrije, to je izbriše informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.
Na tem mestu Pooblaščenec še dodaja, da preobsežnost dokumentacije ni pravni argument, ki bi ga Pooblaščenec v okviru določb ZDIJZ lahko upošteval pri presoji v pritožbenem postopku. ZDIJZ namreč med razlogi, zaradi katerih lahko organ zavrne dostop do zahtevane informacije, ne navaja izjeme »veliko dela«. Navedeno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, v sodbi pod opr. št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.
Pooblaščenec se na tem mestu opredeljuje še do navedb organa, ki nakazujejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, in opozarja, da velika količina vlog in velik obseg zahtevanih dokumentov, ki imata za posledico upočasnitev dela organa, sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Posredovanje informacij javnega značaja je namreč ena izmed zakonsko določenih javnopravnih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki bi takšne zahteve reševal. V primeru, če organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevane informacije zaradi obsežnosti zahtevane dokumentacije, je v 24. členu ZDIJZ predvidena možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni, ne pa tudi možnost, da organ zahtevo prosilca zavrne. Tudi iz sodne prakse Sodišča Evropskih skupnosti izhaja, da organ lahko le v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega dela, izjemoma tehta na eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi strani nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Sodišče Evropskih skupnosti je na primer v sodbi v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, glede obravnave obsežnih zahtevkov pojasnilo, da glede na ustaljeno sodno prakso, ki določa potrebo po izvedbi konkretne in posamične presoje dokumentov, samo dejstvo, da zahtevek za dostop zadeva veliko število dokumentov, še ne pomeni, da instituciji ni treba izvesti konkretne proučitve dokumentov. Odstopanje od obveznosti proučitve dokumentov je dovoljeno le v izjemnih primerih, kadar upravno breme, ki ga prinaša konkretna in individualna proučitev dokumentov, presega tisto, kar je razumsko potrebno. Vendar pa morajo institucije proučiti vse druge možnosti in tako omejiti svojo delovno obremenitev, obenem pa odobriti vsaj del zahtevka prosilca. V navedeni sodbi je Sodišče Evropskih skupnosti med drugim opozorilo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je organ bistveno kršil pravila postopka, zato je bilo treba na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, 3. točko izreka izpodbijane odločbe odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke Pooblaščenca, ki so podani v tej odločbi.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/07-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Monika Voga, univ.dipl.prav.,
Svetovalka pri Informacijskem
pooblaščencu
Informacijski pooblaščenec
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka