Odvetniška družba Kavčič, Rogl in Bračun d.o.o. - Agencija RS za varstvo konkurence
+ -Številka: 090-63/2014/3
Kategorije: Varstvo kazenskega postopka, Ostali sodni postopki, Kršitev postopka
POVZETEK:
Prosilec je zahteval odločbe organa o prekrških, odločbe organa o naloženih denarnih kaznih zaradi oviranja preiskav organa in sodne odločbe v postopku sodnega varstva zoper navedene odločbe organa, vse od leta 2008 dalje. Organ je s končno dopolnilno odločbo zahtevo prosilca za posredovanje štirih odločb o prekrških zavrnil zaradi izjeme varstva kazenskega postopka in varstva sodnega postopka. Pooblaščenec je v postopku ugotovil, da organ ni ustrezno vodil postopka, stranskim udeležencem ni omogočil seznanitve s pritožbo, prav tako ni obrazložil obstoja pavšalno navedenih izjem in opravil t.i. škodnega testa. Samo sklicevanje organa na obstoj izjeme in zgolj hipotetično zatrjevanje nastanka škode, za obstoj izjeme ne zadostuje. Zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja je Pooblaščenec odločbo odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodili glede česa je potrebno postopek dopolniti.
ODLOČBA:
Številka: 090-63/2014/3
Datum: 6. 6. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP2 in 23/14, v nadaljevanju ZDIJZ) ter 1. in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G, v nadaljevanju ZUP) o pritožbi z dne 18. 3. 2014, Odvetniške družbe Kavčič, Rogl in Bračun, o.p., d.o.o., Trg Republike 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper končno dopolnilno odločbo organa št. 090-17/2013-116 z dne 7. 3. 2014, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi, končna dopolnilna odločba št. 090-17/2013-116 z dne 7. 3. 2014 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 19. 11. 2013 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja za pridobitev fotokopij ali elektronskih kopij naslednji dokumentov:
1. vseh izdanih odločb o prekrških v postopkih pred organom od julija 2008 dalje,
2. vseh izdanih sodnih odločb v postopku sodnega varstva zoper odločbe organa, izdane v postopkih o prekrških od julija 2008 dalje in
3. vseh izdanih odločb organa o naloženih denarnih kaznih zaradi oviranja preiskav organa (zlasti zoper družbo Produkcija plus storitveno podjetje d.o.o. (v nadaljevanju Pro Plus d.o.o.)) in morebitnih sodnih odločb v postopku sodnega varstva zoper te odločbe, od leta 2008 dalje.
Organ je v zvezi z zahtevo dne 9. 12. 2013 izdal sklep, št. 090-17/2013/2, s katerim je rok za posredovanje zahtevanih informacij podaljšal za 30 delovnih dni.
Organ je v postopku vsem fizičnim in pravnim osebam, na katere se nanašajo zahtevani dokumenti, posredoval poziv za vstop v postopek obravnave zahtevka za posredovanje informacij javnega značaja, v katerem jih je pozval, da v odločbah, ki se nanašajo nanje, natančno označijo morebitne zaupne podatke, poslovne skrivnosti in osebne podatke, ki jih je treba iz dokumenta izločiti oziroma prekriti, tako da javnosti ne bodo dostopni. Prav tako jih je pozval, da obrazložijo, zakaj določen podatek za njih predstavlja poslovno skrivnost v skladu z Zakonom o gospodarskih družbah, ostalo zakonodajo in obstoječo sodno prakso ter prakso Informacijskega pooblaščenca ter o tem priložijo ustrezna dokazila in obrazložijo škodo, ki bi nastala z razkritjem zahtevanih informacij. V primeru sklicevanja na 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa tudi, kako bi razkritje zahtevanih podatkov škodovalo izvedbi sodnega postopka. V primeru, da prosilec ne bo posredoval odgovora ali ta ne bo ustrezno utemeljen, bo organ štel, da dokumenti ne vsebujejo poslovnih skrivnosti, osebnih podatkov in drugih izjem po 6. členu ZDIJZ.
Po preteku roka in po prejemu odgovorov na zgoraj naveden poziv, je organ izdal devet delnih odločb in eno končno dopolnilno odločbo. V osmih delnih odločbah je organ zahtevi prosilca delno ugodil in mu posredoval zahtevane dokumente, na katerih je izvedel delni dostop. Pooblaščenec že na tem mestu poudarja, da navedene odločbe niso del tega pritožbenega postopka, zaradi česar se do njih ne bo podrobneje opredeljeval.
Organ je dne 7. 3. 2014 izdal končno dopolnilno odločbo, št. 090-17/2013-116, s katero je zahtevo prosilca iz 1. točke, zavrnil. Organ je v odločbi pojasnil, da se 1. točka zahteve prosilca nanaša (tudi) na:
- odločbo o prekršku, opr. št. 306-71/2010-43 z dne 18. 10. 2010,
- odločbo o prekršku, opr. št. 306-12/2012-23 z dne 10. 10. 2012,
- odločbo o prekršku, opr. št. 306-61/2013-16 z dne 25. 10. 2013 in
- odločbo o prekršku, opt. št. 306-37/2013-15 z dne 22. 11. 2013.
V zvezi z dostopom do navedenih odločb o prekršku je organ odločil, da se zahteva nanaša na podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi pravdnega, nepravnega ali drugega sodnega postopka in bi njihovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Organ je ugotovil, da so bile v postopkih, kjer so bile izdane navedene odločbe, vložene zahteve za sodno varstvo, o katerih še ni bilo odločeno. Ker je postopek pred sodiščem še v teku, organ ocenjuje, da bi razkritje odločb, ki so del sodnega postopka, javnosti, škodovalo izvedbi sodnega postopka, povzročilo pa bi tudi škodo strankam, udeleženim v postopkih. Glede na navedeno je organ zavrnil dostop do navedenih odločb o prekršku.
V pritožbi z dne 18. 3. 2014 zoper končno dopolnilno odločbo organa št. 090-17/2013-116 z dne 7. 3. 2014 prosilec navaja, da se pritožuje zoper zavrnilni del odločbe in uveljavlja vse pritožbene razloge iz prvega odstavka 237. člena ZUP in predlaga, da pritožbeni organ njegovi pritožbi ugodi v celoti in sam odloči o posredovanju zahtevanih dokumentov, oziroma podredno, da pritožbi ugodi in zadevo vrne organu v ponovno odločanje. Prosilec meni, da je odločba v točki 1. izreka v celoti nepravilna in nezakonita in da vse zahtevane informacije, glede katerih je organ v celoti zavrnil dostop, izvirajo iz delovnega področja organa. Organ je namreč na podlagi ZPOmK-1 pristojen za nadzor nad izvajanjem tega zakona ter 81. in 82. člena Pogodbe o Evropski skupnosti (sedaj 101. in 102. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije). Odločbe o prekrških, izdane v postopku pred organom, so torej informacije ki glede na pristojnosti organa izvirajo iz njegovega delovnega področja. Prosilec zato ugotavlja, da organ razpolaga z vsemi zahtevanimi informacijami oziroma dokumenti, v katerih se te informacije nahajajo. Organ z dokumenti razpolaga na podlagi dejstva, da jih je ustvaril sam v okviru svojih pristojnosti. Pri tem gre za informacije, ki so nastale v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa in ki se tudi nahajajo pri organu v materializirani obliki, na kar je mogoče logično sklepati na podlagi narave zadevnih dokumentov (odločbe organa o prekrških).
Prosilec še navaja, da mu je organ zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov v delu, ki se nanaša na dostop do odločbe o prekršku, št. 306-71/2010-43 z dne 18. 10. 2010, odločbe o prekršku, št. 306-12/2012-23 z dne 10. 10. 2012, odločbe o prekršku, št. 306-61/2013-16 z dne 25. 10. 2013 in odločbe o prekršku št. 306-37/2013-15 z dne 22. 11. 2013, na podlagi izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, v povezavi z izjemo po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Prosilec dodaja, da organ pavšalno navaja, da bi razkritje zahtevanih dokumentov (odločb o prekrških) škodovalo izvedbi sodnega postopka in povzročilo škodo strankam, udeleženim v postopkih, pri čemer pa te svoje ugotovitve z ničemer ne konkretizira oz. utemelji. Organ tudi ni izvedel škodnega testa, po katerem bi moral izkazati, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma, da bi nastala določena škoda, pri čemer mora biti ogrozitev dejanska in ne le hipotetična. Prosilec meni, da je sklicevanje organa na 6. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v celoti neutemeljeno že iz razloga, ker se zahteva prosilca nanaša na dostop do odločb o prekrških, razkritje teh informacij pa očitno ne more škodovati sami izvedbi postopka o prekršku, ker je bil ta že na prvi stopnji zaključen z izdajo navedenih odločb. Udeleženci v postopku o prekršku so torej v celoti seznanjeni z vsemi informacijami, ki so bile v postopku o prekršku uporabljene. Tudi glede sklicevanja na 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ prosilec ugotavlja, da odločbe o prekrških ne predstavljajo podatka, ki bi bil pridobljen ali sestavljen zaradi sodnega postopka, ampak gre za podatke, ki so bili sestavljeni v postopku o prekršku. To pomeni, da je organ dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil povsem neupravičeno. V konkretnem primeru nobena od navedenih izjem ni podana oziroma organ obstoja izjeme ni izkazal.
Prosilec še navaja, da organ ni opravil testa javnega interesa in je v celoti prezrl določila drugega in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določajo t.i. »izjeme od izjem«. Organ ni presojal obstoja morebitnega javnega interesa, čeprav je to njegova zakonska dolžnost, niti ni omogočil vsaj delnega dostopa. Organ zatorej svoje odločitve ni ustrezno obrazložil. Vse navedeno predstavlja pritožbeni razlog nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Izpodbijane odločbe se zaradi pomanjkljive obrazložitve dejansko sploh ne da preizkusiti, s čimer je organ storil tudi bistveno kršitev pravil upravnega postopka.
Organ je pritožbo prosilca, z dopisom št. 090-17/2013-122 z dne 24. 3. 2014, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje Pooblaščencu. Organ meni, da je pritožba neutemeljena in predlaga, da jo Pooblaščenec v celoti zavrne. K odstopu pritožbe je organ priložil tudi vso dokumentacijo, ki se vodi pod opr. št. 090-17/2013.
Pritožba je utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec ugotavlja, da je obravnavana pritožba pravočasna, dovoljena in vložena po upravičeni osebi. Nadalje Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
2. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/1991, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Organ v konkretni zadevi kot javna agencija, že po izrecni določbi 1. člena ZDIJZ sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po ZDIJZ. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
3. Procesni vidiki odločanja organa 1. stopnje
Pooblaščenec je po skrbnem pregledu zadeve ugotovil, da je organ zahtevo prosilca obravnaval na način, da je v postopek pozval vse osebe, na katere se nanašajo zahtevane odločbe, kot subjekte s pravnim interesom ter jih pozval, da na zahtevanih odločbah sami označijo izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Stranska udeležba je urejena v 43. členu ZUP, ki določa, da ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. 44. člen ZUP določa, da mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Pooblaščenec v zvezi z navedenim ugotavlja, da organ v postopku na prvi stopnji stranskih udeležencev ni seznanil z vsebino zahteve prosilca (razen izjemoma na izrecno zahtevo stranskega udeleženca), temveč jih je le zaprosil, da na odločbah, ki se nanašajo nanje, označijo podatke, za katere menijo, da ne predstavljajo informacij javnega značaja. Stranskim udeležencem je organ nato vročil odločbo, s katero je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov, ni pa stranskih udeležencev seznanil s pritožbo prosilca ter jim omogočil zaščite svojih pravic in pravnih interesov v pritožbenem postopku. S tem organ ni upošteval prvega odstavka 241. člena ZUP, ki določa, da če organ, k je izdal odločbo, pritožbe ne zavrže po 240. členu tega zakona, jo pošlje morebitnim strankam z nasprotnimi interesi in jim določi rok, da se izrečejo o pritožbi in morebitnih novih dejstvih in dokazih. Rok ne sme biti krajši od osem dni in ne daljši od 15 dni.
Pooblaščenec ugotavlja tudi, da je organ del svojih zakonitih dolžnosti preložil na stranske udeležence, s tem, ko jih je pozval, da se sami opredelijo do tega, kateri deli predmetnih odločb zanje predstavljajo izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, z opozorilom, da v primeru, da delov odločb ne bodo ustrezno označili, bo organ podatke štel kot prosto dostopne po ZDIJZ. Pooblaščenec na tem mestu opozarja, da je ugotovitev obstoja izjem po ZDIJZ primarno dolžnost organa ter da ta svoje dolžnosti ne more prenesti na stranskega udeleženca. Dolžnost varstva osebnih podatkov posameznikov je zakonska dolžnost organa, ki izhaja iz Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/2007-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1). Organi v javnem sektorju lahko obdelujejo osebne podatke, za katere to določa zakon, z zakonom pa se lahko določi, da se določeni podatki lahko obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. Glede na dejstvo, da ZDIJZ za obdelavo osebnih podatkov ne predpisuje osebne privolitve posameznika, je dolžnost organa, da v dokumentih, ki so predmet obravnave, sam opravi delni dostop glede tistih osebnih podatkov, ki sodijo v skupino varovanih osebnih podatkov, pri čemer tega bremena ne more prenesti na druge osebe. Pooblaščenec meni, da sicer s pozivom stranskim udeležencem, naj označijo tudi svoje podatke, organ postopkovno ni storil kršitve, vendar mora biti končna odločitev o tem, do katerih osebnih podatkov bo omogočen dostop in do katerih ne, v rokah organa, saj lahko posamezniki označijo tudi podatke, ki predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, ali pozabijo označiti podatke, ki predstavljajo njihove varovane osebne podatke. Dolžnost organa je zato, da ne glede na navedbe oz. želje stranskih udeležencev, sam meritorno odloči, katere osebne podatke je potrebno prekriti in katerih ne. Bistveno podobno velja tudi glede označitve morebitnih drugih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Glede varstva poslovne skrivnosti Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (Ur. l. RS, št. 36/08, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZPOmK-1), v četrtem odstavku 13.b člena določa, da organ ne glede na določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, prosilcu zavrne dostop do podatkov, ki se nanašajo na tajnost vira in do podatkov, ki so poslovna skrivnost podjetij. ZPOmK-1 pa ne določa natančneje, katere informacije podjetij se štejejo kot poslovna skrivnost. Vendar pa v šestem odstavku 18. člena ZPOmK-1 glede omejevanja vpogleda v listine spisa strankam v postopku iz naslova poslovne skrivnosti določa, da dokazno breme o obstoju poslovne skrivnosti nosi podjetje, ki to zatrjuje. Na zahtevo organa mu mora podjetje predložiti različico dokumenta, ki ne vsebuje podatkov, katerih razkritje je dopustno. Pooblaščenec torej meni, da je organ v delu, ki se nanaša na poziv stranskim udeležencem, da se opredelijo glede izjeme poslovne skrivnosti, ravnal ustrezno.
4. O pritožbi zoper končno dopolnilno odločbo organa št. 090-17/2013-116 z dne 7. 3. 2014
I.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ v končni dopolnilni odločbi št. 090-17/2013-116 z dne 7. 3. 2014 odločal o 1. točki zahteve prosilca ter zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na dostop do odločb o prekršku št. 306-71/2010-43 z dne 18. 10. 2010, št. 306-12/2012-23 z dne 10. 10. 2012, št. 306-61/2013-16 z dne 25. 10. 2013 in št. 306-37/2013-15 z dne 22. 11. 2013, zavrnil.
V obrazložitvi je organ navedel, da so bile zoper navedene odločbe o prekrških vložene zahteve za sodno varstvo na pristojno sodišče, v katerih še ni bilo odločeno. Organ ocenjuje, da bi razkritje prekrškovnih odločb, ki so del sodnega postopka, javnosti, škodovalo izvedbi sodnega postopka, povzročilo pa bi tudi škodo strankam, udeleženim v postopkih, kar predstavlja izjemo po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako navedene odločbe predstavljajo izjemo po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ, v zvezi z navedenimi odločbami, v postopek povabil tudi stranske udeležence, tj. fizične in pravne osebe, na katere se nanašajo predmetne prekrškovne odločbe. Organ je stranskih udeležencem posredoval poziv za vstop v postopek obravnave zahtevka za posredovanje informacij javnega značaja, s kateri je stranskim udeležencem naložil, da v priloženi odločbi o prekršku označijo (počrnijo) morebitne zaupne podatke, poslovne skrivnosti in osebne podatke, ki jih je treba iz dokumenta izločiti. Nekateri izmed stranskih udeležencev so na poziv odgovorili ter podali različna pojasnila in svoja stališča o tem, da podatki v zahtevanih odločbah predstavljajo eno ali več izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
II.
V zvezi z zatrjevano izjemo organa, po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi, Pooblaščenec pojasnjuje, da je navedena izjema primarno namenjena varstvu sodnega postopka.
Da lahko organ zavrne dostop do informacije s sklicevanjem na navedeno izjemo ZDIJZ, morata biti kumulativno izpolnjena naslednja pogoja:
- pridobitev oz. izdelava dokumenta je namenjena izvedbi sodnega postopka (pogoj namena),
- obstajati mora stvarna verjetnost, da bo imelo razkritje negativne, škodljive učinke za izvedbo konkretnega postopka (pogoj nastanka škode).
Poleg pogoja, da je pridobitev oz. izdelava dokumenta namenjena izvedbi sodnega postopka, je bistven tudi pogoj, da bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi. Ta pogoj zavezuje k uporabi t. i. škodnega testa, po katerem mora biti izkazano, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma, da bi nastala določena škoda pri izvedbi sodnega postopka. Ogrozitev mora biti vsakokrat dejanska in konkretna, ne le hipotetična in abstraktna. Dostop se v takšnem primeru lahko zavrne le, če bi razkritje podatka ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128).
Škodni test je eden izmed testov t. i. tehtanja. Dostop do informacije ja zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo za izvedbo postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi, oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. T. i. škodni test mora v vsakem posameznem primeru izvesti organ, ki mora za vsak posamezni dokument konkretno dokazati nastanek škode, pri čemer ne zadostuje le pavšalna navedba, »da bi z razkritjem dokumenta strankam oz. postopku nastala škoda«. Organ mora svojo odločitev utemeljiti na t.i. škodnem testu, po katerem mora organ izkazati, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma da bi nastala določena škoda, pri čemer mora biti ogrozite dejanska in ne le hipotetična. V obravnavanem primeru je organ v izpodbijanih odločbah zgolj navajal, da postopki sodnega varstva zoper navedene prekrškovne odločbe še niso zaključeni, zato organ zaprošene dokumentacije ne more posredovati, saj bi to škodovalo izvedbi sodnega postopka, povzročilo pa bi tudi škodo strankam, udeleženim v postopkih. Pooblaščenec ugotavlja, da je organ v obrazložitvi odločb zgolj povzel zakonsko določbo in ni konkretno navedel, kakšna škoda bi, ob dovolitvi dostopa do zahtevanih dokumentov, nastala za sodni postopek, prav tako ni dokazal pogoja namena (da so bile odločbe pridobljene ali izdelane za namen uporabe v sodnem postopku). Zgolj pavšalne navedbe za preizkus odločbe ne zadostujejo, organ pa svojih navedb z ničemer ni konkretiziral oziroma utemeljil. Organ v izpodbijani odločbi tudi ni pojasnil, v kakšni fazi je sodni postopek, ali so bile priče že zaslišane, ali sta stranki prekludirani glede podajanja navedb in predložitve dokazov, prav tako pa ni navedel, glede katerih konkretnih dokumentov bi lahko nastala škoda, če bi bili prosto dostopni javnosti.
Organ bi za dokaz o obstoju te izjeme moral najprej dokazati, da so bili zahtevani dokumenti izdelani oz. namenjeni za potrebe sodnega postopka (pri čemer iz narave zadeve izhaja, da so odločbe o prekrških praviloma sestavljene za potrebe prekrškovnega in ne sodnega postopka), nato pa za vsak dokument, za katerega organ dokaže obstoj pogoja namena, tudi konkretno izkazati škodo, ki bi lahko nastala za izvedbo sodnega postopka. V primeru, da ni izpolnjen prvi pogoj, je dokazovanje drugega pokoja brezpredmetno, saj morata biti za obstoj navedene izjeme izpolnjena oba. Organ obstoja škode ne more dokazovati s pavšalno navedbo, da je dokumentacija del sodnega postopka, ki je še v teku, ne da bi zatrjeval, da bi razkritje posameznega dokumenta povzročilo škodo in kakšna škoda bi z razkritjem tega dokumenta nastala. V primeru obstoja te izjeme bi moral organ natančno, za vsak dokument iz zahteve prosilca posebej navesti, kakšna škoda bi nastala z razkritjem tega dokumenta, saj pavšalno navajanje za dokaz obstoja te izjeme ne zadošča. Po presoji obstoja te izjeme bi moral organ uporabiti škodni test in ugotavljali, če bi bila škoda, storjena izvedbi sodnega postopka, večja od pravice prosilca, da se seznani z zahtevano dokumentacijo. Škodni test pa bi moral uporabiti za vsak posamezen dokument, ki je predmet zahteve prosilca.
III.
Pooblaščenec je nadalje ugotovil, da izpodbijana odločba temelji na ugotovitvi, da zahtevani dokumenti predstavljajo tudi izjemo od prostega dostopa, določeno v 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar pa je organ to izjemo zatrjeval zgolj z generalnim sklicevanjem na zakonsko določilo, brez navedbe vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan. Obrazložitev izpodbijane odločbe zato ni popolna in odločbe se zato tudi v tem delu ne more preizkusiti.
Dokazno breme, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ. Glede na to, da organ v izpodbijani odločbi navaja, da gre pri predmetnih odločbah za podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njihovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi, Pooblaščenec pojasnjuje, da izjema, ki jo določa 6. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega postopka ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.
Namen izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je predvsem zagotoviti nemoteno izvedbo kazenskega oz. prekrškovnega postopka. 6. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa kumulativno dva pogoja, ki omogočata uporabo te izjeme:
1. da je postopek še v teku in
2. da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.
Za obstoj te izjeme morata biti podana oba pogoja skupaj, dokazno breme pa je na strani organa. V konkretnem postopku organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni dokazal niti obstoja prvega pogoja niti obstoja drugega pogoja, pač pa je dostop pavšalno zavrnil s sklicevanjem na zakonsko določbo. Organ torej v izpodbijani odločbi ni izkazal, da je konkretni (prekrškovni) postopek še vedno v teku, prav tako pa v odločbi ni zadoščeno drugemu pogoju iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Drugi pogoj namreč zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora organ (ki dokumenta ne želi razkriti) izkazati, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma, da bi nastala določena škoda, konkretno izvedbi tega kazenskega oz. prekrškovnega postopka. Ogrozitev mora vsakokrat biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). Organ mora kot verjetno izkazati, da bi bil z razkritjem odločbe o prekršku ogrožen prekrškovni postopek, pri čemer mora organ v konkretni zadevi upoštevati, da je bil postopek na prvi stopnji že končan, saj je predmet odločanja odločba o prekršku, s katero se postopek praviloma zaključi. Ne glede na to, da odločba ni postala pravnomočna, saj je bil v zadevah začet postopek sodnega varstva, Pooblaščenec pojasnjuje, da nepravnomočnost odločbe sama po sebi ne pomeni, da gre za obstoj izjeme po 8. ali 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ mora namreč ugotoviti, ali bi razkritje dokumenta (pravnomočnega ali nepravnomočnega) pomenilo škodo za postopek, ki se vodi pred organom. Organ mora morebitni nastanek škode tudi utemeljiti in obrazložiti. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo pri izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.
Kot vse izjeme, je potrebno tudi izjeme od prosto dostopnih informacij razlagati čim bolj ozko oziroma restriktivno. Iz tega razloga je tem bolj pomembno, da so izjeme obrazložene in concreto in ne le in abstracto, kot v obravnavanem primeru. To obenem pomeni, da mora organ v primeru izjeme iz 6. točke (pa tudi 8. točke) prvega odstavka 6. člena ZDIJZ natančno obrazložiti, kakšna škoda bi nastala pri izvedbi postopka, če bi bil zahtevani dokument prosto dostopen. Pooblaščenec ugotavlja, da organ v odločbi v ničemer ni konkretno izkazal ogrozitve pravno varovane dobrine oziroma nastanka resne škode, saj se v izpodbijani odločbi zgolj sklicuje na omenjene določbe ZDIJZ. Samo sklicevanje organa oziroma zgolj hipotetično zatrjevanje nastanka škode, brez izvedbe škodnega testa, pa za obstoj zatrjevane izjeme nikakor ne zadostuje. Tisti del obrazložitve, ki se nanaša na razloge za zavrnitev odločbe, mora biti najbolj določno, konkretno in jasno obrazložen, da se lahko odločba ustrezno preizkusi.
5. Navodilo organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je organ storil bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Organ je kršil tudi procesno določbo prvega odstavka 138. člena ZUP v zvezi z ugotavljanjem izjem iz 6. člena ZDIJZ, kar je imelo za posledico nepopolno ugotovljeno dejansko stanje.
ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Pooblaščenec je v izvedenem postopku ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in da je organ nepopolno ugotovil dejstva, zato je bilo treba na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v prejšnjih odstavkih obrazložitve te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da si preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa, zato organ najverjetneje razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana. Hkrati pa organ pozna širši vidik zadeve, povezane z zahtevanimi dokumenti, zato bo najlažje ugotovil, kakšne bi lahko bile posledice seznanitve javnosti z zahtevanim dokumentom. Organ, pred katerim teče konkretni postopek, namreč najbolje ve, kaj lahko izvedbi postopka škodi in kaj ne oz. kateri dokazi so zanj relevantni in kateri ne.
V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. V ponovljenem postopku mora organ prve stopnje po uradni osebi, določeni za posredovanje informacij javnega značaja, najprej odpraviti procesne napake, in sicer mora stranskim udeležencem vročiti pritožbo prosilca in jim dati možnost, da se o njej izrečejo, prav tako jih mora seznaniti z zahtevo prosilca, v primeru, da tega še ni storil. V nadaljevanju mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednjih vprašanj, preden odloči o tem, ali gre pri informacijah, ki jih je zahteval prosilec, za prosto dostopne informacije javnega značaja:
1. Ali gre za prosto dostopne informacije oziroma ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ. Ob sklicevanju na obstoj izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ pa Pooblaščenec organ opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati obrazložitev Pooblaščenca iz zgornjih točk, glede pogojev, ki morajo biti za posamezno izjemo izpolnjeni in glede izvedbe t.i. škodnega testa. Organ mora v dokumentih presojati tudi obstoj morebitnih drugih izjem, ki jih v izpodbijanih odločitvah ni navajal (npr. izjema poslovne skrivnosti in izjema varstva osebnih podatkov,…).
2. Če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ.
5.1. Delni dostop
Če bo organ ugotovil, da dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero od izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije (izjeme po 6. členu ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: Uredba) ne bi bilo izvedljivo, oziroma ko (in če), delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 21. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
5.2. Test interesa javnosti
Pooblaščenec ob koncu še opozarja, da se je prosilec v pritožbi skliceval tudi na javni interes, kar bo moral ob ponovnem obravnavanju zadeve upoštevati tudi prvostopenjski organ. Določba drugega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč določa, da se ne glede na izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v naslednjih primerih, ko gre:
- za podatke, ki so v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti,
- za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi tajnih podatkov tuje države ali mednarodne organizacije, s katero ima Republika Slovenija sklenjeno mednarodno pogodbo v zvezi z izmenjavo ali posredovanjem tajnih podatkov,
- za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države,
- za podatke iz 4. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ,
- za podatke iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da je test interesa javnosti treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.
Pooblaščenec pri tem še poudarja, da ni nujno, da celoten dokument prestane test javnega interesa, povsem možna in smiselna je namreč ugotovitev, da je razkritje določenih delov dokumenta v javnem interesu (ne glede na ugotovljene izjeme od prostega dostopa), medtem, ko razkritje drugih delov dokumenta ni v javnem interesu.
6. Zaključek
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje in napačno uporabil materialni predpis, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je bistveno kršil pravila postopka, zato je bilo treba na podlagi 1. in 3. odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke Pooblaščenca, ki so podani v tej odločbi.
Stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka