novinarka Maja Grgič, Delo - DUTB
+ -Številka: 090-159/2014
Kategorije: Poslovna skrivnost, Test interesa javnosti
POVZETEK:Prosilka je zahtevala fotokopije pogodbe o prenosu terjatev NLB in Nove KBM na organ. Organ je zahtevo prosilke zavrnil zaradi varstva poslovne skrivnosti. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ napačno opredelil celotni pogodbi kot poslovno skrivnost. Ugotovil je namreč, da bi le z razkritjem prenosnih cen za posamezno terjatev neplačnikom in organu očitno nastala občutna škoda na trgu. V tem delu je opravil tudi test interesa javnosti in pri tehtanju ugotovil, da bi bila škoda, ki bi z razkritjem nastala tem subjektom in posledično javnim sredstvom večja od koristi, ki bi jih k javni razpravi doprineslo razkritje. Prosilkini pritožbi je zato delno ugodil in odločbo organa delno odpravil ter organu naložil, da mora prosilki posredovati obe pogodbi in v njih prekriti prenosne cene za posamezno terjatev.
ODLOČBA:Številka: 090-159/2014/10
Datum: 10. 10. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C in 50/2014-ZDIJZ-D; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 1. in 2. odstavka 251. ter 1. odstavka 248. člena člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi novinarke Maje Grgič, Delo, d.d., Dunajska cesta 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilka), z dne 6. 6. 2014, zoper odločbo Družbe za upravljanje terjatev bank d.d., Davčna ulica 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) z dne 4. 6. 2014, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke se delno ugodi in se odločba Družbe za upravljanje terjatev bank d.d. z dne 4. 6. 2014 delno odpravi in se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije:
- Pogodbe o izvajanju ukrepov za krepitev stabilnosti banke, ki jo sklepata Družba za upravljanje terjatev bank, d.d. (DUTB) in Nova ljubljanska banka d.d., Ljubljana (Banka) z dne 18. 12. 2013 s prilogami, pri čemer mora prekriti: v prilogah I in III stolpec 10 (EC transfer price), v prilogi II stolpca 5 (Cena prenosa na delnico) in 6 (Skupna cena prenosa) ter na 49. in 50. strani pogodbe (podpisi strank pogodbe) elektronske naslove, telefonsko številko in številko faksa;
- Pogodba o izvajanju ukrepov za krepitev stabilnosti banke, ki jo sklepata Družba za upravljanje terjatev bank, d.d. (DUTB) in Nova kreditna banka Maribor d.d., Maribor (Banka) z dne 18. 12. 2013 s prilogami, pri čemer mora prekriti: v prilogi 1 (Appendix 1: List of claims intended for transfer to BAMC (NKBM) stolpce 9 (Balance provisions Sept. 2013), 10 (Balance provisions Sept. 2013 – BAMC), 11 (Net value 30.08.2013) in 12 (Transfer value 30.11.2013), v prilogi 2 (Appendix 2: List of claims intended for transfer to BAMC (ADRIA, PBS) stolpce 9 (Balance provisions Sept. 2013), 10 (Balance provisions Sept. 2013 – BAMC), 11 (Net value 30.08.2013) in 12 (Transfer value 30.11.2013) ter v prilogi 3 (List of real estate) stolpce 6 (Provisions), 7 (Exposure after provisions), 9 (Appraised amount) in 10 (Transfer value) ter na straneh 96 in 97 (podpisi strank pogodbe) elektronske naslove, telefonsko številko in številko faksa.
2. V preostalih delih (to je glede delov dokumentov, ki jih mora organ v skladu s prejšnjo točko tega izreka prekriti) se pritožba prosilke zavrne in potrdi odločba organa z dne 4. 6. 2014.
3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v :
Prosilka je dne 23. 4. 2014 na organ naslovila zahtevo za fotokopije pogodbe o prenosu slabih terjatev Nove ljubljanske banke (v nadaljevanju: NLB) in Nove kreditne banke Maribor (v nadaljevanju: NKBM).
Z izpodbijano odločbo z dne 4. 6. 2014 je organ ugotovil, da zahtevani pogodbi izpolnjujeta vse kriterije za obstoj informacije javnega značaja, vendar je zahtevo v celoti zavrnil, s sklicevanjem na izjemo poslovne skrivnosti po 2. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ. Pogodbi naj bi bili označeni kot poslovna skrivnost že v samih določbah, izpolnjen pa naj bi bil tudi objektivni kriterij. V obrazložitvi je organ navedel še, da ZDIJZ v 6.a členu določa, da so prosto dostopne informacije iz pogodbe o prenosu terjatev med banko in DUTB: firma, sedež banke in neplačnika ter končna bruto izpostavljenost do posameznega neplačnika na dan prenosa ter da je te podatke na svoji spletni strani, www.dutb.eu, objavil že dne 17. 4. 2014.
Organ je pritožbo prosilke z dne 6. 6. 2014 kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, Pooblaščencu odstopil v reševanje dne 30. 6. 2014. Prosilka je v pritožbi navedla, da 6. člen ZDIJZ dovoljuje dostop do informacije, če je javni interes na razkritju močnejši od interesa za omejitev dostopa. Menila je, da obstaja velik javni interes na razkritju pogodb v celoti, ker v javnosti ostaja veliko nejasnosti glede prenosa terjatev – za pojasnila pa obstaja velik javni interes, saj je država za sanacijo NLB in NKBM porabila več milijard evrov javnega denarja, neposredno in prek DUTB. Poleg tega je na podlagi 6.a člena ZDIJZ organ dolžan zagotavljati tudi dostop do podatkov o prenesenih terjatvah.
Ker ob odstopu pritožbe organ Pooblaščencu ni posredoval zahtevanih pogodb, ga je Pooblaščenec pozval, naj to stori. Organ pogodb tudi po dveh pozivih ni posredoval. Pooblaščenec je zahtevani pogodbi (Pogodba o izvajanju ukrepov za krepitev stabilnosti banke, ki jo sklepata Družba za upravljanje terjatev bank, d.d. (DUTB) in Nova ljubljanska banka d.d., Ljubljana (Banka) z dne 18. 12. 2013 (v nadaljevanju: pogodba NLB) in Pogodba o izvajanju ukrepov za krepitev stabilnosti banke, ki jo sklepata Družba za upravljanje terjatev bank, d.d. (DUTB) in Nova kreditna banka Maribor d.d., Maribor (Banka) z dne 18. 12. 2013 (v nadaljevanju: pogodba NKBM) lahko prevzel šele v prostorih organa dne 18. 8. 2014 (zapisnik o ogledu in camera št. 090-159/2014/5).
Pooblaščenec je Novo ljubljansko banko d.d., Trg Republike 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: NLB) in Novo KBM, Ulica Vita Kraigherja 4, 2505 Maribor (v nadaljevanju: NKBM) pozval, da se kot stranska udeleženca v postopku opredelita, ali vsaka od zahtevanih pogodb predstavlja poslovno skrivnost banke po 2. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ in v katerih delih ter da za svoje navedbe predložita dokaze oziroma pojasnita, kakšna občutna škoda bi banki nastala kot posledica morebitnega razkritja posamezne pogodbe oziroma njenih delov nepooblaščeni osebi.
NLB je z dopisom z dne 29. 8. 2014 priglasila stransko udeležbo in navedla, da odredbo o poslovni skrivnosti v smislu 39. člena ZGD-1 predstavlja določilo 8.10.1 pogodbe NLB. Poleg tega se ji zdi očitno, da bi zaradi razkritja nastala občutna škoda, ker bi preostali dolžniki (še posebej tisti, katerih obveznosti niso prenesene na organ) izvedeli, pod kakšnimi pogoji, zlasti pa, po kakšni ceni, je NLB prodala terjatve do posameznih dolžnikov organu, kar bi otežilo poslovanje in pogajanje z drugimi težavnimi dolžniki. Ti bi namreč lahko sklepali, kje je meja, da jih NLB razvršča med problematične dolžnike in bi to lahko izkoristili pri pogajanjih o morebitnih znižanjih dolga. Sklicevala se je na določbo 5. odst. 6.a člena ZDIJZ in še posebej poudarila zadnjo alinejo tega odstavka. Menila je, da se a contrario lahko šteje, da podatki, ki niso izrecno navedeni v zadnji alineji 5. odst. 6.a člena ZDIJZ, niso prosto dostopne informacije javnega značaja. Namen posebne ureditve naj bi bil, da se ta materija posebej definira in zaradi splošne ureditve ne prihaja do različnih interpretacij. Ker so v pogodbi NLB navedene tudi prenosne vrednosti posameznih terjatev, bi po mnenju NLB ZDIJZ kot javno dostopne informacije izrecno določil tudi te vrednosti, česar pa ni storil. V skladu s tem naj bi bilo javnemu interesu zadoščeno z objavo tistih podatkov iz pogodbe NLB, ki jih je organ že objavil.
NKBM je z dopisom št. 996-JŠ-10/2014 z dne 28. 8. 2014 prijavila stransko udeležbo in posredovala Pravilnik o poslovni skrivnosti in zaščiti Nove KBM d.d. – Pr24 z dne 6. 3. 2014 (v nadaljevanju: Pravilnik Pr24). Navedla je, da razkritju pogodbe NKBM nasprotuje, ker ta vsebuje podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela ali jih uporabila nepooblaščena oseba, in ker predstavlja poslovno skrivnost v skladu s Pravilnikom Pr24. Interes javnosti je, po mnenju NKBM, bolj na tem, da se pogodba NKBM ne razkrije, podatki naj bi nastali na podlagi zaupnega razmerja med dvema subjektoma, razkritje pa bi tudi pri strankah NKBM lahko povzročilo napačno razumevanje.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec je pritožbo prosilke kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, prevzel v obravnavo in kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilka izpodbija in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Prosilka izpodbija odločbo organa z dne 4. 6. 2014 v celoti.
Zahtevani pogodbi NLB in NKBM nesporno predstavljata informacije javnega značaja, sporno pa je, ali ti dve pogodbi v celoti ali deloma predstavljata poslovno skrivnost po 39. členu ZGD-1 in s tem izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 2. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ ter ali v tem primeru obstaja javni interes na tem, da se dostop do (delov) zahtevanih pogodb vseeno dovoli.
Pooblaščenec je ugotovil, da je organ na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep, da zahtevani pogodbi v celoti predstavljata poslovno skrivnost, in je posledično svojo odločitev, da prosilkino zahtevo zavrne v celoti, napačno oprl na določbo 2. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ, pri tem pa ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ, kljub temu, da bi jo moral. Pooblaščenec je zato, na podlagi 1. odst. 252. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpravil v delu, ki se nanaša na dele zahtevanih pogodb, ki jih je organ napačno opredelil kot poslovno skrivnost. Pritožba prosilke je v teh delih utemeljena.
Organ je kot pravna oseba javnega prava zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ, ki določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (organi). Informacija javnega značaja je v skladu s 4. členom ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, dosjeja registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Informacije javnega značaja so v skladu s 1. odst. 5. člena ZDIJZ prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam (v nadaljevanju: prosilci). V 6. členu ZDIJZ so določene izjeme od prostega dostopa (1. odst.), test interesa javnosti (2. odst.) in »izjeme od izjem« (3. odst.). Organ je, kot pravna oseba javnega prava, zavezanec za posredovanje vseh informacij javnega značaja (torej vseh dokumentov, ki izpolnjujejo kriterije za obstoj informacije javnega značaja), razen kolikor predstavljajo izjeme od prostega dostopa po 1. odst. 6. člena ZDIJZ.
ZDIJZ pa v skladu s 1. odst. 1.a člena ureja tudi postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo gospodarske družbe in druge pravne osebe zasebnega prava pod neposrednim ali posrednim prevladujočim vplivom, posamično ali skupaj, Republike Slovenije, samoupravnih lokalnih skupnosti in drugih oseb javnega prava (v nadaljevanju: poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava). Pod prevladujočim vplivom je po izrecni določbi 3. odst. 1.a člena ZDIJZ tudi banka, ki je deležna ukrepov po zakonu, ki ureja ukrepe Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank. Za subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava so informacije javnega značaja določene v 4.a členu ZDIJZ (in sicer ožje kot za zavezance po 1. členu ZDIJZ). Pri tem je treba upoštevati izjeme, »izjeme od izjem« in test interesa javnosti iz 6. člena ZDIJZ. Posebej za primere, ko prosilec zahteva dostop do informacij javnega značaja pri poslovnem subjektu pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, so v 6.a členu ZDIJZ določene še dodatne »izjeme od izjem«. V 4. al. 5. odst. 6.a člena ZDIJZ je določeno, da so v primeru, kadar je poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava banka iz 3. odst. 1.a člena tega zakona, ne glede na določbe 1. odst. 4.a člena in 1. odst. 6. člena ZDIJZ, prosto dostopne informacije javnega značaja tudi informacije, neposredno povezane s krediti neplačnikov kot tveganimi postavkami, ki se vodijo kot slabitve v bilancah te banke in ki so bili iz takšne banke preneseni na DUTB, za vsak posamezen kredit, med drugim iz pogodbe o prevzemu terjatev med banko in DUTB: firma in sedež banke in neplačnika in končna bruto izpostavljenost posameznega neplačnika na dan prenosa na DUTB. Določeno je torej, kateri podatki iz pogodb o prevzemu terjatev med banko in DUTB so javni ne glede na to, da morebiti predstavljajo eno od izjem od prostega dostopa po 1. odst. 6. člena ZDIJZ (na primer izjemo poslovne skrivnosti po 2. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ ali varstva osebnih podatkov po 3. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ) – če izjeme ne obstajajo, je ta določba v postopku z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja brez pomena (pomembna sicer ostaja v kontekstu proaktivne objave informacij javnega značaja, vendar za konkreten postopek z zahtevo in pritožbo to ni relevantno).
Določba 2. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. V skladu z 39. členom Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09-UPB3, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 - odl. US in 82/13; v nadaljevanju: ZGD-1) za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (t. i. subjektivni kriterij; 1. odst. 39. člena ZGD-1). S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. Ne glede na to, ali so podatki določeni s sklepi, se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (t. i. objektivni kriterij; 2. odst. 39. člena ZGD-1). Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (3. odst. 39. člena ZGD-1).
Iz citiranih pravnih podlag izhaja, da bi se v konkretnem primeru organ (ki je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ) ali stranska udeleženca (ki sicer sta banki iz 3. odst. 1.a člena ZDIJZ, vendar ne nastopata kot organa prve stopnje, ker prosilka dostopa do informacij javnega značaja ni zahtevala od njiju) lahko sklicevali na določbo 4. al. 5. odst. 6.a člena ZDIJZ le v primeru, da bi bil v zvezi z zahtevanima pogodbama ugotovljen obstoj izjeme od prostega dostopa po 1. odst. 6. člena ZDIJZ.
Organ je glede na dejansko stanje napravil napačen sklep, da celotni zahtevani pogodbi predstavljata izjemo od prostega dostopa zaradi varstva poslovne skrivnosti po 2. tč. 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku namreč ugotovil, da le določeni deli zahtevanih pogodb predstavljajo poslovno skrivnost in je zato treba dostop do njih zavrniti. Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 1. odst. 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa na podlagi 7. člena ZDIJZ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). V skladu s 1. tč. 1. odst. 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/05, 119/07 in 95/11; v nadaljevanju: Uredba) se šteje, da je informacije mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je na kopiji mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki. Organ bi moral pri odločanju na prvi stopnji uporabiti tudi te določbe ZDIJZ in Uredbe, vendar jih ni.
I. O Pogodbi NLB
Določba 8.10.1. Pogodbe NLB, na katero se sklicuje NLB, res določa, da mora vsaka stranka določila in pogoje te pogodbe obravnavati kot zaupne in jih ne sme razkriti. Vendar pa določba 8.10.2. Pogodbe NLB izrecno določa, da člen 8.10.1. ne prepoveduje razkritja nobene informacije med drugim, če in v obsegu, v katerem:
(a) se razkritje zahteva po pravu, ki se uporablja, ali s strani katerega koli državnega organa;
(f) informacija je ali postane javno dostopna (razen, če s kršitvijo te pogodbe).
Določba 8.15.1. še izrecno določa, da to pogodbo ureja pravo, ki se uporablja v Republiki Sloveniji, v skladu z njim pa se ta pogodba tudi razlaga.
ZDIJZ v slovenskem pravnem redu pomeni konkretizacijo ustavne pravice do varstva svobode izražanja iz 39. člena Ustave RS. Uveljavlja splošno načelo proste dostopnosti do informacij javnega značaja kot najvišjega izraza človekove pravice do informiranosti in informiranja. Pri obravnavanju dostopa do informacij, s katerimi razpolaga organ kot subjekt javnega prava, je torej treba izhajati iz premise, da so vsi dokumenti, s katerimi razpolaga prosto dostopni (5. člen ZDIJZ), in obstoj izjem od prostega dostopa šele dokazati. Zato je treba ZDIJZ razumeti kot tisto pravo, ki zahteva razkritje Pogodbe NLB na splošno, razen če so izpolnjeni kriteriji za obstoj izjem od prostega dostopa po 1. odst. 6. člena tega zakona. Nikakor pa ni mogoče šteti, da zgoraj citirane določbe Pogodbe NLB, ki se med drugim sklicujejo na veljavni pravni red v RS, zadostujejo za izpolnjenost subjektivnega kriterija za obstoj poslovne skrivnosti. Po ustaljeni praksi Pooblaščenca in Upravnega sodišča je dokazno breme glede obstoja izjeme po 2. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ na strani tistega, ki obstoj izjeme poslovne skrivnosti zatrjuje. Niti NLB niti organ pa nista predložila nobenih drugih dokazov, iz katerih bi izhajalo, da je subjektivni kriterij za obstoj poslovne skrivnosti izpolnjen. Glede na to, da gre za sui generis pogodbo, ki se sklepa v javnem interesu, je Pooblaščenec zaključil, da bi morali biti stranki pogodbe bolj natančni pri označitvi zahtevane pogodbe za poslovno skrivnost, če sta želeli, da se ta varuje kot taka. Pooblaščenec je tako ugotovil, da subjektivni kriterij po 1. odst. 39. člena ZGD-1 ni izpolnjen. Nadalje je Pooblaščenec presojal, ali je pogodbo NLB oziroma njene dele mogoče šteti za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju.
Pooblaščenec se je z vpogledom v zahtevano Pogodbo NLB in priloge prepričal, da ta ne vsebuje nobenih podatkov, za katere bi bilo očitno, da bi njihovo razkritje nepooblaščeni osebi lahko katerikoli od strank pogodbe ali neplačnikom povzročilo občutno škodo, razen podatkov o dogovorjenem plačilu za terjatve, deleže in delnice. Prav tako niti organ niti NLB z ničimer nista uspela utemeljiti svojih nasprotnih trditev. Očitno pa je, da bi z razkritjem prenosne cene za posamezno terjatev, ki se z zahtevano pogodbo prenaša, in z razkritjem prenosne cene za posamezen delež oziroma delnico, ki se prenaša, lahko prišlo do občutne škode za obe stranki pogodbe, in poslovnega subjekta, katerega terjatev oziroma delež ali delnica se prenaša, občutno pa bi bil prizadet tudi javni interes, zaradi katerega je bil organ sploh ustanovljen. Končna bruto izpostavljenost do posameznega neplačnika (katere razkritje organu nalaga določba 4. al. 5. odst. 6.a člena ZDIJZ, na katero se sklicuje organ in NLB) sicer je podatek, ki ga ne bi bilo mogoče šteti za poslovno skrivnost. Ne glede na to pa zahtevana Pogodba NLB podatka o končni bruto izpostavljenosti do posameznega neplačnika na dan prenosa terjatve na DUTB niti ne vsebuje. Zato so vse navedbe organa in NLB v zvezi s tem povsem neutemeljene. V zahtevani Pogodbi NLB so navedene le prenosne cene za posamezno terjatev in posamezen delež oziroma delnico. Očitno pa je, da bi bilo s prenesenimi terjatvami, deleži in delnicami nemogoče upravljati, če bi bile prenosne cene razkrite javnosti. Občutna škoda bi v primeru razkritja nastala več subjektom. Organ bi bil onemogočen pri izterjavi ali nadaljnji odprodaji terjatve oziroma deleža, ker bi bilo vsem znano, koliko je sam plačal za posamezno terjatev oziroma delež – ta vrednost bi postala standardna »tržna cena«, ki bi jo bilo na realnem trgu skoraj nemogoče preseči. Ob tem bi bil oškodovan organ in hkrati z njim javna sredstva. Cilj, da se doseže javni interes, zaradi katerega je bil organ ustanovljen (gospodarna uporaba javnih sredstev, pospeševanje kreditiranja nefinančnega sektorja, zagotovitev pogojev za odprodajo kapitalskih naložb države v bankah), pa bi bilo nemogoče doseči. Na drugi strani bi z razkritjem nastala škoda tudi posameznim neplačnikom, katerih krediti so bili preneseni na organ, ker bi javnost in s tem trg (njihovi sedanji in potencialni poslovni partnerji) izvedeli, kako na podlagi skrbnega pregleda poslovanja dolžnika (neplačnika) in same strukture terjatve finančno stanje dolžnika vrednotita NLB (kreditodajalec - banka) in organ (prevzemnik terjatve). S tem bi bilo prizadeto zaupanje trga v poslovanje neplačnika, katerega terjatev se prenaša, odplačilo dolga pa bi s tem postalo še bolj negotovo. Iz istega razloga bi bila znatno otežena finančna in organizacijska sanacija neplačnikov, katerih deleži se prenašajo, posledično pa bi bil tudi iztržek organa ob odprodaji deleža bistveno nižji od načrtovanega.
Glede na to, da je organ subjekt javnega prava, ki se za opravljanje javnih nalog v celoti (vsaj posredno) financira iz javnih sredstev, vsaka njegova poraba predstavlja porabo javnih sredstev. Določba 1. al. 3. odst. 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na obstoj izjeme poslovne skrivnosti iz 2. tč. 1. odst. tega člena, dostop do informacije javnega značaja vseeno dovoli, če se ta nanaša na porabo javnih sredstev. Pogodba NLB v členu 3.1.6. določa vsoto cen prenosa vsega prevzetega premoženja, povečano za črpan znesek (pri čemer črpan znesek pomeni skupni znesek posojila za obratna sredstva, ki ima pomen iz pogodbe z dne 30. 8. 2013, ki sta jo organ in NLB sklenila v zvezi z zagotovitvijo vnaprejšnje likvidnosti DUTB s strani NLB). Ta skupni znesek, ki se ga je organ zavezal plačati NLB, prestavlja podatek o porabi javnih sredstev, zato je treba dostop do tega podatka, kljub temu, da predstavlja poslovno skrivnost, vseeno dovoliti na podlagi zgoraj citirane 1. al. 3. odst. 6. člena ZDIJZ. Prenosne vrednosti za posamezno terjatev, delež oziroma delnico, pa vsaka posebej ne predstavljajo porabe javnih sredstev, saj se terjatve, deleži oziroma delnice s pogodbo prenašajo kot celota – le vsota vseh zneskov (torej skupna cena, ki se jo je organ zavezal plačati NLB) pomeni podatek o porabi javnih sredstev. Ker je podatke o prenosni ceni posamezne terjatve, deleža in delnice v zahtevani pogodbi (v prilogah I in III stolpec 10 (EC transfer price), v prilogi II stolpca 5 (Cena prenosa na delnico) in 6 (Skupna cena prenosa) mogoče s prekritjem enostavno izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost ob posredovanju preostalih delov Pogodbe NLB prosilki, je Pooblaščenec odločil, kot to izhaja iz 1. al. 1. tč. izreka te odločbe.
II. O Pogodbi NKBM
Določba 7.10.1. Pogodbe NKBM, na katero se sklicuje NKBM, res določa, da mora vsaka stranka določila in pogoje te pogodbe obravnavati kot zaupne in jih ne sme razkriti. Vendar pa določba 7.10.2. Pogodbe NLB izrecno določa, da člen 7.10.1. ne prepoveduje razkritja nobene informacije med drugim, če in v obsegu, v katerem:
(a) se razkritje zahteva po pravu, ki se uporablja, ali s strani katerega koli državnega organa;
(f) informacija je ali postane javno dostopna (razen če s kršitvijo te pogodbe).
Določba 7.15.1. še izrecno določa, da to pogodbo ureja pravo, ki se uporablja v Republiki Sloveniji, v skladu z njim pa se ta pogodba tudi razlaga.
Tudi Pravilnik Pr24 zahtevane pogodbe nikjer ne določa kot poslovno skrivnost (kar je sicer povsem razumljivo, ker gre za sui generis pogodbo, vendar bi prav zato morala biti NKBM toliko bolj pozorna in omejitev dostopa označiti na sami zahtevani pogodbi, če jo je želela določiti za poslovno skrivnost). Zgolj s sklicevanjem na določbe same Pogodbe NKBM pa ob upoštevanju zgoraj citiranih alinej (a) in (f) določbe 7.10.2. nikakor ni mogoče šteti, da je izpolnjen subjektivni kriterij za obstoj poslovne skrivnosti. Pooblaščenec je zato nadalje presojal, ali je Pogodbo NKBM oziroma njene dele mogoče šteti za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju.
Pooblaščenec se je z vpogledom v zahtevano Pogodbo NKBM in priloge prepričal, da ta ne vsebuje nobenih podatkov, za katere bi bilo očitno, da bi njihovo razkritje nepooblaščeni osebi lahko katerikoli od strank pogodbe povzročilo občutno škodo, razen podatkov o dogovorjenem plačilu za terjatve in nepremičnine. Očitno je, da bi z razkritjem prenosne cene za posamezno terjatev oziroma nepremičnino, ki se z zahtevano pogodbo prenaša, lahko prišlo do občutne škode za obe stranki pogodbe, in poslovnega subjekta, katerega terjatev ali nepremičnina se prenaša, občutno pa bi bil prizadet tudi javni interes, zaradi katerega je bil organ sploh ustanovljen. Končna bruto izpostavljenost do posameznega neplačnika (katere razkritje organu nalaga določba 4. al. 5. odst. 6.a člena ZDIJZ, na katero se sklicuje organ) je nedvomno podatek, ki ga ni mogoče šteti za poslovno skrivnost in je naveden za vsakega posameznega plačnika v prilogi 1 Pogodbe NKBM (Appendix 1: List of claims intended for transfer to BAMC (NKBM) in prilogi 2 (Appendix 2: List of claims intended for transfer to BAMC (ADRIA, PBS) v stolpcih 7 (1. BAMC), 8 (2. NKBM) in 9 (3. Total) kot »Balance exposure Sept. 2013« oziroma »Bilančna izpostavljenost 30. 9. 2013«.
Očitno pa je, da bi bilo s prenesenimi terjatvami in nepremičninami nemogoče upravljati, če bi bile prenosne cene razkrite javnosti. Občutna škoda bi v primeru razkritja nastala več subjektom. Organ bi bil onemogočen pri izterjavi ali nadaljnji odprodaji terjatve oziroma nepremičnine, ker bi bilo vsem znano, koliko je sam plačal za posamezno terjatev oziroma nepremičnino – ta vrednost bi postala standardna »tržna cena«, ki bi jo bilo na realnem trgu skoraj nemogoče preseči. Ob tem bi bil oškodovan organ in hkrati z njim javna sredstva. Cilj, da se doseže javni interes, zaradi katerega je bil organ ustanovljen (gospodarna uporaba javnih sredstev, pospeševanje kreditiranja nefinančnega sektorja, zagotovitev pogojev za odprodajo kapitalskih naložb države v bankah), pa bi bilo nemogoče doseči. Na drugi strani bi z razkritjem nastala škoda tudi posameznim neplačnikom, katerih krediti so bili preneseni na organ, ker bi javnost in s tem trg (njihovi sedanji in potencialni poslovni partnerji) izvedeli, kako na podlagi skrbnega pregleda poslovanja dolžnika (neplačnika) in same strukture terjatve finančno stanje dolžnika vrednotita skupina NKBM (NKBM, ADRIA in PBS kot kreditodajalec oz. banka) in organ (prevzemnik terjatve). S tem bi bilo prizadeto zaupanje trga v poslovanje neplačnika in tudi znatno otežena njegova finančna in organizacijska sanacija, odplačilo dolga pa bi s tem postalo še bolj negotovo.
Glede na to, da je organ subjekt javnega prava, ki se za opravljanje javnih nalog v celoti (vsaj posredno) financira iz javnih sredstev, vsaka njegova poraba predstavlja porabo javnih sredstev. Določba 1. al. 3. odst. 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na obstoj izjeme poslovne skrivnosti iz 2. tč. 1. odst. tega člena dostop do informacije javnega značaja vseeno dovoli, če se ta nanaša na porabo javnih sredstev. Pogodba NKBM v členu 3.1.5. določa vsoto cen prenosa vsega prevzetega premoženja. Ta skupni znesek, ki se ga je organ zavezal plačati NKBM, prestavlja podatek o porabi javnih sredstev, zato je treba dostop do tega podatka, kljub temu, da predstavlja poslovno skrivnost, vseeno dovoliti na podlagi zgoraj citirane 1. al. 3. odst. 6. člena ZDIJZ. Prenosne vrednosti za posamezno terjatev oziroma nepremičnino pa vsaka posebej ne predstavljajo porabe javnih sredstev, saj se terjatve oziroma nepremičnine s pogodbo prenašajo kot celota – le vsota vseh zneskov (torej skupna cena, ki se jo je organ zavezal plačati NKBM) pomeni podatek o porabi javnih sredstev. Ker je podatke o prenosni ceni posamezne terjatve in nepremičnine v zahtevani pogodbi NKBM (v prilogah 1 in 2 stolpec 13 (Transfer value 30. 11. 2013) in v prilogi 3 stolpec 10 (Transfer value) mogoče s prekritjem enostavno izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost ob posredovanju preostalih delov Pogodbe NKBM prosilki, je Pooblaščenec v skladu s 7. členom ZDIJZ in Uredbo odločil, kot to izhaja iz 2. al. 1. tč. izreka te odločbe.
Prilogi 1 in 2 Pogodbe NKBM pa vsebujeta tudi podatke o vrednotenju posamezne terjatve, ki se nahajajo v stolpcih 10 (Balance provisions Sept 2013), 11 (Balance provisions Sept 2013 – BAMC) in 12 (Net value 30.08.2013). Ne glede na to, po kateri finančni definiciji tolmačimo »provisions« pridemo do enakega rezultata – da gre za podatek, ki očitno prinaša konkurenčno prednost, ker se na njegovi podlagi lahko izračuna cena terjatve v določenem trenutku . Za te podatke, ki so bili podlaga za določitev prenosne vrednosti oziroma cene za posamezno terjatev in so bili pridobljeni ob skrbnem pregledu posamezne terjatve in poslovanja neplačnika, je očitno, da bi z njihovim razkritjem iz istih razlogov dosegli enake ali še bolj negativne učinke kot pri razkritju prenosne cene same. Glede teh podatkov je zato prosilki prav tako treba zavrniti dostop, saj gre za poslovno skrivnost. Enako velja tudi za primerljive podatke v zvezi z vrednotenjem posamezne nepremičnine, ki se s pogodbo prenaša (ti podatki so navedeni v prilogi 3 Pogodbe NKBM v stolpcih 6 (Provisions), 7 (Exposure after provisions) in 9 (Appraised amount). Za vse navedene podatke pa je prav tako treba uporabiti določbo 7. člena ZDIJZ in 1. tč. 1. odst. 21. člena Uredbe in jih v zahtevani Pogodbi NKBM prekriti, prosilki pa omogočiti dostop do preostalih delov dokumenta v obliki delnega dostopa.
III. Test interesa javnosti:
Prosilka se je v pritožbi sklicevala na velik interes javnosti na razkritju zahtevanih pogodb in ga utemeljevala s tem, da je država za sanacijo NLB in NKBM porabila več milijard evrov javnega denarja, neposredno in prek DUTB. Sklicevala se je tudi na 6.a člen ZDIJZ, ki naj bi določal, da je organ dolžan zagotavljati tudi dostop do podatkov o prenesenih terjatvah. V konkretnem primeru je moral Pooblaščenec izvajati t. i. test interesa javnosti le glede tistih delov vsake od pogodb, glede katerih je sam ugotovil obstoj poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju, saj je glede preostalih delov zahtevanih pogodb prosilki ugodil že na drugi pravni podlagi.
Določba 2. odst. 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbo 2. tč. 1. odst. tega člena dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v z zakonom določenih primerih. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno nastale škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu interesa javnosti gre za tehtanje, pri katerem je treba presoditi, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ, in s tem ugotoviti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z nerazkritjem informacije.
Pooblaščenec je pri tehtanju med različnimi interesi v konkretnem primeru torej moral upoštevati konkretne okoliščine in posebnosti zahtevanih pogodb in posebnosti narave javnopravnih nalog organa. Vsekakor je organ kot klasičen subjekt javnega prava po 1. členu ZDIJZ zavezan k transparentnemu upravljanju z javnimi sredstvi. Vendar pa mu je treba zaradi specifične narave njegovih javnopravnih nalog (upravljanje s terjatvami) pri njihovem opravljanju priznati tudi določeno stopnjo varstva poslovne skrivnosti. Organ je bil namreč ustanovljen z zakonom (ZUKSB), katerega namen je krepiti stabilnost bank zaradi ohranitve stabilnosti finančnega sistema v Republiki Sloveniji. Cilji ustanovitve organa in Sklada za stabilnost bank (v nadaljevanju. SSB) so izvajanje ukrepov po ZUKSB na način, da se zagotovi gospodarna uporaba javnih sredstev in povrnitev proračunskih sredstev, pospeševanje kreditiranja nefinančnega sektorja, zagotovitev pogojev za odprodajo kapitalskih naložb države v bankah in ugotavljanje odgovornosti za nastanek kreditov in naložb, ki se vodijo kot slabitve v bilancah bank, deležnih ukrepov po tem zakonu (2. odst. 3. člena ZUKSB).
Pri tehtanju je Pooblaščenec, ob upoštevanju vseh pod točkama I. in II. obrazložitve te odločbe navedenih okoliščin, ki bi vplivale na nadaljnje poslovanje neplačnikov in izrazito poslabšanje možnosti za upravljanje s prenesenimi terjatvami, deleži, delnicami in nepremičninami s strani organa, presodil, da četudi bi v konkretnem primeru javni interes na razkritju prevladal nad posamičnimi interesi pogodbenih strank in neplačnikov na omejitvi dostopa, bi bila škoda, ki bi z razkritjem nastala na javnih sredstvih, bistveno večja od koristi, ki bi ga razkritje teh podatkov prineslo javni razpravi. Republika Slovenija (v nadaljevanju: RS) je res porabila že veliko javnih sredstev v obliki večkratnih neposrednih dokapitalizacij obeh stranskih udeležencev in v obliki ustanovitve in financiranja organa ter splošne subsidiarne odgovornosti RS za obveznosti organa (2. odst. 4. člena ZUKSB) in poroštev za izdane obveznice (12. člen Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (Ur. l. RS, št. 105/12, 63/13-ZS-K in 23/14-ZDIJZ-C; v nadaljevanju: ZUKSB). Vendar pa prispevek k javni razpravi, ki bi ga prineslo razkritje podatkov o prenosnih cenah posamezne terjatve, nikakor ne odtehta škode, ki bi zaradi občutno zmanjšanih možnosti učinkovitega in dobičkonosnega upravljanja terjatev, prestrukturiranja neplačnikov in odprodaje deležev, delnic in nepremičnin, nastala na javnih sredstvih.
Bistvo testa interesa javnosti je v tem, da razkritje sicer varovanih informacij pripomore k večjemu nadzoru javnosti nad delovanjem organa in večji kvalitativni obveščenosti o zadevah v javnem interesu, česar pa v zvezi z morebitnim razkritjem posameznih prenosnih cen nikakor ne moremo trditi. Interesu splošne javnosti je po oceni Pooblaščenca v danih okoliščinah v zadostni meri zadoščeno s tem, da so prosto dostopne informacije o tem, koliko se je organ zavezal plačati NLB oziroma NKBM za celoten »paket« terjatev, deležev in delnic oziroma terjatev in nepremičnin.
Iz navedenih razlogov je Pooblaščenec pritožbo prosilke v delih, ki se nanašajo na ugotovljene poslovne skrivnosti, zavrnil.
IV. Druge izjeme od prostega dostopa
Pooblaščenec je pri odločanju o zadevi po uradni dolžnosti ugotavljal obstoj drugih izjem od prostega dostopa po 1. odst. 6. člena ZDIJZ. Pri tem je ugotovil, da se v obeh zahtevanih pogodbah nahajajo tudi varovani osebni podatki (3. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ), in sicer naslovi elektronske pošte posameznikov in telefonska številka ter številka faksa. Za te podatke ne obstaja nobena pravna podlaga, ki bi omogočala razkritje. Pooblaščenec je z vpogledom v zahtevani pogodbi ugotovil, da je te osebne podatke s prekritjem mogoče iz zahtevanih dokumentov izločiti, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost (7. člen ZDIJZ), zato je odločil, kot to izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe, pritožbo prosilke pa tudi v tem delu kot neutemeljeno zavrnil.
V. Sklepno
V skladu z navedenim in na podlagi citiranih pravnih podlag je Pooblaščenec ugotovil, da je bil na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja in da je organ napačno uporabil določbo 2. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ, na katero je oprl izpodbijano odločbo, zato je v mejah pritožbenega zahtevka zadevo delno rešil drugače, kot je bila rešena z izpodbijano odločbo. Na podlagi 1. in 2. odst. 251. člena ZUP je odločbo prve stopnje delno odpravil in odločil, kot to izhaja iz 1. in 2. tč. izreka te odločbe. V preostalih delih (to je v delih, glede katerih je pritožbo prosilke zavrnil, ker je ugotovil obstoj izjeme poslovne skrivnosti in varstva osebnih podatkov) je odločbo organa po uradni dolžnosti potrdil, na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Tina Kraigher Mišič, univ. dipl. prav.,
svetovalka pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka