novinarka Petra Sovdat, Finance - Banka Slovenije
+ -Številka: 090-130/2014
Kategorije: Notranje delovanje organa, Varstvo upravnega postopka, Tajni podatki, Test interesa javnosti
POVZETEK:Prosilka je zahtevala odredbo o dokapitalizaciji Banke Celje d.d.. Organ je prosilki omogočil dostop do odredbe v oblike delnega dostopa in se skliceval na izjeme notranjega delovanja organa, varstva upravnega postopka, tajnih podatkov in poslovne skrivnosti. Pooblaščenec je ugotovil, da je podana izjema varstva upravnega postopka. Postopek dokapitalizacije Banke Celje d.d. je namreč še v teku, saj pred Evropsko komisijo poteka postopek za odobritev državne pomoči, organ pa tudi že pripravlja dodatne ukrepe za dokapitalizacijo v obliki državne pomoči. Javno razkritje vseh podatkov iz zahtevane odredbe bi zato škodovalo izvedbi tega postopka, v katerem še ni mogoče dokončno predvideti končne odločitve. Pooblaščenec je izvedel tudi test prevladujočega interesa javnosti in ugotovil, da interes javnosti za razkritje odredbe v celoti ni močnejši od interesa Banke Celje d.d. in javnega interesa, da se te informacije varuje kot zaupne zaradi izjeme varstva upravnega postopka. Kot odločilen argument je treba upoštevati, da postopek dokapitalizacije banke še teče, Banka Celje d.d. pa dokapitalizacije v obliki javnih sredstev še ni prejela. Zato glede zahtevanih podatkov v odredbi še ni mogoče govoriti o porabi javnih sredstev.
ODLOČBA:Številka: 090-130/2014/8
Datum: 26. 9. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Petre Sovdat, novinarke časnika Finance d.o.o., Bleiweisova 30, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka) zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska 35, 1505 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 26.00-0268/14 z dne 22. 4. 2014 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilke zoper odločbo Banke Slovenije, št. 26.00-0268/14 z dne 22. 4. 2014 se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 24. 3. 2014 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri je zahtevala odločbo o dokapitalizaciji Banke Celje. Naslednji dan je prosilka izrecno navedla, da dokument zahteva na podlagi ZDIJZ in glede na to, da je Banka Slovenije že zaprosila za državno pomoč in bo zato za davkoplačevalce nastalo vsaj 160 milijonov EUR stroškov, je javnost teh informacij nedvomno v javnem interesu.
Organ je zahtevi prosilke, z odločbo št. 26.00-0268/14 z dne 22. 4. 2014, delno ugodil in prosilki omogočil dostop do Odredbe o odpravi kršitev z dodatnimi ukrepi št. PHB-24.20-024/13-014 z dne 11. 3. 2014, na način, da se prekrijejo deli odredbe, ki predstavljajo izjeme po 2., 7. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je organ zahtevo prosilke zavrnil na podlagi 228. člena Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 - UPB5, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZBan-1) v povezavi z navedenimi izjemami po ZDIJZ. Glede javnega interesa razkritja odredbe v celoti je zapisal, da ni podan, saj javni interes ne more prevladati nad razlogi za ohranitev zaupnosti, ki so prav tako v javnem interesu, kot tudi nad interesi konkretne banke po uspešnem prestrukturiranju in nadaljnjem poslovanju. Razkritje bi lahko onemogočilo prestrukturiranje banke, ogrozilo bančno/finančno stabilnost in zmanjšalo učinkovitost bančnega nadzora. Ohranitev poslovanja banke in zaupanja komitentov je nesporno v javnem interesu, kot tudi v interesu posameznih bank in njihovih lastnikov ter komitentov. V javnem interesu je tudi preprečitev možnosti destabilizacije slovenskega bančnega in finančnega sistema.
Prosilka se je zoper odločbo pravočasno pritožila in navedla, da se ne strinja z odločitvijo organa. V javnem interesu je namreč, da se izve, kakšno je stanje v banki, ki jo bo v celoti prevzela oz. rešila država z davkoplačevalskim denarjem.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Naknadno je Pooblaščenec prejel še Odredbo o odpravi kršitev z dodatnimi ukrepi št. PBH-24.20-024/13-014 z dne 11. 3. 2014. Z namenom ugotovitve dejanskega stanje je Pooblaščenec dne 10. 9. 2014 pri organu opravil ogled in camera.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Organ je prosilki omogočil dostop do Odredbe o odpravi kršitev z dodatnimi ukrepi št. PBH-24.20-024/13-014 z dne 11. 3. 2014 (v nadaljevanju odredba) na način, da ji je omogočil dostop do uvoda in naslova odredbe, točke 2., 2.2., 2.3, 5. in 6. izreka odredbe, prvega odstavka, drugega odstavka, petega odstavka, enajstega odstavka, dvanajstega odstavka, trinajstega odstavka, šestnajstega odstavka, osemnajstega odstavka, dvaindvajsetega odstavka, prvega stavka štiriindvajsetega odstavka, prvega, drugega in četrtega stavka petindvajsetega odstavka, šestindvajsetega odstavka, osemindvajsetega odstavka, devetindvajsetega odstavka, dvaintridesetega odstavka in triintridesetega odstavka obrazložitve odredbe, pouka o pravnem sredstvu, podpisnikov in naslovov vročanja. Predmet pritožbenega postopka so torej preostali, prekriti, deli odredbe.
Uvodoma Pooblaščenec pojasnjuje, da je na ogledu in camera preveril pravilnost številke zahtevanega dokumenta in ugotovil, da zahtevani dokument nosi št. PBH-24.20-024/13-014 z dne 11. 3. 2014 in da je pri navajanju odredbe v izpodbijani odločbi prišlo do napake, in sicer v črkah »PHB« namesto »PBH«.
Prav tako je Pooblaščenec na ogledu ugotovil, da organ prosilki odredbe v obliki delnega dostopa še ni posredoval. Pooblaščenec pojasnjuje, da je organ dolžan prosilki omogočiti dostop do dokumenta v obliki, kot to izhaja iz izpodbijane odločbe, takoj po pravnomočnosti odločbe v tem delu. V konkretnem primeru je prosilka vložila pritožbo le zoper zavrnilni del, kar pomeni, da je v preostalem delu izpodbijana odločba pravnomočna in je zato organ dolžan prosilki posredovati odredbo v obliki delnega dostopa.
Iz dokumentov prvostopne zadeve je razvidno, da je organ v postopek vključil tudi Banko Celje d.d., Vodnikova 2, 3000 Celje. Banka Celje d.d. je dne 18. 4. 2014 priglasila stransko udeležbo in zastopala stališče, da odredbe prosilki ni mogoče razkriti. Na temelju odredbe v banki potekajo postopki dokapitalizacije, ki se iztečejo 25. 4. 2014 in je zato vsebina odredbe še aktualna. Pri tem se sklicuje na določbe ZBan-1 (členi od 214. – 216.), saj je mnenja, da odredba nima statusa javno dostopne informacije in da se odredba, vsaj v danem trenutku, nanaša na pravni subjekt zasebnega prava, kar pomeni, da njena objava ni mogoča. Upoštevati je treba tudi, da banka deluje, ne samo po ZBan-1, ampak tudi po Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 - UPB, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 - odl. US in 82/13; v nadaljevanju ZGD-1), ki prav tako omejuje razkrivanje podatkov, sploh v primeru, da bi razkritje takšnih podatkov banki lahko povzročilo škodo. Banka Celje d.d. je še navedla, da dopušča možnost, da bo treba odredbo kdaj kasneje razkriti, če bo postala prejemnica državne pomoči in če bodo za to izpolnjeni drugi zakonski pogoji.
Pooblaščenec je ugotovil, da odredba ustreza definiciji informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, zato je treba le še presoditi, ali gre v celoti za prosto dostopno informacijo javnega značaja.
Opredelitev do navedb v 1. točki obrazložitve izpodbijane odločbe (Razmerje ZDIJZ in ZBan-1)
Organ zahtevo prosilke zavrnil na podlagi 228. člena ZBan-1 v povezavi z izjemami iz 2., 7. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec ugotavlja, da navedba, da prosilka zahteva razkritje informacij, ki jih je organ pridobil pri izvajanju svojih pristojnosti nadzora po ZBan-1, drži. Ne drži pa navedba, da ZBan-1 ureja pogoje za razkritje informacij pridobljenih v postopkih nadzora po tem zakonu na celovit način in zato teh pogojev niti ni treba, niti jih ni mogoče urejati še v drugih predpisih. Določbe ZBan-1, na katere se sklicuje organ, urejajo pridobivanje, varovanje in posredovanje zaupnih informacij, ki jih organ, oz. v ZBan-1 točno določene osebe, pridobijo v okviru opravljanja nalog nadzora po ZBan-1. Določbe ZBan-1 (207., 208., 216., 228. – 232. člen), Zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 72/06 - uradno prečiščeno besedilo in 59/11) in internih predpisov organa urejajo varovanje zaupnih informacij, s katerimi se srečajo zaposleni pri organu, oz. druge osebe pri opravljanju nalog po ZBan-1. Navedeno pomeni, da določbe o varovanju zaupnih informacij veljajo le za krog oseb, ki jih predvideva ZBan-1 in torej v ničemer ne urejajo materije pravice dostopa do informacij javnega značaja ter ne posegajo v to materijo. Z drugimi besedami to pomeni, da ZBan-1 in ZDIJZ med seboj nista v razmerju lex specialis derogat legi generali, saj ne urejata iste pravice. ZDIJZ namreč ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. V zvezi z navedenim Pooblaščenec pojasnjuje, da je v postopku odločanja o dostopu do informacij javnega značaja materialna podlaga za odločanje ZDIJZ. V konkretnem primeru, torej v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, Pooblaščenec odločitve ne more opreti na določbe ZBan-1, namesto na eno od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki jih ZDIJZ določa v prvem odstavku 6. člena. Sistemsko je sicer mogoča uporaba določb specialnih zakonov, ki bi izrecno urejali posamezne vidike dostopa do informacij javnega značaja, vendar v konkretnem primeru takih zakonov ni. Kot že navedeno, ZBan-1 ni predpis, ki bi deloma ali v celoti urejal materijo dostopa do informacij javnega značaja, zato uporaba navedenih določb v postopku odločanja o dostopu do informacij ni mogoča. Zato je Pooblaščenec prepričan, da ZBan-1 in ZDIJZ nista v razmerju pod- ali nad-rejenosti oziroma v razmerju, ki bi terjalo razreševanje s posebnimi metodami razlage; ker ne urejata istih pravic in obveznosti. Kadar se izvršuje svoboda informiranja sklicujoč se na prost dostop do informacij po ZDIJZ, po mnenju Pooblaščenca ni dvoma, da se uporabi ZDIJZ. Takšno stališče je prav ob razlagi določb ZBan-1, v sodbi I U 1911/2012-30 z dne 23. 12. 2013, že zavzelo Upravno sodišče, ki je zapisalo, da tudi za osebe iz prvega odstavka 215. člena ZBan-1 dolžnost varovanja zaupnih podatkov »ne velja v primerih, ki jih določa zakon« in ZDIJZ je tak zakon. Nadalje je zapisalo, da ker ZBan-1 v 214., 215. ali 216. členu ne določa izjeme do dostopa do informacij javnega značaja, ni nobenega razmerja med ZBan-1 in ZDIJZ, ki bi ga bilo treba razreševati s posebnimi metodami razlage, kot je razmerje med novejšim ali starejšim predpisom, ali med specialnim in splošnejšim predpisom.
Izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (tajni podatek)
Organ se, sicer le v enem stavku, sklicuje tudi na izjemo tajnih podatkov in navaja, da imajo zaupni podatki po ZBan-1 naravo podatkov iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi s 1. alinejo drugega odstavka tega člena.
Določba 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Pooblaščenec navaja, da je zakonodajalec pri sprejemanju ZDIJZ in ureditvi izjeme varstva tajnih podatkov zasledoval namen, da se s to izjemo zavarujejo podatki, ki se nanašajo na javno varnost, obrambo države, zaupnost mednarodnih odnosov, zaupnost obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov (predlog ZDIJZ z dne 11. 7. 2002, prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 73/02, s. 52). Definicija tajnega podatka je podana v 1. točki 2. člena Zakon o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06-UPB2, 9/10 in 60/11; v nadaljevanju ZTP), in sicer je tajni podatek dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov določenih v tem zakonu zavarovati pred nepoklicanimi osebami, in ki je v skladu s tem zakonom določeno in označeno za tajno.
Pooblaščenec se tako ne strinja s trditvijo organa, da za področje bančništva tajnost predpisuje ZBan-1 (228. in 229. člen ZBan-1), saj ZDIJZ v 1. tč. prvega odstavka 6. člena kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne, na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki ureja tajne podatke, je ZTP. Iz tega izhaja posledica, da če dokument ni opredeljen oziroma označen kot tajen na podlagi in v skladu z ZTP, organ zavezanec po ZDIJZ ne more zavrniti dostopa do informacije, sklicujoč se na izjemo iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec ocenjuje, da je zakonodajalec z določbo 228. in 229. člena ZBan-1 imel namen varovati določene podatke (npr. podatke, pridobljene v okviru opravljanja nadzora ali drugih poslov) in preprečiti vsesplošen dostop do njih ter njihovo zlorabo. Nikakor pa ni mogoče govoriti o obstoju izjeme »tajnih podatkov«, ki je odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. ZTP predpisuje poseben postopek (izpolnjevanje formalnih in materialnih kriterijev), da lahko govorimo o tajnih podatkih oziroma, da se določen podatek označi za tajen. S strogim načinom določanja podatkov za tajne se namreč preprečuje zloraba instituta tajnosti podatka za prikrivanje različnih nepravilnosti in nezakonitosti v organih. Da je imel zakonodajalec s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ namen varovati le tovrstne tajne podatke (in ne tudi drugih zaupnih informacij, ki jih določajo specialni zakoni), jasno izhaja iz besedila predloga ZDIJZ (predlog ZDIJZ z dne 11. 7. 2002, prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 73/02, s. 52). S teleološko razlago se torej ni mogoče dokopati do drugačnega stališča, kot pa do tega, da s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ niso varovani zaupni podatki po ZBan-1. Ti so lahko predmet drugih izjem od prosto dostopnih informacij (npr. poslovne skrivnosti, osebnih podatkov, notranjega delovanja…), če so za to izpolnjeni zakonski pogoji, ne gre pa za izjemo tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je tako ugotovil, da v zadevnem primeru ni podana izjema iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj izraz »tajni« in »zaupni« v ZBan-1 ni uporabljen v pomenu, kot ga opredeljuje ZTP.
Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa)
Organ navaja, da zahtevani podatki izvirajo iz dejavnosti nadzora Banke Celje d.d., zato gre za podatke v smislu 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navaja, da je razmerje med banko in organom pri izvajanju nadzora zaupne narave, interno delovanje organa pa je razkrito le banki.
Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organu zavezancu omogoča, da lahko prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).
Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme Pooblaščenec pojasnjuje, da predmetna odredba ne izpolnjuje tega kriterija. Odredba namreč ni akt beleženja notranjega delovanja oziroma postopka oblikovanja odločitev organa. Odredba je dokument, ki ga organ izda na podlagi določb ZBan-1 in s katerim banki izreče določen ukrep, če so za tak ukrep izpolnjeni zakonsko določeni pogoji. Odredba je torej konkreten upravni akt, s katerim je organ po uradni dolžnosti odločil v okviru svoje »oblastne« funkcije, pri čemer je vezan na ustavo, zakone in podzakonske predpise. Iz odredbe izhaja, kako se je organ odločil v konkretnem primeru in kakšen ukrep je sprejel. Odredba torej ni dokument, ki je istovrsten primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem (to so npr. notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora in podobni interni dokumenti - več o tem glej: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno - pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, stran 139). V konkretnem primeru obravnavani odredba namreč ne vsebuje podatkov oz. informacij, iz katerih bi bilo razvidno, kako je organ oblikoval svojo politiko oziroma, kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa, preden je prišel do odločitve, ki je zabeležena v njej. Prav tako v odredbi navedeni podatki niso namenjeni samo organu, ampak tudi tretji osebi, t.j. Banki Celje d.d.. Opredelitev takšnega dokumenta kot dokumenta, sestavljenega v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, bi bila zato contradictio in adiecto.
Glede na navedeno je Pooblaščenec ugotovil, da izjema notranjega delovanja ni podana, saj ni izpolnjen niti prvi kriterij.
Izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo upravnega postopka)
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval tudi na obstoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, iz katere izhaja, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. V tem primeru govorimo o izjemi varstva upravnih postopkov. Za obstoj izjeme varstva upravnega postopka morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen podatek, je v teku;
- razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.
Pooblaščenec najprej pojasnjuje, da je v teoriji splošno sprejeto stališče, da je pritožbeni postopek vedno namenjen presoji pravilnosti in zakonitosti odločbe prve stopnje, takšna presoja pa je možna le po dejanskem in pravnem stanju, ki je obstajalo ob izdaji te odločbe. Pooblaščenec je torej izhajajoč iz zgoraj zapisanega v tem pritožbenem postopku ugotavljal, ali so bili v času odločanja prvostopenjskega organa izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej ali je bil postopek še v teku, in ali je bil v trenutku odločanja prvostopenjskega organa izpolnjen tudi drugi pogoj, ki ga zahteva ta izjema, in sicer, ali bi razkritje zahtevanih informacij v tistem trenutku lahko škodovalo izvedbi inšpekcijskega postopka.
V konkretnem primeru je bila odredba nedvomno sestavljena v zvezi s posebnim upravnim postopkom nadzora nad Banko Celje d.d. po določbah ZBan-1. Drugi odstavek 330. člena ZBan-1 pa določa, da če ni v tem zakonu drugače določeno, se za postopek odločanja Banke Slovenije uporabljajo določbe ZUP.
Na ogledu in camera je Pooblaščenec ugotavljal izpolnjevanje pogojev za zatrjevano izjemo in ugotovil, da organ zoper banke, torej tudi zoper Banko Celje d.d., konstantno vodi nadzor v skladu z določbami ZBan-1. Zoper Banko Celje d.d. je trenutno v teku postopek dokapitalizacije, ki je posledica ugotovitev stalnega nadzora. Namreč, cenilci oz. inšpektorji organa, pri nadzoru Banke Celje d.d. celo tuji cenilci, ki so opravili skrbni pregled premoženja in stresne teste, organu poročajo o stanju v banki. Če organ na podlagi ugotovitev preverjanja in ocenjevanja ugotovi, da so podani razlogi za ukrepe v skladu z določbami ZBan-1, mora vse potrebne ukrepe tudi izvesti. Glede Banke Celje d.d. je bilo organu sporočeno, da ne zagotavlja ustreznega notranjega kapitala. Organ je zato izdal odredbo o odpravi kršitev št. PBH-24.20-024/13-011 z dne 20. 12. 2013, v kateri je ugotovil, kolikšen je njen primanjkljaj kapitala ter ji naložil, naj sporoči, kakšne možnosti za zagotovitev potrebnega kapitala obstajajo, in kaj bo v zvezi s tem storila. Banka Celje d.d. je nato do konca januarja 2014 predložila načrt dejavnosti za odpravo primanjkljaja. Ta načrt je pokazal, da Banka Celje d.d. težav ne more rešiti sama, zato je organ izdal zahtevano odredbo, s katero je Banki Celje d.d. naložil dokapitalizacijo. V skladu z določbami ZBan-1 je organ Banki Celje d.d. naložil dodaten kapital, ki ga mora pridobiti, da bi dokapitalizacija bila izvedena s privatnimi sredstvi. Prav tako ji je naložil, da mora do 27. 3. 2014 sklicati skupščino. Skupščina je bila sklicala, vendar dokapitalizacija s privatnimi sredstvi ni bila uspešna, zato je sedaj v teku postopek dokapitalizacije v obliki državne pomoči. V zvezi z dokapitalizacijo Banke Celje d.d. pred Evropsko komisijo že poteka postopek za odobritev državne pomoči, organ pa tudi že pripravlja dodatne ukrepe za dokapitalizacijo v obliki državne pomoči. V tej fazi gre za komunikacijo med Evropsko komisijo, Banko Celje d.d. in Republiko Slovenijo. Evropska komisija bo na podlagi programa prestrukturiranja izdala odločbo, vendar je v tej fazi nemogoče predvideti končne odločitve glede sanacije Banke Celje d.d.. Možne so namreč vse variante. Med drugim se lahko še vedno pojavi zasebni investitor, s čimer bi potreba po državni pomoči odpadla.
Organ je poudaril, da odredba ne predstavlja upravnega akta, ki bi zaključil postopek dokapitalizacije, temveč je vmesni ukrep v postopku dokapitalizacije. Posebej je poudaril, da četudi bi šteli, da je del postopka dokapitalizacije zaključen z izdajo zahtevane odredbe, bi glede na celoten potek nadzora nad Banka Celje d.d., njenim stanjem in pomenom postopka sanacije banke, razkritje odredbe v celoti škodovalo vsem nadaljnjim ukrepom v postopku dokapitalizacije. Organ se je na ogledu glede škode, ki bi z razkritjem odredbe v celoti nastala, skliceval na obrazložitev v izpodbijani odločbi in poudaril, da so v času izdaje izpodbijane odločbe in sedaj, še vedno podani razlogi za delni dostop do odredbe.
Pooblaščenec poudarja, da je za presojo, ali je upravni postopek še v teku, bistveno vprašanje, ali se je postopek že (pravnomočno) zaključil ali ne. Poseben upravni postopek po ZBan-1 se v konkretnem primeru nedvomno ni končal z izdajo zahtevane odredbe. Glede na ugotovitve na ogledu Pooblaščenec pojasnjuje, da upravni postopek dokapitalizacije Banke Celje d.d. še ni zaključen in poudarja, da odredba v konkretnem primeru ni upravni akt, s katerim bi se upravni postopek dokapitalizacije zaključil, temveč se z njo zaključi le določena (ugotovitvena) faza postopka, ki pa se kasneje vseeno nadaljuje. To dokazuje samo dejstvo, da je pred Evropsko komisijo v teku postopek za presojo dovoljene državne pomoči Banki Celje d.d. na podlagi načrta prestrukturiranja in pri organu postopek nadaljnjih ukrepov za dokapitalizacijo v obliki državne pomoči.
Glede na vse navedeno se je Pooblaščenec prepričal, da je upravni postopek še v teku in je tako izpolnjen prvi pogoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Drugi pogoj za opredelitev izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predvideva uporabo t.i. škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno. V konkretnem primeru je organ pretehtal možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice za postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta in ugotovil, da bi s prosto dostopnostjo odredbe v celoti bila povzročena škoda, ki bi vplivala na izvedbo postopka sanacije. Organ je sledil načelu transparentnosti in odredbo presojal z vidika zatrjevane izjeme po delih oz. po posameznih informacijah v odredbi. Pri tem je ugotovil, da odredba vsebuje tudi informacije, katerih razkritje ne bi povzročilo škode v izvedbi posebnega upravnega postopka po ZBan-1. Ker pri teh informacijah ni podana tudi nobena druga izjema iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je organ prosilki dostop do njih omogočil v obliki delnega dostopa, kot to izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Glede preostalih informacij v odredbi, dostop do katerih je zavrnil, pa je organ izkazal škodo. Po pregledu odredbe je Pooblaščenec ugotovil, da je prekrita vsebina odredbe takšna, da bi njeno razkritje lahko škodilo izvedbi posebnega upravnega postopka po ZBan-1. Organ je v točkah 2. in 3. obrazložitve izpodbijane odločbe navedel utemeljene in trdne argumente, ki izkazujejo izpolnjevanje drugega pogoja izjeme varstva upravnega postopka in se Pooblaščenec v celoti nanje tudi sklicuje. Pooblaščenec posebej izpostavlja, da prekriti podatki odredbe predstavljajo podrobnosti o težavah banke. Javno razkritje negativnih dejstev o Banki Celje d.d. bi imelo nasproten učinek, kot je namen odredbe, t. j. odprava kršitev. Z drugimi besedami, razkritje vseh negativnih dejstev o Banki Celje d.d., bi škodovalo sami izvedbi postopka dokapitalizacije banke. Kot že navedeno, so v postopku sanacije, v konkretnem primeru dokapitalizacije Banke Celje d.d., možne še vse variante. Še vedno je možna prodaja Banke Celje d.d., razkritje negativnih podatkov o stanju banke pa bi negativno vplivalo na ceno, po kateri bi bila banka prodana oziroma združena z drugo banko. Kar je pomembnejše, podrobnosti iz odredbe bi morebitnim investitorjem dodatno razkrile omejitve in časovne pritiske na Banko Celje d.d. v zvezi z njeno prodajo ali združitvijo. Dodatno bi razkritje celotne odredbe negativno vplivalo na poslovanje Banke Celje d.d. v smislu odločitev pogodbenih strank banke, da prekinejo pogodbe z z njo, umaknejo sredstva, zahtevajo dodatno zavarovanje, povišajo ceno zadolževanja banke ali vplivajo na odločitve novih investitorjev glede vstopa v banko. S tem bi se poslabšal konkurenčni položaj Banke Celje d.d., kar bi na postopek njene sanacije vplivalo v smeri zmanjšanja možnosti za vstop privatnih investitorjev. Posledično bi to pomenilo, da bo treba sredstva za pokritje primanjkljaja sredstev iz zasebnih virov ali škode zaradi odstopa od poslov pridobiti drugje. To pomeni, da za dokapitalizacijo lahko sredstva zagotovi le država ali pa mora Banka Celje d.d. prenehati s poslovanjem. Razkritje vseh podatkov iz zahtevane odredbe bi tako vplivalo na višino sredstev, ki bi jih morala Banki Celje d.d. zagotoviti država. Iz navedenega izhaja, da v postopku sanacije Banke Celje d.d. obstaja tudi javni interes za najugodnejšo rešitev. Pooblaščenec je presodil, da bi razkritje celotne odredbe omajalo možnosti za uspešno zasledovanje javnega interesa za krepitev stabilnosti Banke Celje d.d. z najugodnejšim scenarijem. Kot že navedeno, postopek sanacije, natančneje dokapitalizacije, teče, zato bi javno razkritje vseh podatkov iz zahtevane odredbe škodovalo izvedbi tega postopka, v katerem še ni mogoče dokončno predvideti končne odločitve.
Glede na navedeno Pooblaščenec ni imel razloga, da ne bi sledil navedbam organa o tem, da bi z razkritjem celotne odredbe nastala škoda. Pooblaščenec torej ugotavlja, da je izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana.
Pooblaščenec je prekrite podatke odredbe presojal še z vidika izjeme od izjem po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da ne predstavljajo izkazovanja porabe javnih sredstev. Državna pomoč Banki Celje d.d. z odredbo še ni bila dodeljena, temveč gre za podatke, ki izkazujejo morebitno možnost pridobivanja državnih sredstev v prihodnosti za namene dokapitalizacije, kar pa še ne pomeni porabe javnih sredstev v smislu tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je ugotovil, da prekriti deli odredbe ne predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja in je treba dostop do teh podatkov zavrniti že na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec se v skladu z načelom ekonomičnosti iz 14. člena ZUP ni spuščal v podrobno presojo drugih izjem, na katere se je skliceval organ. Tako se Pooblaščenec ni spuščal v presojo izjeme poslovnih skrivnosti, čeprav bi vsaj v določenem delu odredbe gotovo lahko bila podana. Vendar podrobna presoja obstoja te izjeme in ugotavljanje, v katerem delu je podana, ni potrebna, saj je bila že ugotovljena izjema varstva upravnega postopka, ki se razteza na vse podatke, dostop do katerih je organ zavrnil.
Vprašanje obstoja javnega interesa
Prosilka se je sklicevala tudi na javni interes za razkritje odredbe v celoti. Pooblaščenec mora že po uradni dolžnosti paziti na pravilno uporabo materialnega prava, pod katero sodi tudi drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, ki predvideva test javnega interesa.
Pooblaščenec je zato izvedel test prevladujočega interesa javnosti v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. Pooblaščenca), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, določenih v zakonu. V primerih, ko gre za obstoj izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej glede izjeme, katere obstoj je Pooblaščenec ugotovil, je izvajanje testa interesa javnosti dovoljeno. Pri testu interesa javnosti gre za tehtanje, pri katerem je treba presoditi, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ in s tem ugotoviti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z nerazkritjem informacije.
Javni interes za razkritje podatkov je podan vselej, ko gre za situacije, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost, odločitve, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pomembna korist pa je tudi zagotavljanje preglednosti dela organov in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti.
V konkretnem primeru je Pooblaščenec ugotovil, da razkritje odredbe v celoti ne bi bistveno in kvalitativno pripomoglo k javni razpravi o delovanju in odločitvah organa ter povečanju odgovornosti in večji kvaliteti dela organa. Bistvo testa interesa javnosti je predvsem v tem, da razkritje sicer varovanih informacij pripomore k večjemu nadzoru javnosti nad delovanjem organa in večji kvalitativni obveščenosti o zadevah v javnem interesu, te okoliščine pa v konkretnem primeru niso izkazane. Pooblaščenec meni, da je sicer v interesu javnosti izvedeti, kako poteka nadzor nad Banko Celje d.d., kakšne so ugotovitve nadzora, kakšne ukrepe je organ sprejel in naložil Banki Celje d.d. ter predvsem, ali bo Banka Celje d.d. prejela javna sredstva za dokapitalizacijo. Posebej tema dokapitalizacije bank z javnimi sredstvi je zelo aktualna, saj je država že večkrat posredovala, bodisi z dokapitalizacijami ali drugimi načini financiranja, da bi banka (npr. NLB) ustrezala zakonskim obveznostim z vidika kapitalske ustreznosti. Vendar pa je v konkretnem primeru kot odločilen argument treba upoštevati, da postopek dokapitalizacije banke še teče, Banka Celje d.d. pa dokapitalizacije v obliki javnih sredstev še ni prejela. Zato glede zahtevanih podatkov v odredbi še ni mogoče govoriti o porabi javnih sredstev. Zahtevana odredba je bila izdana v postopku sanacije Banke Celje d.d., ki je še v teku. Zahtevani podatki so torej še predmet presoje v postopku odobritve državne pomoči pred Evropsko komisijo in pri organu za pripravo dodatnih ukrepov za dokapitalizacijo v obliki državne pomoči. Ker so v postopku sanacije Banke Celje d.d. možne še vse variante, tudi njena prodaja, s čimer bi potreba po državni pomoči odpadla, obstaja toliko večji javni interes za uspešno in najugodnejšo rešitev sanacija banke, s tem pa tudi za ohranitev zahtevanih podatkov za zaupne. Pooblaščenec tako zaključuje, da je večji interes javnosti v tem, da so v tej fazi sanacije Banke Celje d.d. zahtevani podatki iz odredbe nedostopni javnosti, saj bi njihovo razkritje, vplivalo na stabilnost bančnega sistema na globalnem trgu, kot tudi na Banko Celje d.d.. Z razkritjem informacij, ki so še predmet posvetovanja in vplivajo na končno odločitev, bi dosegli ravno nasproten namen od tistega, ki ga zasleduje sanacija Banke Celje d.d.. Poudariti je tudi treba, da test interesa javnosti ni namenjen temu, da se razkrije nekaj, kar je »interesantno za javnost«, temveč da se razkrije tisto, kar je »v interesu javnosti«. Podatki, ki jih zahteva prosilka, so morebiti interesantni za javnost, nikakor pa v trenutni fazi niso v interesu javnosti, saj mora vsaka država, ki želi biti demokratična, sicer zagotavljati pravico do prostega dostopa do informacij javnega značaja, vendar pa mora hkrati vse državljane varovati pred zlorabo te pravice na njihovo škodo, kar vsekakor velja tudi za konkretni primer, ko bi bila z razkritjem informacije lahko ogrožena uspešna izvedba postopka sanacije, ki bi vplivala tudi na samo izvedbo postopka sanacije bančnega sistema, ki ga je Republika Slovenija dolžna izvesti.
V obravnavani zadevi tehtanje vseh zgoraj navedenih okoliščin po oceni Pooblaščenca pripelje do zaključka, da interes javnosti za razkritje odredbe v celoti, ni močnejši od interesa Banke Celje d.d. in javnega interesa, da se te informacije varuje kot zaupne zaradi izjeme varstva upravnega postopka. Pooblaščenec ob tem poudarja, da je takšen rezultat testa vezan na časovno točko in na dejstvo, da je postopek sanacije banke še v teku. Nobenega dvoma ni, da je ureditev bančnega sistema, ki bo zadostila vsem zahtevam tako organa kot tudi Evropske komisije, v javnem interesu, saj je od tega odvisna stabilnost gospodarstva v Republiki Sloveniji, slednje pa ima vpliv na splošno blaginjo in na nivo življenjskega standarda vseh prebivalcev Slovenije. Ko bo postopek zaključen in bo sprejeta dokončna odločitev, na kakšen način se bo Banka Celje d.d. sanirala, pa bodo nedvomno podani pogoji za večjo transparentnost zahtevanih informacij. Pooblaščenec tako ocenjuje, da v konkretnem primeru interes javnosti za razkritje zahtevanih podatkov ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa do celotne odredbe iz razlogov, zaradi katerih so informacije zavarovane kot izjema po 7. točki prvega 6. člena ZDIJZ.
Sklepno
Iz vsega navedenega izhaja, da je pritožba prosilca neutemeljena, zato jo je Pooblaščenec, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor in sicer zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska 35, 1505 Ljubljana, št. 26.00-0268/14 z dne 22. 4. 2014. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Monika Voga, univ.dipl.prav.,
Svetovalka pri Informacijskem
pooblaščencu
Informacijski pooblaščenec
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka