Društvo SOS telefon za ženske in otroke - žrtve nasilja - Ministrstvo za pravosodje
+ -Številka: 090-116/2014/3
Kategorije: Dokument v izdelavi
POVZETEK:
Prosilec je od Ministrstva za pravosodje zahteval mnenja inštitucij, ki so bile pozvane, da se izjasnijo glede možnosti rafitikacije Konvencije Sveta Evrope o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter boja proti njima. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na izjemo dokumenta v postopku izdelave. Na podlagi prejetih mnenj organ namreč še ni izoblikoval končnega mnenja glede vprašanja ratifikacije konvencije. Pooblaščenec je v postopku ugotovil, da so bila vsa prejeta mnenja zaključena, podpisana s strani odgovornih oseb in posredovana organu, zato ne gre več za dokumente v nastajanju v smislu izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako organ ni izkazal, kakšno napačno razumevanje zahtevanih dokumentov bi lahko nastalo, če bi se javnost seznanila z njimi. Pritožbi prosilca je zato ugodil in organu naložil, da mu mora posredovati zahtevane dokumente.
ODLOČBA:
Številka: 090-116/2014/3
Datum: 12. 6. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2 in 23/2014; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Društva SOS telefon za ženske in otroke – žrtve nasilja, p.p. 2726, 1001 Ljubljana, ki ga zastopa Maja Plaz, predsednica (v nadaljevanju prosilec), z dne 6. 5. 2014, zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-20/2014/5 z dne 16. 4. 2014, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba Ministrstva za pravosodje št. 090-20/2014/5 z dne 16. 4. 2014 odpravi ter se odloči, da mora organ prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopije:
- Dokumenta št. 511-63/2012/15 - Mnenje Vrhovnega državnega tožilstva RS z dne 7. 1. 2014, naziv dokumenta: odgovor na vaš dopis opr. št. 511-63/2012/7 z dne 21. 11. 2013,
- Dokumenta št. 511-63/2012/18 – Mnenje izr. prof. dr. Katje Filipčič, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, z dne 24. 1. 2014,
- Dokumenta št. 511-63/2012/16 – Mnenje prof. dr. Mirjam Škrk, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, z dne 15. 1. 2014,
- Dokumenta št. 511-63/2012/22 – Mnenje Vrhovnega sodišča RS, Urad predsednika Vrhovnega sodišča, z dne 10. 1. 2014,
- Dokumenta št. 511-63/2012 – Mnenje Vrhovnega sodišča RS, Kazenski oddelek, št. IV Kr 10/2014 z dne 28. 2. 2014,
- Dokumenta št. 511-63/2012/14 – Mnenje Varuha človekovih pravic RS, št. 11.0-133/2013-2-DOL z dne 6. 1. 2014.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v :
Prosilec je na organ dne 31. 3. 2014 naslovil vlogo za posredovanje vseh strokovnih mnenj, ki so bila zahtevana glede ratifikacije Konvencije Sveta Evrope o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter boja proti njima.
O zahtevi prosilca je organ dne 16. 4. 2014 izdal odločbo št. 090-20/2014/5 (dalje izpodbijana odločba), s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi pojasnjuje, da zahtevana informacija izvira iz delovnega področja organa, da organ z njo razpolaga ter da se informacija nahaja v materializirani obliki. Nadalje je organ preverjal, ali je izpolnjena izjema od prosto dostopnih informacij po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (dokument v postopku izdelave). Navaja, da je organ v fazi preučevanja možnosti glede ratifikacije Konvencije Sveta Evrope o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter boja proti njima (t.i. Istanbulska konvencija, CETS št. 210). V tem postopku so se izpostavile določene dileme, ki se nanašajo na skladnost omenjene konvencije s slovenskim pravnim redom na splošno oziroma bolj konkretno, z veljavnim kazenskim materialnim in procesnim pravom. Organ je pozval različne institucije, in sicer Varuha človekovih prvaic, katedre pravnih fakultet, Vrhovno sodišče RS, Vrhovno tožilstvo RS in druge institucije, za posredovanje strokovnih mnenj glede zgoraj navedenih dilem. Na podlagi zbranih mnenj bo organ, najkasneje v roku enega meseca od izdaje izpodbijane odločbe, oblikoval svoje mnenje in ga skupaj z mnenji pozvanih institucij, posredoval prosilcu in drugim zainteresiranim subjektom. Organ še ni prejel vseh strokovnih mnenj pozvanih institucij in tako še ni dokončno oblikoval stališča organa. Do sedaj prejeta mnenja pa bi, če bi jih posredovali javnosti oziroma zainteresiranim subjektom že v tej fazi, prejudicirala končno mnenje organa, saj so do sedaj prejeta mnenja dokaj različna. Iz navedenega po mnenju organa izhaja, da je zahtevani dokument v času izdaje izpodbijane odločbe predmet »posvetovanja« v organu, saj ga mora pristojna notranja organizacijska enota dokončno izdelati. Navedeno pomeni, da sta za obstoj izjeme iz 9. tč. 1. odstavka 6. člena ZDIJZ izpolnjena kriterija, da je dokument še v postopku izdelave in da je še predmet posvetovanja v organu. Organ pa je presojal še tretji kriterij, to je, ali bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. V zvezi s tem je organ ugotovil, da bi posredovanje strokovnih mnenj pozvanih institucij, ki jih je organ prejel do izdaje te odločbe, pomenilo napačno razumevanje, posledično pa nepotrebne zaplete, ki so zaradi kompleksnosti in obsežne problematike obravnavane zadeve še toliko bolj verjetni. Strokovno mnenje organa je v fazi izdelave, kar pomeni, da je vsebina še nepopolna, nepreverjena in neusklajena in zato (lahko) tudi napačna. Napačni podtaki pa vsekakor lahko povzročijo napačno razumevanje, če se stranke nanje zanesejo. Pri tem je organ sledil stališču Upravnega sodišča RS v sodbi pod opr. št. I U 392/2009-11 z dne 10. 6. 2010, da se za obstoj izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ne zahteva obstoj oziroma izkaz nastanka škode, ampak je z vidika tega določila bistveno, ali bi razkritje povzročilo napačno razumevanje zahtevanega dokumenta. Na podlagi vsega navedenega organ zaključuje, da je v konkretnem primeru izpolnjen tudi tretji pogoj, zato je podana izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Zoper izpodbijano odločbo je prosilec dne 8. 5. 2014 vložil pritožbo. Navaja, da je zaprosil za strokovna mnenja zaprošenih institucij glede skladnosti slovenske zakonodaje z zahtevami zgoraj navedene konvecnije, ni pa zaprosil za (končno) mnenje organa. Mnenja zaprošenih institucij so že obstoječi dokumenti, ki se nanašajo na delo organa in so v materializirnai obliki. Predmetna mnenja niso v posvetovanju pri organu, saj so že izdelana. Navedbe organa glede zavrnitve njegove zahteve so tako napačna, saj dokumenti niso v postopku izdelave, niso predmet posvetovanja v organu in njihovo posredovanje ne more povzročiti nobene škode.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-20/2014/7 z dne 12. 5. 2014 odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je Pooblaščenec dne 23. 5.2014 pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZinfP. Vpogledal je v spis št. 511-63/2012, v katerem se nahajajo strokovna mnenja, za katera je organ zaprosil v zvezi z ratifikacijo konvencije. Organ na podlagi teh mnenj (6) še ni izoblikoval svojega ponovnega stališča (prvega je že posredoval prosilcu), zato po lastnih navedbah z dokumentom ne razpolaga.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Na tem mestu Pooblaščenec najprej pojasnjuje, da so predmet presoje v tem pritožbenem postopku strokovna mnenja, ki so bila organu, na njegov poziv, posredovana s strani različnih inštitucij, v zvezi z ratifikacijo Konvencije Sveta Evrope o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter boja proti njima. Iz zahteve prosilca z dne 31. 3. 2014 namreč jasno izhaja, da je prosilec zahteval »vsa strokovna mnenja, ki so bila zahtevana glede ratifikacije konvencije«. Tako ni mogoče slediti navedbam organa na ogledu in camera, da zahtevani dokument ne obstaja, ker organ končnega mnenja glede ratifikacije konvencije še ni sprejel, na kar pravilno opozarja tudi prosilec v pritožbi. Pooblaščenec je na ogledu in camera ob tem ugotovil, da so pri organu, v zadevi pod pr. št. 511-63/2012, evidentirana naslednja mnenja različnih institucij, ki so bila organu posredovana glede ratifikacije predmetne konvencije:
- Dokument št. 511-63/2012/15 - Mnenje Vrhovnega državnega tožilstva RS z dne 7. 1. 2014 (naziv dokumenta: odgovor na vaš dopis opr. št. 511-63/2012/7 z dne 21. 11. 2013,
- Dokument št. 511-63/2012/18 – Mnenje izr. prof. dr. Katje Filipčič, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, z dne 24. 1. 2014,
- Dokument št. 511-63/2012/16 – Mnenje prof. dr. Mirjam Škrk, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, z dne 15. 1. 2014,
- Dokument št. 511-63/2012/22 – Mnenje Vrhovnega sodišča RS, Urad predsednika Vrhovnega sodišča, z dne 10. 1. 2014,
- Dokument št. 511-63/2012 – Mnenje Vrhovnega sodišča RS, Kazenski oddelek, št. IV Kr 10/2014 z dne 28. 2. 2014,
- Dokument št. 511-63/2012/14 – Mnenje Varuha človekovih pravic RS, št. 11.0-133/2013-2-DOL z dne 6. 1. 2014.
Vsa mnenja so bila organu posredovana pred vložitvijo zahteve prosilca (31. 3. 2014), kar pomeni, da so bila v posesti organa že v času izdaje izpodbijane odločbe. Ker v predmetni zadevi ob tem ni sporno, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga ter da te spadajo v njegovo delovno področje (oboje navaja tudi organ sam v izpodbijani odločbi), Pooblaščenec ugotavlja, da so izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. V nadaljevanju se je Pooblaščenec tako ukvarjal z vprašanjem, ali je podana izjema po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se sklciuje organ. Ta določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Prosilec je obstoju te izjeme nasprotoval, zato je Pooblaščenec presojal, ali so glede obravnavane dokumentacije izpolnjeni vsi pogoji, ki morajo biti glede na določbo 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podani kumulativno:
- dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu,
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, je določen v prvem odstavku 7. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/2005 in 119/07; v nadaljevanju UPIJZ). Ta določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.
Kot izhaja iz vseh prejetih mnenj, so bila vsa mnenja zaključena, podpisana s strani odgovornih oseb in posredovana organu, zato ne gre več za dokumente v nastajanju v smislu izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz dokumentov – posredovanih mnenj namreč izhaja, da je njihova vsebina zaključena in da so inštitucije, ki so mnenja posredovale, že izoblikovale svoja stališča glede ratifikacije t.i. Istanbulske konvencije in ta stališča posredovale organu. Dejstvo, da organ še ni sprejel »končnega« mnenja, ne pomeni, da so vsi dokumenti, na podlagi katerih bo to mnenje (med drugim) temeljilo, dokumenti, ki so še v postopku izdelave. Ob tem pa velja ponovno poudariti, da prosilec »končnega« mnenja organa niti ni zahteval. Vsebina mnenj, ki jih je organ prejel, je namreč zaključena in bo ostala ista. Tudi, če bi inštitucije, ki so že posredovale mnenja organu, kasneje ta mnenja spremenile oz. dopolnile, ne bi mogli reči, da so že posredovani dokumenti še vedno v fazi nastajanja. Dejstvo je namreč, da je dokument zaključen s podpisom osebe, ki je pri določenem organu oz. drugem subjektu pooblaščena za odločanje, ta kriterij pa je v konkretnem primeru glede vseh posredovanih mnenj izpolnjen. Vsak dokument – prejeto mnenje - torej predstavlja samostojen dokument, ki je zaključen v smislu ZDIJZ, zato za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izpolnjen že prvi kriterij (da je dokument še v psotopku izdelave pri organu).
Hkrati to pomeni, da zahtevana mnenja niso več predmet posvetovanja pri organih oz. inštitucijah, ki so jih podala (seveda pa so lahko predmet posvetovanja pri drugem organu – Ministrstvu za pravosodje, vendar je to posvetovanje namenjeno izdelavi novega dokumenta v smislu ZDIJZ, to je končnega mnenja organa, ki ga ta še pripravlja), s čimer tudi drugi pogoj za obstoj izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ni izpolnjen. Prav tako v obravnavanem primeru ni izpolnjen niti tretji kriterij, ki izhaja iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ namreč ni izkazal, da bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo škodo v smislu napačnega razumevanja njihove vsebine. Glede tega kriterija je organ v izpodbijani odločbi navedel le, da bi razkritje pomenilo napačno razumevanje, posledično pa nepotrebne zaplete, ki so zaradi kompleksnosti in obsežne problematike obravnavane zadeve še toliko bolj verjetni. Ob tem organ še dodaja, da je njegovo mnenje še v fazi izdelave, kar pomeni, da je vsebina še nepopolna, nepreverjena in neusklajena in zato (lahko) tudi napačna. Upoštevaje dejstvo, da prosilec ni zahteval mnenja organa, ampak mnenja drugih inštitucij, ki si jih je pridobil organ, Pooblaščenec ne vidi možnosti, da bi razkritje teh mnenj (katerih vsebina je zaključena) lahko povzročilo možnost njihovega napačnega razumevanja. Kot resen argument Pooblaščenec tudi ne more šteti zatrjevanja organa, da so mnenja med seboj nasprotujoča in vsebujejo razloge za in proti ratifikaciji konvencije. Ravno nasprotno, če gre za nasprotujoče si argumente, ki izhajajo iz teh mnenj, je še toliko bolj pomembno, da se javnost seznani z njimi. Pri tako pomembnem vprašanju, kot je ratifikacija mednarodne konvencije, ima javnost namreč pravico sodelovati v najširši meri, posledično pa se tudi seznaniti z vsemi argumenti, ki govorijo v prid ali proti njeni ratifikaciji. Ob tem Pooblaščenec tudi ugotavlja, da so bile k podaji mnenja glede ratifikacije konvencije pozvane inštitucije, ki so tudi same pravne osebe javnega prava in s tem zavezane postopati po ZDIJZ, zato tudi njih zavezuje načelo odprtosti delovanja iz 2. člena ZDIJZ. To posledično pomeni, da zahtevani dokumenti tudi zanje ne predstavljajo nobene izmed zakonskih izjem, zaradi katerih se dostop do informacij javnega značaja lahko zavrne. Po oceni Pooblaščenca posredovanje mnenj pristojnih inštitucij glede ratifikacije Konvencije Sveta Evrope o preprečevanju nasilja nad ženskami in nasilja v družini ter boja proti njima ne more povzročiti nikakršnega napačnega razumevanja, tudi če so mnenja med seboj nasprotujoča in vsebujejo razloge za in proti ratifikaciji.
Tolmačenje izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ na način, kot je to v izpodbijani odločbi storil organ, je povsem v nasprotju z namenom ZDIJZ, saj bi v praksi takšno tolmačenje pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo med postopkom priprave različnih mnenj oz. drugih dokumentov, če bi vso dokumentacijo, na podlagi katere tovrstna mnenja nastajajo, šteli kot dokumente v nastajanju. ZDIJZ je v tem pogledu izjemno naklonjen transparentnosti, saj v 2. točki prvega odstavka 10. člena določa, da je vsak organ dolžan v svetovni splet posredovati programe, strategije, stališča, mnenja in navodila, ki so splošnega pomena ali so pomembna za poslovanje organa s fizičnimi in pravnimi osebami oziroma za odločanje o njihovih pravicah ali obveznostih, študije in druge podobne dokumente, ki se nanašajo na delovno področje organa. Med navedene dokumente praviloma sodijo tudi mnenja, ki jih organi izdajajo v določeni fazi postopka odločanja glede ratifikacije mednarodnih konvencij, pa čeprav so po svojem smislu le predlogi oz. rešitve, ki še ne predstavljajo končne odločitve glede vprašanja ratifikacije posamezne mednarodne pogodbe.
Pooblaščenec je, na podlagi vsega zgoraj navedenega, zaključil, da zatrjevana izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v konkretnem primeru ni podana. V postopku je Pooblaščenec, po uradni dolžnosti, ugotavljal še obstoj izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Slednja kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1). Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja.
Po pregledu obravnavanih dokumentov je Pooblaščenec ugotovil, da ti vsebujejo imena in priimke oseb, ki so dokumente pripravljale, kontakte in podpise odgovornih oseb. Pri vseh posameznikih gre za javne uslužbence in javne funkcionarje, njihovi osebni podatki pa se v dokumentih pojavljajo v zvezi z opravljanjem njihovega dela. Posledično je treba, na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaključiti, da ne gre za varovane osebne podatke.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilke ugoditi. Pooblaščenec je, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, odločbo organa zaradi napačne uproabe materialnega prava odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka