Prosilec - Ministrstvo za kulturo
+ -Številka: 090-101/2014/3
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:
Prosilec je od organa zahteval več dokumentov v povezavi s postopkom vpisa v register cerkva in drugih verskih skupnosti za Upasano – Sanjavo prostost duha, svetovno-nazorska kozmološka skupnost in za Čezvesoljsko Zombi cerkev blaženega zvonjenja. Organ je zahtevi prosilca delno ugodil, zavrnil pa delu, ki se nanaša na »pisno navodilo« v zvezi z reševanjem postopka vpisa v register, pri čemer se je organ skliceval na izjemo notranjega delovanja organa. Prosilec se je na odločitev organa v tem delu pritožil. Pooblaščenec je v postopku ugotovil, da organ ni izkazal, da bi razkritje zahtevanih informacij povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa, zato je pritožbi prosilca ugodil in organu naložil posredovanje zahtevanega dokumenta.
ODLOČBA:
Številka: 090-101/2014/3
Datum: 17. 6. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, 23/2014, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G, v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Ministrstva za kulturo, Maistrova ulica 10, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), št. 090-14/2014/6 z dne 11. 4. 2014, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 30. 3. 2014 se ugodi in se 2. točka izreka odločbe Ministrstva za kulturo, Maistrova ulica 10, 1000 Ljubljana, št. 090-14/2014/6 z dne 11. 4. 2014 odpravi in se odloči:
Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati elektronsko sporočilo »Pisno navodilo«, ki ga je državni sekretar organa posredoval direktorju urada za verske skupnosti dne 17. 1. 2014.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 30. 3. 2014 na organ naslovil zahtevo za dostop do naslednjih dokumentov:
- informacija, pod kakšnimi uradnimi številkami zadev organ vodi postopek vpisa v register cerkva in drugih verskih skupnosti v Republiki Sloveniji za: Upasana - Sanjava prostost duha, svetovno-nazorska kozmološka skupnost in Čezvesoljska Zombi cerkev blaženega zvonjenja,
- izpis vseh dokumentov v e-obliki iz »evidence zadev in dokumentov« v postopku vpisa v register cerkva in drugih verskih skupnosti za Upasana - sanjava prostost duha, svetovno-nazorska kozmološka skupnost in Čezvesoljska Zombi cerkev blaženega zvonjenja, vključno z vlogama, prilogami k vlogama, sklepom, e-sporočili, idr.,
- na kakšni pravni osnovi je bil izveden postopek vpisa v register cerkva in drugih verskih skupnosti v Republiki Sloveniji za Upasana - Sanjava prostost duha, svetovno-nazorska kozmološka skupnost in Čezvesoljska Zombi cerkev blaženega zvonjenja.
Organ je dne 1. 4. 2014 in dne 8. 4. 2014 prosilcu po elektronski pošti posredoval zahtevane dokumente.
Prosilec je dne 8. 4. 2014 organ zaprosil za posredovanje manjkajočih dokumentov, in sicer:
- celotne vloge za registracijo Upasana z dne 10. 12. 2013 (215-58/2013-1), saj je prejel samo stran 13,
- sklep o zavrženju zahteve za vpis v register verskih skupnosti z dne 17. 12. 2013 (215-58/2013-4) in
- pisno navodilo glede reševanja dr. Aleša Črniča z dne 17. 1. 2014 (na to navodilo se sklicuje zaznamek na dokumentu z dne 20. 1. 2014 »Prevzem reševanja zadeve«).
Organ je dne 11. 4. 2014 izdal odločbo in v 1. točki izreka odločil, da se zahteva prosilca v delu, ki se nanaša na zahtevek za predložitev dokumentov v e-obliki, iz »evidence zadev in dokumentov« v postopku vpisa v Register cerkva in drugih verskih skupnosti, za Upasana-Sanjava prostost duha, svetovno-nazorska kozmološka skupnost, zavrne glede dokumenta pod št. 215-58/2013/4 (sklep o zavrženju – osnutek). V 2 točki izreka odločbe je organ zahtevo prosilca zavrnil v delu, ki se nanaša na dokument, na katerega se sklicuje dokument št. 215-58/2013/5 »Prevzem reševanja zadeve: Vsebina: Zadevo prevzemam v reševanje v skladu s pisnim navodilom državnega sekretarja, dr. Aleša Črniča, z dne 17. 1. 2014«. Organ je v 3. točki izreka odločbe zahtevo prosilca zavrnil v delu, ki se nanaša na osebne podatke (naslov in spol) članov Upasana – Sanjava prostost duha, svetovno-nazorska kozmološka skupnost, v 4. točki pa v delu, ki se nanaša na osebne podatke (naslov in spol) članov Čezvesoljske Zombi cerkve blaženega zvonjenja. Organ je v obrazložitvi pojasnil, da je zahtevi prosilca ugodil in dne 1. 4. 2014 po e-pošti prosilcu posredoval dokumente glede Upasane, dne 8. 4. 2014 pa glede Čezvesoljske Zombi cerkve blaženega zvonjenja. Naknadno so dne 9. 4. 2014 prejeli dopis prosilca, da ni prejel celotne vloge za registracijo Upasane, sklepa o zavrženju-osnutek in pisnega navodila glede reševanja z dne 17. 1. 2014. Organ je prosilcu dne 9. 4. 2014 poslal kopijo vloge Upasane v celoti in dne 11. 3. 2014 še po pomoti izpadel del vloge za Čezvesoljsko Zombi cerkev blaženega zvonjenja (dokazilo o plačilu takse). Glede zavrnitve posredovanja dokumenta v zadevi registracije Upasane pod št. 215-58/2013/4 (sklep o zavrženju-osnutek) je organ pojasnil, da ima po tretjem odstavku 82. člena ZUP vsakdo pravico do pregledovanja in prepisovanja dokumentov v skladu z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, pri čemer pa skladno s šestim odstavkom istega člena predmet pregledovanja in prepisovanja ne morejo biti osnutki odločb. Glede zavrnitve posredovanja pisnega navodila, danega po e-pošti državnega sekretarja direktorju za verske skupnosti 17. 1. 2014 organ pojasnjuje, da lahko po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti. Organ navaja, da se zahtevani podatek nanaša na njegovo notranje delovanje, in sicer gre za komunikacijo po notranji e-pošti med državnim sekretarjem organa ter vodjem urada za verske skupnosti glede prevzema reševanja predmetne upravne zadeve. Naveden dokument po prepričanju organa ni predviden za posredovaje javnosti, zato tudi menijo, da je s tem izpolnjen pogoj možnosti motenj pri delovanju ministrstva. Glede zavrnitve v delu, ki se nanaša na osebne podatke članov Upasane in Čezvesoljske Zombi cerkve blaženega zvonjenja (naslov in spol), organ pojasnjuje, da skladno z načelom sorazmernosti obdelovanja osebnih podatkov lahko posredujejo le osebna imena članov, ne pa tudi preostalih osebnih podatkov. Cerkev ali drugo versko skupnost se lahko registrira, če ima najmanj deset članov, če so državljani Republike Slovenije oz. tujci, ki imajo na njenem ozemlju prijavljeno stalno prebivališče. V konkretnem primeru so člani Upasane in Čezvesoljske Zombi cerkve blaženega zvonjenja državljani Republike Slovenije, zato je primerno oz. sorazmerno z javnim interesom za razkritje ter potrebo po varstvu osebnih podatkov, posredovanje osebnih podatkov v delu, ki izkazuje osebno ime članov in njihovo državljanstvo, v preostalem delu pa ne.
Prosilec je dne 16. 4. 2014 podal pritožbo zoper odločbo št. 090-14/2014/6 z dne 11. 4. 2014, v kateri je navedel, da je organ odločil, da mu ne more posredovati »Pisnega navodila glede reševanja« dr. Aleša Črniča, ki ga je poslal Uradu za verske skupnosti dne 17. 1. 2014. Meni, da je to nezakonita odločitev organa iz naslednjih razlogov:
- organ je priznal, da omenjeni dokument obstaja,
- omenjeni dokument nima statusa tajne oz. varovane informacije,
- omenjeno navodilo je informacija javnega značaja, saj je šlo za pisno stališče državnega sekretarja, ki je imelo za posledico, da Urad za verske skupnosti ni izdal zavrnitvene odločbe, temveč je Upasano registriral kot versko skupnost,
- razkritje podatka ne predstavlja škode izvedbi postopka, saj je bil postopek pozitivno zaključen z registracijo,
- omenjeno navodilo je predmet javnega interesa in osebnega zanimanja prosilca, saj je na osnovi tega navodila Urad za verske skupnosti prvič v zgodovini Republike Slovenije registriral svetovno nazorsko skupnost kot versko skupnost na osnovi Zakona o verski svobodi, ki registracije takšne skupnosti ne predvideva. Za razumevanje takšne precedenčne odločitve Urada za verske skupnosti o registraciji Upasane je ključnega pomena prav omenjeno »Pisno navodilo« državnega sekretarja z dne 17. 1. 2014,
- organ je z odločbo in ne-posredovanjem omenjene informacije kršil zakonodajo in prosilcu odrekel pravice, ki izhajajo iz 1., 2. in 5. člena ZDIJZ ter 39. člena Ustave Republike Slovenije, ki govori, da ima vsak državljan pravico dobiti informacijo javnega značaja.
Prosilec zahteva, da Pooblaščenec odločbo odpravi in mu, v skladu z Ustavo Republike Slovenije in slovensko zakonodajo, omogoči dostop do omenjene informacije javnega značaja.
Organ je z dopisom št. 090-14/2014/16 z dne 7. 5. 2014 pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, na podlagi 245. člena ZUP odstopil v reševanje Pooblaščencu. Odstopu pritožbe je priložil tudi zahtevano dokumentacijo.
Pritožba je utemeljena.
V postopku dostopa do informacij javnega značaja se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ), kar pomeni, da je Pooblaščenec, kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Kot izhaja iz vložene pritožbe, je prosilec v njej izrecno izpodbijal le tisti del izpodbijane odločbe, v katerem mu je organ zavrnil dostop do dokumenta »Pisno navodilo«, ki je bil podan s strani državnega sekretarja vodji urada za verske skupnosti, po službeni e-pošti, dne 17. 1. 2014 ter nima svoje evidenčne številke (točka 2. izreka odločbe), kar pomeni, da so predmet presoje Pooblaščenca zgolj navedene informacije, v preostalem delu pa je odločba organa postala dokončna in pravnomočna.
Glede na dejstvo, da ni dvoma, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in da sodijo v njegovo delovno področje, se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevani dokument predstavlja informacijo javnega značaja, ter ali je podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je skliceval organ v izpodbijani odločbi.
Pooblaščenec je vpogledal v informacije, za katere je organ zatrjeval, da sodijo med izjemo od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da gre za elektronsko sporočilo, ki ga je dne 17. 1. 2014 državni sekretar organa posredoval direktorju Urada za verske skupnosti po službeni e-pošti in ima v zadevi navedeno »Pisno navodilo«.
Organ se je v izpodbijani odločbi glede zahtevane informacije skliceval na izjemo iz 11. točke prvega. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Glede na navedeno mora iti za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Varuje se torej notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti. Za obstoj te izjeme morata biti nujno izpolnjena oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v katerem se zahteva škoda na izvedbi postopka, gre za škodni test. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil
Informacije, ki so predmet presoje, izpolnjujejo prvi pogoj za izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj je obravnavani dokument akt beleženja notranjega delovanja oziroma postopka oblikovanja odločitev organa. Teorija določa, da so podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem predvsem npr. notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora in podobni interni dokumenti - več o tem glej: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, stran 139). V konkretnem primeru obravnavni dokument vsebuje podatke oz. informacije, iz katerih je razvidno, kako je organ oblikoval svojo politiko oziroma, kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa, preden je prišlo do odločitve, ki je zabeležena v njem. Obravnavani dokument predstavlja komunikacijo med državnim sekretarjem in direktorjem Urada za verske skupnosti in predstavlja pisno navodila glede prevzema reševanja predmetne upravne zadeve, kar je potrdil tudi organ, torej gre za notranjo komunikacijo organa glede reševanja konkretne upravne zadeve, kar zadostuje kriterijem za izpolnitev prvega pogoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Dokument, ki je predmet presoje, pa ne prestane škodnega testa iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj organ, ki nosi dokazno breme, ni izkazal, da bi razkritje zahtevanih informacij povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Zato v konkretni zadevi ni jasno, v čem bi bila lahko podana škoda oz. kakšne motnje bi nastale. Organ je v izpodbijani odločbi zatrjeval le, da gre za notranjo dokumentacijo, ki po njegovem prepričanju ni predvidena za posredovanje javnosti, zato meni, da je s tem izpolnjen pogoj možnosti motenj pri delovanju organa. Zgolj pavšalno zatrjevanje organa in povzemanje zakonske določbe ne zadostuje kriteriju izkazane škode oz. motenj pri delovanju organa. Pri tej izjemi se namreč zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ko je v sodbi, št. I U 1857/2012-12 z dne 9. 10. 2013, zapisalo, da je breme dokazovanja standarda onkraj dvoma na strani organa, saj je organ tisti, ki najbolje pozna svoje delovanje in lahko izkaže in opiše motnje pri njegovem delovanju. Prav tako je sodišče v navedeni sodbi poudarilo, da Pooblaščencu ni treba samoiniciativno ugotavljati, ali bi prišlo do motenj zaradi razkritja zahtevane informacije, ali ne. Pooblaščenec zato ugotavlja, da organ s svojimi pojasnili ni konkretno izkazal možnosti nastanka motenj za delovanje organa, če bi bil zahtevan podatek razkrit javnosti. Zgolj dejstvo, da organ določenega dokumenta ni nameraval razkriti javnosti, še ne pomeni, da bi razkritje povzročilo motnje delovanja organa, kar zgolj pavšalno zatrjuje organ.
Na podlagi navedenega je Pooblaščenec odločil, da niso izpolnjeni pogoji za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je po uradni dolžnosti, v skladu z 2. odstavkom 247. člena ZUP, preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane tudi druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilca ugoditi. Pooblaščenec je, na podlagi 1. odstavka 251. člena ZUP, odločbo organa v izpodbijanem delu (2. točka izreka odločbe organa) odpravil in organu naložil, da je prosilcu dolžan posredovati informacijo javnega značaja, na način, kot je določeno v prvi točki izreka te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka