Prosilec - Dom upokojencev Ptuj
+ -Številka: 090-99/2014/2
Kategorije: Poslovna skrivnost, Kršitev postopka, Dokument v izdelavi
POVZETEK:
Prosilec je od organa zahteval fotokopije dokumentov, ki se nanašajo na izbranega ponudnika v postopku javnega naročila za gradnjo enote Doma upokojencev Ptuj v Kopru. Organ je zahtevo prosilca zavrnil. Prosilec je v pritožbenem postopku ugotovil, da se je organ v izpodbijani odločbi zgolj pavšalno skliceval na izjeme iz 6. člena ZDIJZ, pri čemer se ni konkretno opredelil do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca, kar pomeni, da odločbe ni mogoče preizkusiti, zato je podana bistvena kršitev pravil postopka. Pooblaščenec je zato zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
ODLOČBA:
Številka: 090-99/2014/2
Datum: 19. 5. 2014
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2 in 23/14 – ZDIJZ-C; v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. ter 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Doma upokojencev Ptuj, Volkmerjeva cesta 10, 2250 Ptuj (v nadaljevanju organ) št. ZDIJZ-1/2014 z dne 9. 4. 2014, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se odločba Doma upokojencev Ptuj št. ZDIJZ-1/2014 z dne 9. 4. 2014 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od vročitve te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 13. 3. 2014 na organ naslovil zahtevo za posredovanje:
1. fotokopije pogodbe (skupaj s prilogami), sklenjene z izbranim izvajalcem za gradnjo enote Doma upokojencev Ptuj v Kopru;
2. fotokopije zapisnika komisije o izboru ponudnika za gradnjo enote Doma upokojencev Ptuj v Kopru;
3. fotokopije soglasij podizvajalcev, na podlagi katerega Dom upokojencev Ptuj, namesto ponudnika, poravna podizvajalčevo terjatev do ponudnika;
4. izpisa ali fotokopije seznama plačil podizvajalcem za gradnjo enote Doma upokojencev Ptuj v Kopru, ki jih je organ v Računovodskem poročilu za leto 2013 izkazal pod »Prevrednotovalnimi poslovnimi odhodki« in dajo skupni znesek 1.424.190€. Iz seznama mora biti razviden podizvajalec, znesek in datum plačila, ter po možnosti vrsta opravljenega dela. Če tak seznam ne obstaja, prosilec prosi za izpis iz ustreznih kontov računovodskih evidenc, ki dajo enak znesek plačil, z delnim ali celotnim šifrantom poslovnih partnerjev, in sicer v obliki, da je možno razbrati, kdo je prejemnik plačila;
5. izpisa vseh plačil izvajalcu gradnje enota Doma upokojencev Ptuj v Kopru, namensko za navedeno gradnjo.
Če so zahtevane informacije obsežne, prosilec, v izogib nepotrebnim stroškom, prosi, da se mu zahtevane informacije posreduje na elektronski naslov oz. na CD/DVDju.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. ZDIJZ-1/2014 z dne 9. 4. 2014, s katero je zahtevo prosilca zavrnil, s sklicevanjem na izjeme iz 2., 8. in 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Zoper odločbo organa je prosilec dne 11. 4. 2014 vložil pritožbo, v kateri podaja svoje nestrinjanje z odločitvijo organa.
Pritožba je bila poslana neposredno Pooblaščencu kot pritožbenemu organu, zato jo je z dopisom št. 092-37/2014/2 z dne 14. 4. 2014 odstopil organu in ga pozval, naj kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Pooblaščenec je dne 5. 5. 2014 prejel dopis organa z dne 24. 4. 2014, s katerim je Pooblaščencu, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. V dopisu organ navaja, da prosilec za dostop do zahtevanih dokumentov ni izkazal pravnega interesa.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev pravil postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec je po proučitvi zadeve ugotovil, da je organ svojo odločitev v izpodbijani odločbi oprl na pavšalno navedbo, da zahtevani dokumenti predstavljajo izjeme po 2., 8. in 9. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi česar je zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi sploh vsebinsko presojal dokumentacijo oz. vsak zahtevani dokumenti posebej in se do njega konkretno opredelil.
Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in katera izmed taksativno navedenih izjem od prostega dostopa je razlog za zavrnitev dostopa do določenega dokumenta, odločba ne more biti preizkušena, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in s splošnim sklicevanjem na izjeme iz 6. člen ZDIJZ, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti, je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP, zato je treba izpodbijano odločbo odpraviti.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Pooblaščenec je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.
V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje, torej konkretno za vsak dokument, do katerega prosilec zahteva dostop. Če bo organ ugotovil, da zahtevana dokumentacija vsebuje kakšno od izjem iz 6. člena ZDIJZ, se bo moral konkretno opredeliti, za katero zakonsko izjemo od prostega dostopa gre in to tudi podrobno utemeljiti. V tem primeru bo moral organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti jasno navedeni vsi dokumenti, ki so predmet presoje in v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od dostopa po ZDIJZ (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Pooblaščenec še pripominja, da mora organ v ponovljenem postopku upoštevati tudi dejstvo, da se zahtevana dokumentacija nanaša na podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, do katerih se, na podlagi 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop dovoli ne glede na določbe 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (ki določa izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja). Da so te vrste informacij javno dostopne izhaja tudi iz sodne prakse, in sicer iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1410/2010-13, z dne 25. 5. 2011 in iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1003/2010-43, z dne 30. 3. 2011.
V nadaljevanju te odločbe Pooblaščenec podaja še podrobnejša navodila, ki jih mora organ upoštevati v ponovljenem postopku.
Glede navedbe organa, da prosilec za dostop do zahtevanih dokumentov ni izkazal pravnega interesa, Pooblaščenec pojasnjuje, da za postopek po ZDIJZ prosilcu zahteve ni treba pravno utemeljiti in organ tudi nima pravice spraševati in ugotavljati upravičenost pravnega interesa (glej načelo prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ). V 1. in 2. odstavku 5. člen ZDIJZ namreč vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes, seveda upoštevajoč izjeme iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Stranski udeleženci v postopku
V postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ). Organ je dolžan, na podlagi 44. člena ZUP, ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa 1. odstavek 7. člena ZUP.
Organ se je dolžan ravnati tudi po 1. odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in 2. odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi, z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, prav tako pa je dolžan prosilcu, pred izdajo odločbe, omogočiti, da se izjasni glede morebitnih navedb stranskih udeležencev.
Na tem mestu Pooblaščenec dodaja, da se na podlagi 2. točke 2. odstavka 237. člena ZUP za bistveno kršitev pravil postopka šteje tudi, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana. Ker organ morebitnih stranskih udeležencev v postopek izdaje izpodbijane odločbe ni pritegnil, je s tem bistveno kršil tudi prvaila postopka po ZUP.
Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja
Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oz. dokument predstavlja katerokoli izmed izjem od prostega dostopa, ki so določene v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Navedeni odstavek ZDIJZ taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo iz 2., 8. in 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, v nadaljevanju Pooblaščenec kot pomoč organu v ponovljenem postopku pojasnjuje pomen in uporabo teh izjem.
Izjema po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost)
V izpodbijani odločbi se je organ pri zavrnitvi prosilčeve zahteve oprl na izjemo po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ zavrne zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.
Pojem poslovne skrivnosti vsebuje jasen koncept podatkov z določeno gospodarsko vrednostjo oz. podatkov, ki predstavljajo določeno konkurenčno prednost podjetja na trgu. Kaj šteje za poslovno skrivnost določa Zakon o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09, s spr. in dop.; v nadaljevanju ZGD-1), na katerega napotuje ZDIJZ. Povedano drugače, glede ureditve poslovne skrivnosti ZDIJZ v 2. točki 1. odstavka 6. člena napotuje na ureditev, ki velja za gospodarske družbe. To pomeni, da so praviloma samo gospodarski subjekti tisti, ki se lahko sklicujejo na poslovno skrivnost. Glede vprašanja, ali in katere podatke lahko organ označi kot poslovno skrivnost, je Pooblaščenec že večkrat odločal, tako npr. v odločbah št. 090-167/2011/6 z dne 27. 10. 2011, št. 090-88/2011/8 z dne 24. 6. 2011 in št. 090-135/2010/4 z dne 5. 8. 2010, v vseh teh pritožbenih zadevah je kot organ nastopal ravno Dom upokojencev Ptuj, zato se Pooblaščenec, v izogib ponavljanju, v celoti sklicuje na že obstoječo prakso. Ob tem Pooblaščenec tudi poudarja, da je takšno prakso potrdilo tudi Upravno sodišče RS, v pravnomočni sodbi pod opr. št. II U 2013/2012-12 z dne 21. 11. 2012, zato jo je organ, pri ponovnem odločanju, dolžan upoštevati.
Izjema po 8. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (sodni postopek)
Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval tudi na izjemo iz 8. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, Pooblaščenec pojasnjuje, da iz namena navedene izjeme izhaja, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Navedena izjema se tako uporablja izključno za namen varstva izvedbe sodnih postopkov.
Glede na vsebino zahteve prosilca Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru prosilec ne zahteva nobenih dokumentov iz sodnih postopkov, zato meni, da se je organ na omenjeno izjemo skliceval povsem neupravičeno. Iz zahteve prosilca namreč jasno izhaja, da so predmet njegove zahteve dokumenti, ki se nanašajo izključno na postopek javnega naročanja za gradnjo Doma upokojencev Ptuj v Kopru oz. na izbranega ponudnika ter na porabo javnih sredstev oz. sredstev, ki jih je organ izplačal izbranemu ponudniku/izvajalcu oz. njegovim podizvajalcem.
Izjema po 9. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (dokument v izdelavi)
Ker se je organ v izpodbijani odločbi pavšalno skliceval tudi na izjemo iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, Pooblaščenec v tem delu pojasnjuje pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za obstoj navedene izjeme in so posledično lahko razlog za zavrnitev dostopa do posameznega zahtevanega dokumenta prosilcu.
Za obstoj izjeme iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ morajo biti kumulativno podani trije elementi:
- dokument mora biti še v postopku izdelave,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja,
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/05, 119/07, v nadaljevanju Uredba), ki v 1. odstavku 7. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Že odsotnost enega pogoja onemogoča sklicevanje na zatrjevano izjemo. Organ mora v ponovljenem postopku, v primeru sklicevanja na navedeno izjemo, konkretno, po posameznih dokumentih, izkazati, da so izpolnjeni vsi pogoji za obstoj navedene zakonske izjeme.
Delni dostop
V primeru obstoja katere izmed zgoraj opisanih izjem v dokumentih, ki so predmet zahteve prosilca, je organ v ponovljenem postopku dolžan presoditi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.
Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. poslovno skrivnost, osebne podatke, notranje delovanje organa…) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.
Sklepno
Zaradi vseh zgoraj navedenih pomanjkljivosti je Pooblaščenec izpodbijano odločbo organa, na podlagi 3. odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem bo organ pri ponovnem odločanju moral upoštevati določbe ZDIJZ, določbo 214. člena ZUP glede obrazložitve odločbe in 44. člen ZUP, ki mu nalaga dolžnost skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Tanja Švab, dipl.upr.ved.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka