Prosilec - Veterinarska zbornica Slovenije
+ -Številka: 090-83/2014/5
Kategorije: Ali je organ zavezanec
POVZETEK:
V obravnavani zadevi je organ prosilcu zavrnil dostop do sklenjenega zavarovanja veterinarske odgovornosti za določeno veterino.V pritožbenem postopku je Pooblaščenec odločil, da zahtevane informacije ni mogoče vključiti v okvir izvajanja javnopravnih nalog organa, temveč gre za informacijo, ki je posledica dogovora med organom in določenimi člani veterinarske zbornice, da bodo priporočilo dobre prakse spoštovali in preko organa sklenili zavarovalno polico za zavarovanje odgovornosti. Organ je dolžan izvajati svoje obveznosti po ZVet-1 in Statutom ne glede na to, ali ima zavarovano odgovornost ali ne, kar pomeni, da tudi ob široki razlagi javnopravnega delovanja organa, zasebnopravnega odnosa organa z zavarovalnico ni mogoče tolmačiti na način, da bi zavarovalno polico za zavarovanje odgovornosti šteli v okvir izvajanja javnopravnih nalog organa. Pritožbo prosilca je Pooblaščenec zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-83/2014/5
Datum: 3. 6. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, 23/14 – ZDIJZ-C, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 28. 3. 2014 (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 26. 3. 2014, št. JL-54/140327, Veterinarske zbornice, Cesta 24. Junija 25, 1231 Ljubljana – Črnuče (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca z dne 28. 3. 2014 zoper odločbo št. JL-54/140327 z dne 26. 3. 2014 Veterinarske zbornice, se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 7. 3. 2014 na organ vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval vpogled in fotokopijo sklenjenega zavarovanja veterinarske odgovornosti za.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 26. 3. 2014, št. JL-54/140327, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ v uvodu povzel zahtevo prosilca, nato pa navedel, da je prosilcu dne 20. 3. 2014 odgovoril, da kopije sklenjene zavarovalne pogodbe o škodni odgovornosti veterinarjev, ne morejo posredovati, saj nimajo njihovega pooblastila, da to lahko storijo, da pa je strokovna komisija zaključila primer in zahtevek za odškodnino po zavarovalni pogodbi o škodni odgovornosti posredovala pristojni zavarovalnici. Organ je navedel, da izdaja odločbo na podlagi 2. odstavka 22. člena ZDIJZ, s katero je zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja v celoti zavrnil na podlagi 26. člena, v zvezi z drugo in tretjo točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Svojo odločitev je utemeljil s sledečim: Po oceni organa je glede na postavljeno zahtevo prosilca predmet presoje zavarovalna pogodba o odškodninski odgovornosti veterinarjev za strokovno napako. Organ ugotavlja, da zahtevana informacija ne predstavlja informacije javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, saj informacije ne izvirajo in se ne nanašajo na delovno področje organa. Organ je ustanovljen na podlagi Zakona o veterinarstvu (Ur. l. RS št. 33/2001 s sprem.), njegove konkretne dejavnosti pa so opredeljene v tretjem odstavku 58. člena omenjenega zakona, pri čemer opravlja nekatere dejavnosti kot javno pooblastilo in so opredeljene v točkah od 1. do 5, vendar se zahtevane informacije ne nanašajo na samo delovanje organa. Organ zavrača zahtevek tudi iz razloga, ker je dejansko oseba zasebnega prava (kar izhaja tudi iz podatkov Ajpes), saj ni neposredni proračunski uporabnik, za sofinanciranje posameznih nalog za izvajanje javnih pooblastil ima sklenjeno letno pogodbo z Upravo RS za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, pridobljena sredstva pa ne presegajo niti 20% celotnih porabljenih sredstev za javna pooblastila. Zahtevo je potrebno zavrniti tudi iz razloga po 2. točki prvega odstavka 6, člena ZDIJZ, saj gre v konkretnem primeru za podatke, ki predstavljajo podatke, ki so poslovna skrivnost, tako za organ kot tudi za zavarovalnico. V smislu drugega odstavka 39. člena ZGD-1, pa morajo podatke, ki so poslovna skrivnost družb, varovati tudi osebe izven družbe, če so vedele, ali bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost, razkritje teh podatkov pa bila lahko škodljivo vplivalo tudi na poslovanje organa. Razkritje teh podatkov bi povzročilo škodo tudi zavarovalnici, pri kateri je zavarovana odgovornost veterinarjev za primer strokovne napake. V konkretnem primeru gre za situacijo, navedeno v 2. točki prvega odst. 6. člena ZDIJZ, kot tudi za osebni podatek, katerega razkritje bi tudi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu s tretjo točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ v imenu veterinarjev sklepa zavarovalno pogodbo z zavarovalnico za primer odgovornosti veterinarjev za strokovno napako, kar pa ne pomeni, da je organ tudi odškodninsko odgovoren za škodo, kot zmotno navaja prosilec. Ker je strokovna komisija organa dejansko ugotovila strokovno napako veterinarja, je bila zadeva odstopljena zavarovalnici, da reši odškodninski zahtevek iz naslova zavarovalne police številka: OD40100022005. Če se prosilec ne strinja z odločitvijo zavarovalnice oziroma z višino ponujene odškodnine, ima možnost uporabiti pravna sredstva - vložiti civilno tožbo zoper zavarovalnico, kot tudi zoper konkretnega veterinarja, oz. veterinarsko organizacijo, pri kateri je veterinar zaposlen. Zmotno pa je prepričanje prosilca, da je organ, ki sicer nastopa kot sklenitelj zavarovanja v imenu posameznih veterinarjev, sam tudi odškodninsko odgovoren v primeru storjene napake posameznega veterinarja. Če prosilec želi vpogled v zavarovalno polico (saj je zahtevek prosilca nejasen), pa z njo Veterinarska zbornica niti ne razpolaga. Organ je ob tem še dodal, da zavarovalna pogodba, ki jo organ sklepa z zavarovalnico za zavarovanje odgovornosti zaradi strokovne napake v imenu posameznih veterinarjev, vsebuje osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 2. 4. 2014 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da se z odločitvijo ne strinja in navaja, da je vsak veterinar vključen v veterinarsko zbornico, kar pomeni, da so soodgovorni v danem primeru. Prosilec se strinja, da je zasebni sektor, vendar je članica organa in zato se zahtevani dokumenti nanašajo na delovno področje, za katerega organ izvaja tudi nadzor. Prosilec nadalje navaja, da organ krši pravilnik o delovanju in vključevanju v organ. Prav tako zatrjuje, da zavarovalna polica ni poslovna skrivnost v smislu 2. odstavka 39. člena ZGD-1. Organ razpolaga z zavarovalno polico, saj so oni sklenitelji in ne. Pritožbo prosilca je Pooblaščenec, z dopisom z dne 2. 4. 2014, št. 092-33/2014/2, na podlagi 2. odst. 239. čl. ZUP, odstopil organu in ga pozval, da kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. čl. ZUP.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 10. 4. 2014, št. JL-54/140321-1, s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Zaradi morebitnega vpliva odločbe na pravice in pravne koristi zavarovalnice, ki je z organom sklenila zavarovalno pogodbo in je predmet zahteve prosilca, je Pooblaščenec, z dopisom z dne 23. 5. 2014, št. 090-83/2014/2, pozval v postopek Zavarovalnico Triglav d.d., da se izjasni, ali zahtevani dokument zanjo predstavlja katero izmed izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Zavarovalnica Triglav d.d. je z dopisom z dne 30. 5. 2014 priglasila stransko udeležbo in obširno navedla, da je treba zahtevo prosilca kot neutemeljeno zavrniti. Stranski udeleženec je poudaril, da bi razkritje zahtevane informacije huje škodovalo konkurenčnemu položaju na trgu tako samega organa kot tudi stranskega udeleženca. Pridružuje pa se tudi stališču organa, da zahtevana informacija ne izvira iz njegovega delovnega področja, saj gre za zavarovalni posel oziroma pogodbo, ki spada med dejavnosti stranskega udeleženca. To razmerje ima podlago v obligacijskem zakoniku in ne v delovnem področju organa. Stranski udeleženec se je opredelil tudi do interesa, ki ga je navajal prosilec.
V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ kot pravna oseba javnega prava zavezan po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. Ker pa organ zatrjuje, da zahtevana informacija ne predstavlja informacije javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, ker ne izvira in se ne nanaša na izvajanje javnih pooblastil, je bilo treba v obravnavani zadevi najprej razjasniti vprašanje, ali je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja tudi v tem delu svoje dejavnosti. Iz definicije informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ namreč izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja. V konkretnem primeru se postavlja vprašanje, ali je izpolnjen eden izmed njih, in sicer, ali informacija izvira iz delovnega področja organa.
Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati ali pridobiti pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Pri tem ni nujno, da organ informacijo pridobi od drugih organov, ampak jo lahko pridobi tudi od subjektov, ki niso zavezanci v smislu ZDIJZ. Informacija javnega značaja se lahko nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (Prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 148 in 149).
Da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem, izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25. 4. 2007, ki pravi, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti, skladno z načelom zakonitosti, izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (Tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).
Javnopravni predpis, ki ureja delovanje organa, je Zakon o veterinarstvu (ZVet-1), ki v 58. členu določa naloge organa, in sicer: 1. članom z opravljenim državnim izpitom izdaja in odvzema veterinarske licence za opravljanje veterinarskih dejavnosti in vodi o tem register; 2. načrtuje, spremlja in organizira strokovno izpopolnjevanje veterinarjev ter preizkus strokovne usposobljenosti veterinarjev v veterinarskih organizacijah; 3. opravlja strokovni nadzor v veterinarskih organizacijah; 4. verificira veterinarske organizacije in vodi njihov register; 5. določa osnove in merila za oblikovanje cen veterinarskih storitev v sodelovanju s svetom uporabnikov; (delno razveljavljena), 6. sodeluje pri pripravi predpisov o veterinarstvu; 7. (razveljavljena); 8. sodeluje pri oblikovanju programov študijskega izobraževanja in strokovnega izpopolnjevanja; 9. opravlja druge naloge, določene s statutom. Naloge iz 1. do 5. točke opravlja organ kot javno pooblastilo. Nekoliko širše so naloge organa opredeljene v statutu organa (4. člen), med katerimi prav tako ni navedeno sklepanje zavarovalne police za zavarovanje odgovornosti. Organ torej poleg nalog, ki jih je v okviru javnih pooblastil nanj prenesla država, opravlja tudi vrsto drugih storitev. Ob tem se zastavlja vprašanje, ali te storitve predstavljajo zasebno dejavnost organa oz. t.i. tržno dejavnost. Glede na vrsto storitev oziroma nalog organa (npr. skrbi za pravno in poslovno pomoč svojim članom, opravlja založniško in izdajateljsko dejavnost za izdajanje strokovnih in drugih publikacij, organizira in izvaja druge dejavnosti za potrebe svojih članov, itd.) ter načinom financiranja (z vpisnino, članarino in drugimi prispevki svojih članov, organizacijo in izvajanjem strokovnih nalog, vlaganjem svojih sredstev v komercialne posle, iz založniške in izdajateljske dejavnosti, iz donatorstva, iz drugih virov, delo sekcij se financira delno iz skupnih sredstev, proporcionalno z zastopanostjo posamezne sekcije v članstvu Zbornice, poleg tega lahko sekcije pridobivajo lastna sredstva, ki so neodtujljiva sredstva posamezne sekcije in se zbirajo na posebnem podračunu), Pooblaščenec ocenjuje, da je zakonodajalec omogočil oziroma dopustil možnost, da organ opravlja tudi storitve v okviru svoje tržne oziroma zasebnopravne dejavnosti, kamor se določbe ZDIJZ ne raztezajo.
Glede na navedeno je bilo treba v tem postopku razjasniti vprašanje, ali je zavarovalna pogodba za zavarovanje odgovornosti, št. police OD40100022005, ki je predmet zahteve, v povezavi z zasebnopravno dejavnostjo ali s katero izmed navedenih javnopravnih nalog organa. Povedano drugače, ali je za izvajanje veterinarske dejavnosti, ki jo v okviru svojih pristojnosti nadzira tudi organ, zakonska obveznost zavarovanje odgovornosti, kot to npr. določa Zakon o odvetništvu za odvetnike, Zakon o zdravniški službi za zdravnike, Zakon o izvršbi in zavarovanju za izvršitelje, ipd. Pooblaščenec ugotavlja, da organ v okviru javnopravnih nalog vodi postopek v zvezi z izdajo veterinarske licence, ki jo za opravljanje veterinarske dejavnosti potrebuje veterinar. Kot izhaja iz petega odstavka 58. člena ZVet-1, je v postopku za izdajo licence potrebno priložiti ustrezno dokazilo o zaključenem univerzitetnem študiju veterinarstva in dokazilo o opravljenem državnem izpitu, ne pa tudi zavarovalne police za zavarovanje odgovornosti. Tudi pri pogojih za izvajanje veterinarske dejavnosti, ki v določenem delu predstavlja tudi izvajanje javne službe, ZVet-1 ne določa pogoja zavarovanja odgovornosti. Pooblaščenec ugotavlja, da je na spletni strani organa objavljen Kodeks dobre veterinarske prakse, ki predstavlja osnovo veterinarske etike, ki velja v Evropi in opredeljuje principe obnašanja, kot tudi pogoje sistema kvalitetnega vodenja veterinarske organizacije. V točki 2.e kodeksa je med drugim navedeno, da morajo biti veterinarji in njihovi zaposleni za svoje delo zavarovani za primer strokovne napake, kot tudi za primer poškodbe tretje osebe. Glede na navedeno veterinarji v okviru zakonskih obveznosti za opravljanje veterinarske dejavnosti niso dolžni skleniti zavarovanja oziroma obstoj tega ni vključen v nadzor in pristojnosti organa, ki jih izvaja v okviru javnega pooblastila. Pooblaščenec je dne 29. 5. 2014 opravil dodatne poizvedbe pri organu, ki je pojasnil, da so se za sklenitev zavarovalne police za zavarovanje odgovornosti veterinarji dogovorili v sekcijah organa. Organ je pojasnil, da omenjena zavarovalna polica ne zajema vseh veterinarjev, saj je to posledica dogovora in prostovoljne odločitve veterinarja oziroma veterinarske organizacije. Pri tem so plačniki zavarovalne premije sami veterinarji oziroma veterinarske organizacije. Nekateri veterinarji oziroma veterinarske organizacije sklepajo omenjeno zavarovanje sami, izven organa, kar je še dodaten argument, da zavarovanje odgovornosti za škodo sodi med zasebni obligacijsko-pravni posel, ki ga je sklenil organ z zavarovalnico v imenu nekaterih svojih članov.
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevane informacije ni mogoče vključiti v okvir izvajanja javnopravnih nalog organa, temveč gre za informacijo, ki je posledica dogovora med organom in določenimi člani veterinarske zbornice, da bodo priporočilo dobre prakse spoštovali in preko organa sklenili zavarovalno polico za zavarovanje odgovornosti. Organ je dolžan izvajati svoje obveznosti po ZVet-1 in Statutom ne glede na to, ali ima zavarovano odgovornost ali ne, kar pomeni, da tudi ob široki razlagi javnopravnega delovanja organa, zasebnopravnega odnosa organa z zavarovalnico ni mogoče tolmačiti na način, da bi zavarovalno polico za zavarovanje odgovornosti šteli v okvir izvajanja javnopravnih nalog organa. Drugače bi bilo v primeru, če bi dolžnost zavarovanja odgovornosti za izvajanje veterinarske dejavnosti (ki je podvržena nadzoru organa), določal zakon, v tem primeru bi bilo zavarovanje odgovornosti tesno povezano s segmentom javnega pooblastila organa. Ker pa zakonodajalec te obveze ni določil z zakonom, temveč je to področje urejeno s kodeksom, torej z neoblastnim aktom, zahtevane informacije niso nastale na podlagi norm javnega prava, z namenom varstva javnega interesa. Ne glede na to, da se z zavarovanjem odgovornosti zavaruje veterinarska dejavnost, ki je v skladu z ZVet-1 podvržena nadzoru organa v okviru javnega pooblastila, pa tega ni mogoče enačiti. Z zavarovanjem odgovornosti je namreč zgolj prenesen riziko škode na zavarovalnico, gre torej za zasebni pogodbeni odnos organa z zavarovalnico, ki pa s samim izvajanjem javnega pooblastila ter drugih nalog, ki so opredeljene v ZVet-1 in Statutu, ni povezano. Povedano drugače, tudi če takšnega zavarovanja ne bi bilo, bi organ še vedno zakonito izvajal naloge in pristojnosti iz svojega delovnega področja ter na podlagi civilnega (odškodninskega) prava odgovarjal za morebitno škodo, ki bi mu lahko nastala iz njegovega delovnega področja. Ob tem Pooblaščenec poudarja, da presoja, ali gre za informacije javnega značaja, ni povezana z vprašanjem odgovornosti za škodo, ki je stvar povsem ločenega civilnopravnega postopka. Zato se Pooblaščenec tudi ni opredeljeval do navedb oziroma pravnega interesa, ki ga izpostavlja prosilec. Interes prosilca je v postopku po ZDIJZ namreč irelevanten.
Glede na vse navedeno je Pooblaščenec presodil, da v obravnavanem primeru ne gre za informacijo javnega značaja, ker zahtevana informacija ne spada v delovno področje organa v smislu 4. člena ZDIJZ. Ker je bilo treba pritožbo zavrniti že iz tega razloga, se Pooblaščenec tudi ni opredeljeval do obstoja morebitnih izjem iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (do poslovne skrivnosti, na katero se je skliceval organ in stranski udeleženec), in je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil, v skladu s 1. odstavkom 248. člena ZUP.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka