Prosilec - Ministrstvo za finance
+ -Številka: 090-81/2014
Kategorije: Notranje delovanje organa, Pravo EU
POVZETEK:Prosilec (fizčna oseba) je zaprosil Ministrstvo za finance za pridobitev osnutka revizijskega poročila Evropske komisije, ki ga je Republika Slovenija prejela 20. 1. 2014 in ki se nanaša na projekte v sklopu Operativnega programa razvoja okoljske in prometne infrastrukture in Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov. Organ je zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem na izjemo varstva dokumenta v nastajanju. Informacijski pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da sklicvanje na izjamo varstva dokumenta v nastajanju ni mogoče, ker gre za dokončan dokument v eni izmed predpisanih faz revidiranja, ki je bil posredovan organu v opredelitev, preden bo izdano končno revizijsko poročilo. Kljub temu pa je Informacijski pooblaščenec ugotovil, da je podana izjema varstva notranjega delovanja, in da bi razkritje zahtevanega dokumenta ogrožalo tudi doseganje ciljev Uredbe (ES) št. 1049/2001, saj bi bilo oslabljeno varstvo namena revizij.ODLOČBA:Številka: 090-81/2014/8
Datum: 11. 12. 2014
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Mojci Prelesnik, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F in 8/10 – ZUP-G in 82/13 – ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca: ..., z dne 10. 4. 2014 zoper odločbo organa: Ministrstvo za finance, Urad RS za nadzor proračuna, Fajfarjeva 33, 1502 Ljubljana, št. 090-7/2014/8, z dne 28. 3. 2014, v zadevi odločanja o dostopu do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca, z dne 10. 4. 2014 zoper odločbo organa št. 090-7/2014/8, z dne 28. 3. 2014 se zavrne.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 7. 3. 2014 zaprosil organ za posredovanje osnutka revizijskega poročila Evropske komisije, ki ga je Republika Slovenija prejela 20. 1. 2014. Revizija naj bi obravnavala posamezne projekte v sklopu Operativnega programa razvoja okoljske in prometne infrastrukture in Operativnega programa krepitve regionalnih razvojnih potencialov, in sicer za izdatke, prijavljene na Evropsko komisijo v letu 2012.
Organ je z odločbo št. 090-7/2014/8, z dne 28. 3. 2014 zahtevo prosilca v celoti zavrnil s sklicevanjem na izjemo varstva dokumenta v nastajanju iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je dne 20. 1. 2014 prejel angleško besedilo osnutka revizijskega poročila, pri čemer je v dopisu k osnutku revizijskega poročila še posebej opozorjeno, da gre za začasne ugotovitve, zaključke in priporočila, ki se lahko še spremenijo in se zato od prejemnikov zahteva, da se navedeni osnutek revizijskega poročila obravnava kot zaupen do izdaje končnega revizijskega poročila. Tudi na prvi strani samega osnutka revizijskega poročila je opozorilo, da se dokument obravnava kot začasen in zaupen do izdaje končnega revizijskega poročila. V skladu z 72. členom Uredbe (ES) 1083/2006 mora organ po prejemu slovenskega besedila odgovoriti na pripombe v 60-ih dneh. To pomeni, da je zahtevani dokument še predmet posvetovanja in usklajevanja pri organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.
Prosilec je v pritožbi zoper odločbo organa navedel, da se izjema, na katero se sicer sklicuje organ, ne uporablja, če se podatek nanaša na porabo javnih sredstev (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ). Zahtevani dokument pa se nedvomno nanaša na porabo javnih sredstev, saj gre za revizijo evropskih sredstev.
Pooblaščenec je zaradi potrebe po popolni ugotovitvi dejanskega stanja in pravilne uporabe materialnega prava dne 4. 9. 2014 zaprosil organ za posredovanje končnega revizijskega poročila. Organ zaprošenega dokumenta ni posredoval, pač pa je odgovoril s pojasnilom, da je prejel angleško besedilo revizijskega poročila, ne pa tudi slovenske verzije, in da bo od datuma prejema slovenskega prevoda začel teči dvomesečni rok za odgovor slovenskih organov. Organ je tudi priložil spremni dopis pristojnega generalnega direktorata Evropske komisije, v katerem je zapisal zahtevo, da se revizijsko poročilo obravnava kot zaupno, dokler se ne zaključijo postopki do končne odločitve. Organ je Pooblaščencu dostavil tudi odgovor glavnega revizorja pristojne enote DG REGIO C2 g. ..., z dne 7. 4. 2014 o zaupnosti zahtevanega dokumenta v skladu s tretjo alinejo 2. točke 4. člena Uredbe (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije.
Pooblaščenec je dne 7. 10. 2014, na podlagi 5. člena zgornje uredbe, ponovno pozval Evropsko komisijo (pristojni Generalni direktorat za regionalno politiko – DG Regional and urban policy), da se opredeli do morebitnih ovir za razkritje zahtevanega dokumenta. Pooblaščenec je odgovor prejel dne 1. 12. 2014.
Pritožba ni utemeljena.
1. Opredelitev problematike odločanja na drugi stopnji
Pooblaščenec na podlagi razpoložljivega dokumentarnega gradiva ugotavlja, da procesnih kršitev na prvi stopnji ni bilo, prav tako ni sporen obstoj zahtevanega dokumenta, zaradi česar je treba v pritožbenem postopku razčistiti le še sporno vprašanje, ali je glede zahtevanega dokumenta podana izjema varstva dokumenta v nastajanju, izjema varstva notranjega delovanja ali katera druga izjema po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, zaradi katere bi moral organ zavrniti dostop.
Pooblaščenec ugotavlja, da je predmet zahteve prosilca dokument z naslovom »osnutek revizijskega poročila – misija št. 2013/SI/REGIO/C2/1244/1«, št. Ares(2014)75860-15/01/2014, izdan s strani pristojne enote Generalnega direktorata za regionalni razvoj - DG REGIO C2 (glavni revizor ...) v zvezi z operativnim programom za krepitev potencialov za regionalni razvoj ter operativnim programom za razvoj okoljske in prometne infrastrukture, revident: MF, Urad za nadzor proračuna, skupaj 24 strani v slovenskem prevodu (v nadaljevanju zahtevani dokument). Pooblaščenec je kot zahtevani dokument štel le slovensko različico dokumenta.
Pooblaščenec je v pritožbenem postopku upošteval dejansko stanje, ki je obstajalo na dan izdaje izpodbijane odločbe. Ta odločba se zato omejuje le na presojo pravilnosti oziroma zakonitosti izpodbijane odločbe v trenutku njene izdaje in ne na pravno ali dejansko stanje, ki bi morebiti veljalo v trenutku izdaje odločbe Pooblaščenca. Povedano drugače, če se je dejansko stanje po izdaji izpodbijane odločbe pri organu spremenilo (izdaja končnega revizijskega poročila), ta odločba ne vpliva na pravico prosilca, da od organa zahteva druge (nove) dokumente in stališče Pooblaščenca v tem, morebitnem novem, pritožbenem postopku.
2. Presoja izjeme varstva dokumenta v nastajanju
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo varstva dokumenta v nastajanju iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pogoji, ki morajo biti skupaj izpolnjeni za sklicevanje na to izjemo so:
1. dokument je v postopku izdelave,
2. dokument je še predmet posvetovanja v organu in
3. razkritje dokumenta javnosti bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.
Pooblaščenec ugotavlja, da je v konkretnem primeru sklicevanje na obravnavano izjemo ni mogoče, ker glede zahtevanega dokumenta nista izpolnjena prva dva pogoja izjeme. Razlogi za to so:
Zgolj formalno poimenovanje zahtevanega dokumenta kot »osnutek« še ne pomeni, da gre za osnutek (dokument v nastajanju) kot ga ima v mislih 9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Velja tudi obrnjeno –poimenovanje dokumenta na primer »delno revizijsko poročilo«, še ne pomeni avtomatično, da ne gre za osnutek. Relevantni kriteriji za presojo so zato le vsebina, namen in pravni učinek dokumenta;
Pri zahtevanemu dokumentu gre za formalno zaključen dokument v postopku revidiranja v skladu z Uredbo (ES) 1083/2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999. Osnutek revizijskega poročila je namreč samostojen dokument (predstavlja eno od obveznih faz revidiranja) in je, glede na to, da je bil v angleški in slovenski različici poslan revidentu v opredelitev z določenim rokom, že vsebinsko dokončan ali zaključen oziroma izdelan;
Zahtevani dokument ni »osnutek osnutka« revizijskega poročila, pač pa gre končni osnutek revizijskega poročila, sicer še ne bi bil poslan organu v opredelitev. Prav tako ne gre za »osnutek končnega« revizijskega poročila, saj na presečni datum izdaje izpodbijane odločbe sploh še ni obstajal;
Zahtevani dokument ni predmet posvetovanja v Generalnem direktoratu za regionalni razvoj, ki ga je ustvaril, saj ga je že dokončal in ga odpremil naslovniku;
Zahtevani dokument tudi ni predmet posvetovanja v organu (saj ta ni njegov ustvarjalec in ga ne more spreminjati), pač pa je predmet posvetovanja v organu lahko le odziv (odgovor) organa na osnutek revizijskega poročila, ki pa ni predmet zahteve prosilca;
Že iz spremnega dopisa Generalnega direktorata za regionalni razvoj izhaja, da se bo dokument štel za dokončnega (v pravnem pomenu), če revident nanj ne bo podal odgovora v predpisanem roku. Status dokončnega dokumenta (v pravnem pomenu) ne more dobiti dokument, ki ne dosega visoke ravni vsebinske dokončanosti;
Zahtevani dokument vsebuje vse strukturne elemente, ki dajejo nedvoumen vtis o vsebinski dokončanosti (npr. glava, uvod, jedro, zaključki priloga, podpisi, evidenčne številke), poleg tega pa ne vsebuje nedokončanih delov, sistematika in oblika sta urejeni, poglavja si sledijo v logičnem zaporedju glede na vsebino, nikjer ni prisotnih neformalnih opomb oziroma komentarjev ali nedokončanih popravkov in podobno. Dokument torej ne daje nikakršnega vtisa o tem, da gre za osnutek oziroma dokument v nastajanju, kot ga ima v mislih 9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
3. Presoja izjeme varstva notranjega delovanja
Po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če (1) se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in (2) bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Pojem »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kakovosti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Pri tej izjemi je škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. V zvezi z obravnavanim pogojem je Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1176/2010 (30. 11. 2011) navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«. Nižji dokazni standard, ki ne zadosti določbam ZDIJZ, bi bil »da je zelo verjetno«, da bi razkritje lahko pripeljalo do motenj. Upravno sodišče RS je še navedlo, da gre pri tej izjemi za omejitev ustavne pravice posameznika in preko tega javnosti do dostopa do informacij javnega značaja iz določila 2. odstavka 39. člena Ustave na račun interesa države za nemoteno delovanje državnega organa na določenem področju. V vsakem primeru konflikta med ustavno pravico in interesom državnega organa je treba omejitev ustavnih človekovih pravic razlagati ozko, saj so po Ustavi v hierarhiji zavarovanih vrednot človekove pravice glede na njihovo osrednje mesto v Ustavi (2. odstavek 39. člena v II. poglavju Ustave), višje od interesa države za nemoteno delovanje na določenem področju, na katerega se zahtevani dokument nanaša.
Pooblaščenec ugotavlja, da je v konkretnem primeru podana izjema varstva notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker sta izpolnjena oba materialnopravna pogoja.
Razlogi, na podlagi katerih se je Pooblaščenec prepričal, da gre za dokument v zvezi z notranjim delovanjem (interni dokument), tj. da je izpolnjen prvi pogoj izjeme, so:
Po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ gre lahko za interni dokument tudi, če je pri obdelavi dokumenta udeleženih več organov. Pojem internega dokumenta torej ni nujno vezan le na en organ, pač pa je lahko dokument interne narave tudi, če pri njegovem nastajanju, uporabi, hrambi in drugi obdelavi sodeluje več organov. V konkretnem primeru sta to pristojni Generalni direktorat za regionalno politiko Evropske komisije ter Ministrstvo za finance;
Zahtevani dokument je strokovno stališče revizorskega tima oziroma pristojnega generalnega direktorata, ki je bilo navzven izraženo le v razmerju do organa in ni bilo razkrito oziroma posredovano komurkoli drugemu. Dokument je namenjen notranji izmenjavi stališč ene in druge strani glede pravilnosti izvedbe operativnega programa, ki ga je financirala EU. Gre torej za interno komunikacijo, ki poteka izključno med pristojnim generalnim direktoratom Evropske komisije in organom;
Dokument, glede na svojo naravo in fazo postopka revidiranja, ne vsebuje končnih formalnih ugotovitev o pravilnosti ali nepravilnosti izvedbe financiranega programa. Dokument vsebuje le začasne ocene oziroma ugotovitve, ki še niso bile presojane s strani revidiranega organa;
Dokument vsebuje zapise o notranjem oziroma enostranskem razmišljanju pristojnega Generalnega direktorata za regionalni razvoj, torej gre za ugotovitve, do katerih se je »dokopal« na podlagi lastnega razumevanja ter poznavanja predpisov in dejanskega stanja. Za postopke revidiranja pa so ključnega pomena odzivi revidirancev ali drugih oseb, ki se jih ugotovitve tičejo;
Tudi v samem dokumentu je na prvi strani klavzula, da »so v tem poročilu navedene začasne ugotovitve, sklepi in priporočila revizorjev Komisije«. Ti se lahko spremenijo glede na pripombe in nadaljnje informacije, ki jih pošljejo nacionalni organi«. Enako stališče je ponovljeno v spremnem dopisu direktorata, z dne 13. 3. 2014;
Ker v trenutku izdaje izpodbijane odločbe končno revizijsko poročilo še ni bilo na voljo, je še toliko bolj logično, da gre za dokument v zvezi z notranjim delovanjem. Dokument je bil še predmet aktualnega kontradiktornega postopka, ki je glede na občutljivost teme nujno zaprtega oziroma internega tipa.
Razlogi, zaradi katerih se je Pooblaščenec prepričal, da bi razkritje dokumenta povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, tj. da je izpolnjen tudi drugi pogoj izjeme so:
Glavni revizor Milan Kovacs je v stališču, z dne 7. 4. 2014 (k opredelitvi do razkritja dokumenta ga je pozval organ) navedel, da rezultati v dokumentu ne smejo biti razkriti prosilcu vse do končnega zaključka postopka;
Generalni direktorat za regionalno politiko, z dne 26. 11. 2014 (k opredelitvi do razkritja dokumenta ga je pozval Pooblaščenec) je zatrdil, da bi razkritje dokumenta lahko spodkopalo njegovo dokončanje (v smislu dokončanja samega postopka – op. Pooblaščenca), če še niso bila zaključena vsa dejanja države članice;
Na občutljivost vsebine dokumenta in njegov pomen opozarja tudi klavzula o zaupnosti, ki se nahaja na naslovni strani zahtevanega dokumenta in v kateri je izrecno določeno, da se mora dokument do zaključka nadaljnjega postopka obravnavati kot zaupen;
Ker zahtevani dokument vsebuje nekatere ugotovitve o domnevnih nepravilnostih ter predlagane ukrepe, bi razkritje teh dokumentov javnosti, brez poznavanja celotne zadeve oziroma vseh pomembnih dejstev, povzročilo, da bi se pojavili sumi in očitki, ki pa bi se kasneje lahko izkazali za neutemeljene. S tem bi bila organu zagotovo povzročena škoda na javnemu ugledu in zaupanju, ki sta temeljnega pomena za uspešno in učinkovito delovanje državnega organa. Gre za škodo, ki jo je v zdajšnji dobi nekritičnega, enostranskega in neobjektivnega sprejemanja in obdelave informacij s strani javnosti, zelo težko ali celo nemogoče odpraviti. Ob še tako kakovostni reakciji organa, v javnosti še vedno ostane kolektivni dvom oziroma priokus po netransparentnem, nesmotrnem ali celo nezakonitem delovanju državnih organov;
Vse dokler se organ formalno ne opredeli do začasnih (prehodnih, nedokončnih) ugotovitev revizijskega organa in se na te opredelitve odzove tudi revizijski organ, ni mogoče govoriti o objektivni, celoviti, nepristranski, preverjeni in dokončni informaciji o zakonitosti in smotrnosti izvedbe revidiranih operativnih programov. V skladu s splošno sprejetim standardom kontradiktornosti, ima organ pravico, da se do začasnih ugotovitev opredeli oziroma da dokaže, da ugotovitve o morebitnih nepravilnostih ne držijo. Če bi bil dokument dostopen javnosti pred tem, bi bila pravica organa bistveno okrnjena.
4. Presoja ogrožanja doseganja ciljev Uredbe EU
Uredba (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljevanju Uredba EU) se uporablja za dokumente, s katerimi razpolagajo institucije EU oziroma v primerih, ko je zahteva naslovljena na katero od institucij EU. Uredba v 5. členu določa, da če država članica prejme zahtevo za dokument, ki je v njeni lasti, izvira pa iz institucije, se država članica posvetuje z institucijo, da bi sprejela odločitev, ki ne ogroža ciljev uredbe. Država torej sprejme odločitev po nacionalni zakonodaji, a mora hkrati upoštevati materialnopravne določbe 4. člena Uredbe EU tako, da se z razkritjem ne bi ogrozilo doseganja ciljev uredbe. Cilj uredbe je med drugim tudi, da se zavrne dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje oslabilo varstvo namena revizij (Člen 4 (2) - tretja alineja).
Pooblaščenec na podlagi 5. člena in v zvezi s 4. členom Uredbe EU, po izvedenem posvetovalnem postopku, ugotavlja, da bi razkritje zahtevanega dokumenta ogrožalo doseganje ciljev te uredbe, saj bi bilo oslabljeno varstvo namena revizij. O tem se je prepričal na podlagi:
že omenjenega stališča glavnega revizorja Milana Kovacsa, z dne 7. 4. 2014 o tem, da je podana izjema po drugem odstavku 4. člena Uredbe EU;
že omenjenega stališča Generalnega direktorata za regionalno politiko EK, z dne 26. 11. 2014 o tem, da je še vedno podana izjema po drugem odstavku 4. člena Uredbe EU;
že omenjene klavzule o zaupnosti na samem dokumentu. Če bi želela država članica ravnati v nasprotju s to klavzulo brez posledic v odnosih do organov EU, bi morala imeti za to tehtne razloge, ki pa po mnenju Pooblaščenca, v tej fazi, niso podani;
dejstva, da revizorski organ ne bi mogel objektivno presojati odziva organa na dokument, če bi se na domnevne nepravilnosti odzvala tudi javnost, ki ne razpolaga z dovolj informacijami za objektivno oceno revizijskih ugotovitev iz zahtevanega dokumenta. To pa bi resno ogrozilo uresničevanje načela neodvisnosti in nepristranskosti revizorjev. Posledično to pomeni, da bi bil podan negativen vpliv na celoten nadaljnji postopek revidiranja v tej in celo v drugih zadevah.
5. Presoja ostalih izjem od prostega dostopa
Ker se pritožba prosilca zavrne zaradi ugotovitve, da je podana izjema varstva notranjega delovanja, Pooblaščenec ni presojal obstoja preostalih izjem iz 5.a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
6. Opredelitev do navedb prosilca
Prosilec se je v pritožbi skliceval tudi na standard porabe javnih sredstev iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki onemogoča sklicevanje med drugim tudi na izjemo varstva notranjega delovanja. Pooblaščenec v zvezi s tem ugotavlja, da Uredba EU, na katero se je Pooblaščenec dopolnilno oprl pri odločanju (gl. 4. točka obrazložitve), te izjeme ne pozna. Zato je pri presoji ni bilo možno upoštevati.
7. Sklepno
Skladno z navedbami v prejšnjih točkah je Pooblaščenec v izreku te odločbe pritožbo zavrnil na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, ker je ugotovil, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, čeprav obrazložen z napačnimi razlogi.
Ta odločba je v skladu z 28. členom Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 8/00 s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor zoper odločbo organa št. 090-7/2014/8, z dne 28. 3. 2014, in sicer s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe Pooblaščenca na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu, ter plačati sodno takso.
Postopek vodil:
Urban Brulc, univ. dipl. prav.
Svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka