Prosilec - Nacionalni inštitut za javno zdravje

ODLOČBA:
Številka: 090-78/2014/10
Datum: 7. 7. 2014

Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka  27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G, v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Nacionalnega inštituta za javno zdravje, Trubarjeva 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-1/14-2/003 z dne 17. 1. 2014, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo


O D L O Č B O:


1. Pritožba prosilke zoper odločbo Nacionalnega inštituta za javno zdravje, št. 090-1/14-2/003 z dne 17. 1. 2014, se zavrne.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.


O b r a z l o ž i t e v:


Prosilka je dne 18. 10. 2013 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahtevala podatke kdaj (katerega leta) so bila v program obveznega cepljenja otrok do 18. leta v Sloveniji uvedena posamezna cepiva in posamezni odmerki teh cepiv, in sicer katerega leta je bil uveden posamezni odmerek posameznega cepiva za:
1)    davico (1.– 5. odmerek),
2)    oslovski kašelj – polnocelični (1. – 5. odmerek in kdaj je bila uporaba polnoceličnega cepiva ukinjena),
3)    oslovski kašelj – acelularni (1. – 5. odmerek),
4)    tetanus (1. – 6. odmerek),
5)    HiB (1. – 4. odmerek)
6)    otroška paraliza – OPV (1. – 4. odmerek in kdaj je bila uporaba OPV ukinjena),
7)    otroška paraliza – IPV (1. – 4. odmerek),
8)    ošpice (1. in 2. odmerek),
9)    rdečke (1. in 2. odmerek, za dečke in deklice),
10)    mumps (1. in 2. odmerek) in
11)    hepatitis B (1. – 3. odmerek).

Organ je dne 30. 10. 2013 prosilki posredoval napotilo na članek Alenke Kraigher, Pregled cepljenj v Sloveniji, objavljen v zborniku Novosti v infektologiji leta 2012.

Prosilka je dne 17. 11. 2013 organ obvestila, da v članku niso navedeni vsi podatki, za katere je prosila, v nekaterih primerih, pa so tudi nejasni. Prosi za posredovanje informacij oz. odgovorov, ki jih navedeni članek ne ponuja, in sicer katerega leta so bili v program obveznega cepljenja otrok v Sloveniji uvedeni:
-    2. - 5. odmerek cepiva proti davici,
-    4. in 5. odmerek cepiva proti oslovskemu kašlju,
-    3. - 5. odmerek cepiva proti tetanusu,
-    2. - 4. odmerek cepiva proti HiB,
-    2. in 3. odmerek cepiva proti hepatitisu B,
-    2. odmerek cepiva proti rdečkam,
-    2. odmerek cepiva proti mumpsu.

Organ je dne 17. 1. 2014 izdal odločbo, s katero je zahtevi prosilke ugodil v delu, ki se nanaša na posredovanje podatkov o uvedbi odmerkov cepiv v program obveznega cepljenja otrok v Sloveniji za:
-    davica: 1. odmerek,
-    oslovski kašelj – polnocelični: 1. - 5. odmerek in kdaj je bila uporaba polnoceličnega cepiva ukinjena,
-    oslovski kašelj – acelularni: 1. - 3. odmerek,
-    tetanus – 1., 2. in 6. odmerek,
-    HiB – 1. odmerek,
-    otroška paraliza – OPV: 1. - 4. odmerek in kdaj je bila uporaba OPV ukinjena,
-    otroška paraliza – IPV: 1. – 4. odmerek,
-    ošpice: 1. in 2. odmerek,
-    rdečke: 1.  odmerek (za deklice in dečke),
-    mumps: 1. in 2. odmerek in
-    hepatitis B: 1. odmerek.

Zahtevo prosilke v delu, ki se nanaša na posredovanje podatkov o uvedbi odmerkov cepiv v program obveznega cepljenja otrok v Sloveniji za:
-    2. – 5. odmerek cepiva proti davici,
-    4. in 5. odmerek cepiva proti oslovskemu kašlju,
-    3. – 5. odmerek cepiva proti tetanusu,
-    2. – 4. odmerek cepiva proti HiB,
-    2. in 3. odmerek cepiva proti hepatitisu B in
-    2. odmerek cepiva proti rdečkam,
pa je organ zavrnil.

Organ je v obrazložitvi pojasnil, da je v skladu z Zakonom o zbirkah podatkov s področja zdravstvenega varstva upravljavec zbirke podatkov IVZ 49, Register obveznikov za cepljenje in izvajanje cepljenja, ki vsebuje podatke o številu obveznikov za cepljenje in številu cepljenih proti določeni nalezljivi bolezni po posameznih odmerkih ter podatke o izvajalcih cepljenja, ne pa tudi podatkov o tem, kdaj so bili uvedeni posamezni odmerki cepiv za navedena cepiva.

Organ ugotavlja, da zahtevi prosilke po posredovanju nekaterih zahtevanih podatkov ni mogoče ugoditi, saj organ s temi podatki v omenjeni evidenci oziroma na način, ki bi omogočil posredovanje teh podatkov prosilki, brez predhodne izvedbe analize oz. raziskave, ne razpolaga. Organ je prosilki posredoval le tiste podatke, s katerimi razpolaga, ker so nastali v okviru strokovne raziskave. Ostali zahtevani podatki pa na tak način niso zbrani oziroma bi moral organ, da bi lahko v celoti ugodil zahtevi prosilke, izvesti posebno raziskavo in posledično ustvariti nov dokument, kar pa presega definicijo informacije javnega značaja.

Prosilka se je dne 29. 1. 2014 na odločbo organa pritožila, in sicer je navedla, da je zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij neupravičena. Meni, da so izpolnjeni vsi trije pogoji za obstoj informacij javnega značaja. Organ je zavezan k vsakoletni pripravi predloga za Letni program cepljenja in zaščite z zdravili, ki ga nato potrdi MZ. Jedro letnega programa za cepljenje predstavljajo določila o zajetih cepivih (katera cepljenja se izvaja) ter število predvidenih odmerkov posameznega cepiva. Podatki o tem, v katerem letu je bil v program obveznega cepljenja uveden posamezni odmerek posameznega cepiva, spadajo med osnovne informacije o posameznih cepljenjih oz. cepivih. Nesporno je, da organ, zadolžen za spremljanje in proučevanje epidemioloških razmer nalezljivih bolezni ter za pripravo programov za preprečevanje, obvladovanje, odstranitev in izkoreninjenje nalezljivih bolezni, mora razpolagati s podatki o letnicah uvedbe posameznih odmerkov, seveda v materializirani obliki. Iz odgovorov organa je mogoče sklepati, da z omenjenimi informacijami sicer razpolagajo, da pa nimajo urejene evidence. Dejstvo, da organ nima urejene dokumentacije z osnovnimi podatki o cepljenjih, čeprav je zakonsko zavezan za pripravo predlogov programov cepljenja (iz česar logično izhaja tudi pregled nad vsebino programov, tako novejših, kot tistih iz preteklosti), ne more biti utemeljen razlog za zavrnitev posredovanja podatkov. Prosilka še dodaja, da zahteva zelo preproste informacije, nekaj letnic, oz. datumov, kar bi organ zlahka, brez vrednega truda in porabe časa, prepisal iz lastne dokumentacije, če že nima na enem mestu zbranih osnovnih podatkov o posameznih cepljenjih. Trditve organa, da bi za prepis nekaterih letnic moral izvesti posebno raziskavo so neutemeljene in kažejo na skrb vzbujajočo, nelegitimno in nelegalno težnjo organa po zakrivanju in neposredovanju informacij javnega značaja. Prosilka meni, da zahtevane informacije spadajo v njihovo delovno področje, organ z njimi razpolaga in so v materializirani obliki. Kar pomeni, da bi oran lahko preprosto kopiral tiste strani tistih dokumentov, ki vsebujejo navedbo o letu uvedbe posameznega odmerka posameznega cepiva.

Organ je z dopisom št. 090-1/14-5/003 z dne 8. 4. 2014 pritožbo prosilke, skladno z 245. členom ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu.

Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja je Pooblaščenec dne 12. 6. 2014 v prostorih organa opravil ogled in camera, pri čemer je organ še dodatno pojasnil, da ne vodijo evidence uvedbe odmerkov cepiv, saj s tem, ko se uvede prvi odmerek, se uvedejo tudi poznejši odmerki cepiv v časovnem zaporedju in v ustreznem številu glede na dokazih temelječ učinek. Izjemoma se lahko zgodi (npr. pri cepivu za ošpice, rdečke in mumps), da je bil ob prvotni uvedbi cepiva predviden le en odmerek, kasneje pa se je v cepljenje s tem cepivom uvedel tudi drugi odmerek. Organ je prosilki posredoval vse podatke, s katerimi razpolaga, ostalih podatkov, pa ni mogoče najti. Iz članka, na katerega je organ napotil prosilko, je razvidno, da se je tekom let spreminjal režim cepljenja in število odmerkov za posamezno cepivo. Organ primeroma pojasni, da je bilo cepivo za davico uvedeno leta 1937, pri čemer organ s podatki o odmerkih tega cepiva v tistem času, ne razpolaga. Pri oslovskem kašlju je bilo cepljenje sestavljeno iz več odmerkov, iz članka je razviden sistem, kako so določene generacije populacije prejele določene odmerke, ostalih podatkov, ki jih ni mogoče razbrati iz članka, pa organ nima. Pri cepivu za HiB organ pojasni, da so se že z uvedbo cepiva predvideli vsi odmerki, torej so bili vsi odmerki uvedeni hkrati, izvedeni pa glede na način cepljenja s tem cepivom (trikrat odmerek v presledku enega meseca, nato ponovno čez leto dni). Odmerki so bili tako uvedeni istočasno in ne vsak posamično. Organ vodi register obveznikov cepljenja, ki se je od leta 1995 do leta 2003 vodil v aplikaciji »cepi«, kjer se sedaj, zaradi zastarelosti aplikacije, ne vodi več. Pooblaščenec je v aplikacijo vpogledal in ugotovil, da je v aplikaciji mogoče za posameznega vnesenega otroka ugotoviti, kdaj je prejel posamezni odmerek cepiva, ne pa tudi, kdaj je bilo cepivo uvedeno na splošno. Sedaj se register vodi v začasnem programu, kjer se vodi število cepljenih obveznikov, ne pa tudi letnice uvedbe cepiv.

Pritožba ni utemeljena.

Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.    informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.    organ mora z njo razpolagati in
3.    nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz obrazložite izpodbijane odločbe izhaja, da je organ dostop do zahtevanih informacij delno zavrnil, saj z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga.

Kot izhaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.

V obravnavanem primeru Pooblaščenec nima razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da ne razpolaga z dokumentom, ki bi izkazoval letnico uvedbe posameznih cepiv. Iz obrazložitve organa, kot tudi pri samem ogledu in camera, je Pooblaščenec namreč ugotovil, da organ ne vodi registra uvedbe cepiv, prav tako iz obstoječih registrov, ki jih organ vodi, niso razvidne letnice uvedbe posameznega cepiva. Organ vodi register obveznikov za cepljenje in izvajanje cepljenja, za katerega Zakon o zbirkah podatkov s področja zdravstvenega varstva (Ur. l. RS, št. 65/00, v nadaljevanju ZZPPZ) v točki IVZ 49. Priloge določa, da se v njem nahajajo podatki o: EMŠO, številka zdravstvenega zavarovanja, ime in priimek, podatki o bivališču, datum dogodka (cepljenje, prekinitev, odklonitev, kontraindikacija – začasna, trajna, odselitev, izostanek), vrsta cepljenja, način in mesto aplikacije, proizvajalec, podatki o embalaži, datum veljavnosti, serija cepiva, količina-doza, kontraindikacije (začasne, trajne), postvakcinalni pojavi, naziv zdravstvenega zavoda oz. zasebnika, podatki o zdravniku. Pooblaščenec torej ugotavlja, da organ ni obvezan k vodenju evidence o letu uvedbe posameznega cepiva in posameznih odmerkov tega cepiva, zaradi česar organ teh podatkov prosilki ni mogel posredovati, saj organ s takšnim dokumentom ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, zato v skladu z načelom zakonitosti, Pooblaščenec organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga.

Pooblaščenec ugotavlja, da je organ prosilki deloma ugodil, saj je bila v preteklosti izvedena strokovna raziskava, objavljena v predhodno navedenem članku, iz katere so razvidne nekatere letnice uvedbe cepiv oz. določenih odmerkov cepiv. Organ je zato prosilko napotil na navedeni članek. Iz članka je razviden režim cepljenja prebivalstva v preteklosti, potek uvedbe posameznih cepiv in spremembe odmerkov posameznih cepiv za posamezne generacije in osebe. S preostalimi podatki, ki iz navedenega članka ne izhajajo, organ ne razpolaga, zato jih prosilki tudi ne more posredovati. Program cepljenja in zaščite z zdravili, na katerega se sklicuje prosilka v pritožbi, je sprejet na podlagi Pravilnika o določitvi Programa cepljenja in zaščite z zdravili za posamezno leto, ki je vsako leto objavljen v Uradnem listu, in tako javno dostopen; sam Program cepljenja pa je objavljen na spletni strani Ministrstva za zdravje in na spletni strani organa. Glede na to, da sprejem Programa cepljenja temelji na Zakonu o nalezljivih boleznih (Ur. l. RS, št. 33/06-UPB, v nadaljevanju ZNB), ki je bil sprejet leta 1995, so navedbe prosilke, da organ mora razpolagati z letnicami uvedbe posameznih cepiv, saj te letnice potrebuje za pripravo predlogov programov cepljenja, neutemeljene, saj iz kronološkega prikaza uvedbe posameznih cepljenj v Sloveniji, ki se nahaja v predhodno citiranem članku, izhaja, da je bila večina tistih cepljenj, ki zanimajo prosilko, uvedenih med letoma 1951 in 1978. Organ je tudi navedel, da se posamezni odmerki cepiv niso uvajali po letih, kot to zahteva prosilka, temveč so se uvedli skupaj z uvedbo samega cepiva, ki je predvidevalo določeno število odmerkov v določenem časovnem zaporedju, sama izvedba cepljenja pa se je lahko izvedla tudi v kasnejših letih, če je bil predviden tak režim odmerjanja cepiva. Število odmerkov posameznega cepiva se je lahko, glede na dokazih temelječih učinkih cepiva, pozneje tudi spremenilo, kar je podrobneje pojasnjeno v članku.

Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil ugotovitvam in navedbam organa, da s podatki o letnici uvedbe posameznega cepiva in posameznih odmerkov tega cepiva, ne razpolaga. Pooblaščenec ob reševanju te pritožbe tudi ni mogel posumiti, da organ z navedenimi dokumenti razpolaga, vendar jih prosilki ne želi posredovati, saj je bil organ s prosilko pripravljen sodelovati ter ji posredovati vse dokumente, s katerimi razpolaga, podal ji je tudi napotilo na članek, iz katerega so razvidni določeni podatki, ki jih zahteva prosilka. Pooblaščenec je zato ugotovil, da zahtevi prosilke ni mogoče ugoditi, ker ji organ dokumenta, s katerim ne razpolaga, ne more posredovati.

Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusita tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato Pooblaščenec, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima pravne podlage, da bi v konkretni zadevi organu naložil, da ustvari oz. pridobi zahtevani dokument, prav tako organu tudi ne more naložiti dolžnosti, da opravi dodatno raziskavo in tako pride do podatkov, ki bi jih želela prosilka.

Upoštevaje zgornje argumente Pooblaščenec zaključuje, da je organ pravilno odločil ter zahtevo prosilke delno zavrnil, ker z dokumentom ne razpolaga, kar pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Glede na navedeno je Pooblaščenec ugotovil, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena, zato se na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrne.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka