Prosilec - Okrajno sodišče v Ljubljani
+ -Številka: 090-76/2014/6
Kategorije: Ostali sodni postopki, Kršitev materialnega prava
POVZETEK:
Prosilec je na organ (sodišče) naslovil zahtevo za pregled oziroma fotokopije konkretnega sodnega spisa. Organ je prosilčevo zahtevo zavrnil, saj je ugotovil, da kljub pozivu prosilec ni uspel izkazati opravičene koristi za vpogled v spis, poleg tega pa je organ z neargumentiranim sklicevanjem na izjemo iz 3. in 8. točke 1. odstavka ZDIJZ zahtevo prosilca zavrnil tudi po tej pravni podlagi. Pooblaščenec je odločil, da določba 2. odstavka 150. člena ZPP ter ZDIJZ nista v razmerju specialno-splošnega predpisa in zato vprašanje izkazane opravičene koristi ni relevantno za odločanje o predmetni zahtevi. V zvezi z zavrnitvijo zahteve zaradi obstoja izjeme iz 3. in 8. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ pa je Pooblaščenec ugotovil, da je organ zahtevo zavrnil ne da bi se opredelil do posameznih dokumentov, ki so bili predmet zahteve, niti ni konkretno ugotavljal zavrnitvenih razlogov, v izpodbijani odločbi pa so posledično izostali tudi razlogi, ki bi utemeljevali sprejeto odločitev, zaradi česar je Pooblaščenec odpravil odločbo in vrnil zadevo organu prve stopnje ponovni postopek.
ODLOČBA:
Številka: 090-76/2014/6
Datum: 19. 5. 2014
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi O.B. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Okrajnega sodišča v Ljubljani, Miklošičeva 10, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. Su 1-8/12014 z dne 14. 3. 2014, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi, odločba Okrajnega sodišča v Ljubljani, Miklošičeva 10, Ljubljana, št. Su 1-8/2014, z dne 14. 3. 2014 se odpravi ter zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 27. 2. 2014 pri organu vložil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, v kateri je zahteval pregled oziroma fotokopije spisa, ki ga organ vodi pod opr. št. VIII P 3042/2010 in se nanaša na pravdno zadevo med tožečo stranko Z. T. d.d. in toženo stranko A. S., zaradi izterjave 6.112,50 EUR. Organ je prosilca pozval, da zahtevo dopolni in izkaže morebiten upravičen interes za vpogled v pravdni spis. V odgovoru na poziv organa je prosilec navedel, da ni stranka predmetne zadeve in ne izkazuje neposredne opravičene koristi za pregledovanje spisa, pojasnil pa je tudi, da zahteva pogled v spis na podlagi določb ZDIJZ, saj dokumenti v spisu predstavljajo informacijo javnega značaja.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. Su 1-8/2014 z dne 14. 3. 2014, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Organ je v obrazložitvi zavrnilne odločbe navedel, da prosilec kljub pozivu na dopolnitev, svoje zahteve ni dopolnil in izkazal opravičene koristi za morebiten vpogled v omenjeni spis, zato je organ odločil, da njegovo zahtevo zavrne. Poleg tega je v odločbi organ navedel, da se skladno s 6. členom ZDIJZ zahteva za dostop do informacij javnega značaja zavrne, če se nanaša na osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov, ter kadar se nanaša na podatke, ki so pridobljeni ali sestavljeni zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka in bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka. V zvezi s slednjim organ navaja, da postopek v pravdni zadevi še ni končan in bi razkritje podatkov lahko škodovalo izvedbi le-tega.
Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo, v kateri navaja, da se njegova zahteva ni opirala na določbe Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZPP) in je zato sklicevanje organa na 150. člen ZPP v tem primeru brezpredmetno, zahteve po ZDIJZ pa ni potrebno utemeljevati s pravnim interesom ali opravičeno koristjo. Odločbe v delu, kjer se sklicuje na izjeme po 6. členu ZDIJZ ni mogoče preizkusiti, saj ni obrazložena. Zgolj pavšalno navajanje izjem, zaradi katerih se prosilcu lahko zavrne dostop do zahtevanih informacij, ni dovolj. Naslovni organ ni navedel, kateri so osebni podatki, zaradi katerih je zavrnil zahtevo, niti ni pojasnil zakaj v tem primeru ni mogoč delni dostop na način, da se na listinah prikrijejo morebitni osebni podatki. Prav tako pa je pavšalna in neutemeljena navedba organa, da bi razkritje podatkov lahko škodovalo izvedbi tega sodnega postopka.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom, št. Su 1-8/2014 z dne 7. 4. 2014 odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pooblaščenec je na podlagi drugega odstavka 245. člena ZUP organ pozval, naj mu posreduje dokazilo o vročitvi odločbe, na podlagi katere bi bil mogoč preskus pravočasnosti pritožbe ter zahtevo prosilca, na podlagi katere je bila izdana izpodbijana odločba. Organ je zahtevano dokumentacijo predložil 22. 4. 2014.
Pritožba je utemeljena.
Uvodoma Pooblaščenec ugotavlja, da je organ prosilčevo zahtevo za dostop do dokumentov v spisu, ki ga organ vodi pod opr. št. VIII P 3042/2010 obravnaval na dveh pravnih podlagah in sicer na podlagi 150. člena ZPP, kot tudi na podlagi določb ZDIJZ.
1. Pravica do vpogleda v pravdni spis po 150. členu ZPP in pravica dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ.
Pravico do pregledovanja in prepisovanja spisov pravde imajo skladno s 1. odstavkom 150. člena ZPP stranke pravdnega postopka. Drugim osebam, ki imajo opravičeno korist, ZPP v 2. odstavku 150. člena daje pravico do pregledovanja in prepisovanja posameznih spisov. Pri tem zakon v istem odstavku določa, da dokler postopek teče, dovoli pregledovanje in prepisovanje spisov osebam, ki niso stranke postopka in izkažejo opravičeno korist, predsednik senata, potem, ko pa je postopek končan, pa o tem odloča predsednik oziroma predstojnik sodišča, oziroma delavec na sodišču, ki ga ta določi. Na tem mestu Pooblaščenec dodaja, da v primeru, da oseba, ki v postopku ni udeležena, izkaže opravičeno korist, ZPP ne vsebuje nobenih določb, iz katerih bi izhajala kakršnakoli omejitev glede seznanitve z vsebino posameznega sodnega spisa.
Na drugi strani ZDIJZ, kot zakon, ki celostno ureja področje dostopa do informacij javnega značaja v 4. členu podaja definicijo informacije javnega značaja in sicer določa, da je to informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam ali v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Še prej pa v 1. odstavku 1. člena ZDIJZ med organi, ki so zavezani k posredovanju informacij javnega značaja, našteva državne organe, med katere sodijo tudi sodišča. Prvi odstavek 1. člena ZS (Uradni list RS, št. 19/94 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZS) pravi, da sodno oblast v Republiki Sloveniji izvajajo sodniki na sodiščih, ustanovljenih s tem ali z drugim zakonom. Izvajanje sodne oblasti (kamor sodi tudi sojenje v konkretnih pravdnih zadevah) tako predstavlja del javnopravnih nalog organa in s tem spada v njegovo delovno področje. Iz navedenih določb ZDIJZ in ZS tako nedvomno izhaja, da so vse informacije, ki jih pridobi sodišče (tudi) v okviru konkretnih sodnih postopkov, informacije, ki se nanašajo na delovno področje državnega organa, to je izvrševanje sodne oblasti in s tem informacije, k posredovanju katerih je sodišče zavezano, kolikor pri tem ni podana katera izmed izjem 1. odstavka 6. člena ZDIJZ oziroma 5.a člena. Med izjeme, ki jih ZDIJZ našteva v 1. odstavku 6. člena je v 8. točki vključen tudi podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega […] postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. V 5.a členu, ki je bil v ZDIJZ umeščen zadnjo novelo ZDIJZ-C (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (Uradni list RS, št. 23/14)) je določeno, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega je dostop v skladu z zakonom prepovedan ali omejen tudi strankam, udeležencem ali oškodovancem v sodnem […] postopku.
ZPP in ZDIJZ oba urejata možnost seznanitve oseb, ki v pravdnem postopku niso udeležene kot stranke ali stranski intervenienti, z dokumentacijo, ki je del sodnega spisa, pri tem pa imata oba zakona različno vsebino glede (1) pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za vpogled v dokumente oziroma prepis dokumentov, (2) postopka, po katerem se odloča o pravici tretje osebe in (3) obsega informacij, ki so tretjim osebam dostopne po teh dveh podlagah.
Takšna zakonska ureditev v ZPP, ki razkritje dokumentacije iz sodnega spisa tretjim osebam ureja različno od ZDIJZ, predvsem v luči dosedanje prakse Pooblaščenca, ki se razlikuje od nekaterih sodnih odločb, ki jih je sprejelo Upravno sodišče, terja opredelitev Pooblaščenca do vprašanja, ali je ZPP v razmerju do ZDIJZ specialnejši in ali je zato po načelu lex specialis derogat legi generali, mogoče tretji osebi dopustiti seznanitev z dokumentacijo, ki je del sodnega spisa le, če so izpolnjeni pogoji iz 150. člena ZPP.
Argumentum a coaherentia je razlagalni argument, ki temelji na domnevi, da je pravni sistem notranje povezana (usklajena) celota in da zato v njem ne more biti antinomij . Za antinomijo gre, če so v pravnem sistemu pravila, ki so si inkopatibilna; inkompatibilnost je podana na primer med pravilom, ki zapoveduje in pravilom, ki prepoveduje določeno storitev; med pravilom, ki zapoveduje storitev in pravilom, ki dovoljuje opustitev, kot tudi med pravilom, ki prepoveduje storitev in pravilom, ki to isto storitev dovoljuje. Argumentum a cohaerentia napotuje na merila (argumente), ki omogočajo, da ta in tudi druga nasprotja oziroma neusklajenosti med pravnimi pravili odpravimo (razrešimo), pri čemer so v teoriji (in praksi) uveljavljeni trije agrumenti, in sicer argument hierarhije, argument kronologije in argument specialnosti. Seveda bo uporaba navedenih pravil prišla v poštev le v primerih, ko v pravnem sistemu inkompatibilnost med pravnimi normami dejansko obstaja, o čemer bo mogoče govoriti le, kadar bosta dve (ali več) pravnih norm na različen način urejali isto materijo.
Argumenta specialnosti oziroma argumenta lex specialis derogat legi generali, ki ga je Upravno sodišče RS uporabilo v nekaterih novejših zadevah (glej odločbe pod opombo št. 2), pri katerih se je zastavilo vprašanje razmerja med 150. členom ZPP in ZDIJZ, po mnenju Pooblaščenca ni mogoče uporabiti, saj 2. odstavek 150. člena ZPP in ZDIJZ ne urejata iste pravice. Navedena določba ZPP se nanaša na pravico tistega, ki izkaže upravičen interes, do pregleda in prepisa spisa v konkretni pravdni zadevi, ZDIJZ pa ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. Gre za različni pravni podlagi in za urejanje dveh različnih pravic – na eni strani za pravico dostopa do informacij javnega značaja, ki izhaja iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, na drugi strani za posebno zakonsko pravico, ki ima svoj specifični namen in se o njej odloča v posebnem postopku. Kot izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-16/10, Up-103/10 zakonski pogoj, ki ga mora izkazati oseba, ki želi vpogledati v spis, in sicer, da izkaže opravičeno korist, nedvomno kaže na to, da je pravica namenjena temu, da se vsakomur zagotovi učinkovito varstvo njegovih lastnih pravic ali koristi, ki niso predmet odločanja v glavnem sodnem postopku. Namen pravice iz 2. odstavka 150. člena ZPP je torej ta, da lahko vsakdo z vpogledom v pravdni spis pride do podatkov, za katere verjetno izkaže, da bodo v drugem (pravnem) postopku oziroma razmerju pomembni za varstvo njegovega pravnega položaja. Na drugi strani pa je pravica do informacije javnega značaja neodvisna od pomena, ki bi ga razkritje le-te imelo za posameznega prosilca, saj se z razkrivanjem teh informacij zasleduje povsem drugi cilj, to pa je zagotavljanje javnosti in odprtosti delovanja javne oblasti in v tem okviru nadzor javnosti na zakonitostjo delovanja le-te.
Na tem mestu Pooblaščenec argumentirano nasprotuje stališču, ki ga odražata sodbi Vrhovnega sodišča RS Cpg 1/2011 in Dsp 3/2013, v katerih je Vrhovno sodišče navedlo, da je pravica drugih oseb do pregleda in prepisa spisa, izraz načela javnosti sojenja, s čimer je v nadaljevanju utemeljevalo stališče, da sta 2. odstavek 150. člena ZPP ter ZDIJZ v odnosu specialnosti. Kot izhaja komentarja 24. člena URS , javnost sojenja obsega javnost sodnih obravnav in javno izrekanje sodb in je namenjena uresničevanju pravice do poštenega sojenja, ki pa je pravica strank konkretnega postopka. V pravdnem postopku konkretizacijo tega načela vsebuje ZPP v 293. členu, v katerem je določeno, da je glavna obravnava javna, izključitev javnosti pa je mogoča iz razlogov, ki jih ZPP določa v 294. členu, pri čemer (ne)obstoj pravnega interesa oziroma opravičene koristi tretjih oseb oziroma javnosti ne predstavlja okoliščine, od katere (ne)obstoja bi bila odvisna odločitev o izključitvi javnosti z dela ali celotne glavne obravnave. Zaključku Vrhovnega sodišča v navedenih odločbah, da je pravica, ki jo določa 2. odstavek 150. člena ZPP del načela javnosti sojenja, tako Pooblaščenec ne more slediti in ugotavlja, da je pravica tretjih oseb do vpogleda v spis pravica, dana posameznikom z namenom uresničevanja njihovih lastnih koristi in interesov in ne koristi in interesov strank sodnega postopka, čemur je namenjeno udejanjanje načela javnosti sojenja v praksi.
Da določba 2. odstavka 150. člena ZPP ne predstavlja specialnejše ureditve v razmerju do ZDIJZ, temveč gre za pravico, ki se po vsebini ne prekriva s pravico do dostopa informacij javnega značaja, kaže tudi obseg informacij, ki jih ima na voljo oseba, ki uspe izkazati opravičeno korist za vpogled v spis na podlagi 2. odstavka 150. člena ZPP. Medtem, ko bo ta lahko brez kakršnihkoli omejitev vpogledala oziroma prepisovala vse dokumente, glede katerih bo zahtevani pogoj (opravičena korist) izpolnjen - torej tudi v osebne podatke strank in drugih oseb, ki bodo navedeni v dokumentih, poslovne skrivnosti, ipd. - bodo prosilcu po ZDIJZ lahko posredovane le tiste informacije, pri katerih ne bo podana nobena od izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Tako bo prosilec, ki bo svojo zahtevo za pridobitev dokumentacije iz sodnega spisa oprl na določbe ZDIJZ, lahko pridobil le tiste dokumente, pri katerih ne bo podana nobena od izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ali 5.a člena ZDIJZ, oziroma bo mogoče z institutom delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) zagotoviti, posredovanje informacij javnega značaja na način, da pri tem ne bodo razkriti podatki, ki bodo predstavljali bodisi varovane osebne podatke, poslovne skrivnosti, davčne tajnosti ali katerokoli od drugih, v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, naštetih izjem.
Nenazadnje pa dosledna uporaba načela lex speciali derogat legi generali pri razlagi veljavnosti določbe 2. odstavka 150. člena ZPP v razmerju do ZDIJZ privede do nejasnosti glede samega postopka in pristojnosti odločanja o zahtevi tretje osebe za vpogled v dokumente, ki so del sodnega spisa. Po 2. odstavku 150. člena ZPP o takšni zahtevi dokler teče postopek odloča predsednik senata, po zaključku postopka pa predsednik sodišča, zoper takšno odločitev pa je skladno s 1. odstavkom 363. člena ZPP mogoča pritožba na višje, kadar o zahtevi odloča sodišče prve stopnje (35. člen ZPP) oziroma vrhovno sodišče, kadar o zahtevi odloča višje sodišče (36. člen ZPP). Povsem drugačen pa je postopek in pristojnosti v primeru, ko je vložena zahteva za dostop do informacije javnega značaja. O zahtevi odloča s strani organa določena uradna oseba (9. člen ZDIJZ) skladno s postopkovnimi pravili, ki jih vsebuje ZDIJZ oziroma ob smiselni uporabi ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ), zoper odločbo, s katero se zahteva (delno) zavrne, pa je dopustna pritožba, o kateri odloča pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja (3. odstavek 27. člen ZDIJZ). Kolikor bi bila določba 2. odstavka 150. člena v odnosu do ZDIJZ specialnejša, o zahtevi tretjih oseb za dostop do dokumentov, ki so del sodnega spisa ne bi smela odločati uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja po postopku, ki ga določa ZDIJZ oziroma ZUP, pač pa bi odločitev o takšni zahtevi lahko izdal le predsednik senata oziroma predsednik sodišča. Vendar pa se v takšnem primeru zastavlja nadaljnje vprašanje in sicer, s kakšnim namenom, oziroma za katere primere je zakonodajalec, ki je leta 2003 sprejel ZDIJZ, v 8. točki 1. odstavka 6. člena določil, da se zahteva za dostop do zahtevane informacije lahko zavrne, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega […] postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Iz takšne zakonske dikcije, ki jo je zakonodajalec umestil v kasneje sprejet zakon je razvidno, da je zakonodajalec (1) informacije, ki so del sodnega spisa uvrstil med informacije javnega značaja, (2) odločanje o dostopu do teh informacij podvrgel procesnim pravilom, ki jih določa ZDIJZ oziroma ZUP in (3) določil, da se lahko odreče dostop do teh informacij le, če je podana katerakoli od izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, med katerimi je v zvezi s podatki, ko so del sodnih spisov dodal še en razlog za zavrnitev zahteve in sicer, če bi razkritje teh podatkov škodilo izvedbi samega postopka (kot izhaja iz enotnih stališč Pooblaščenca in Upravnega sodišča, v primerih, ko je sodni postopek pravnomočno končan, izjema iz 8. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ne more priti v poštev). Namen zakonodajalca, kot je razviden iz besedila ZDIJZ, tako tudi v primeru, da bi bilo pravilno stališče o razmerju splošnosti oziroma specialnosti med določbo 2. odstavka 150. člena ZPP in ZDIJZ (kar po mnenju Pooblaščenca ni), terja uporabo argumenta lex generalis posterior derogat legi speciali priori, ki ga je mogoče uporabiti v primerih, ko z zgodovinsko in s teleološko metodo razlage ugotovimo, da je novi zakon odpravlja različno urejanje določenega pravnega področja za različne vrste subjektov (oziroma razmerij - op. Pooblaščenca).
Vsi navedeni razlogi, Pooblaščenca tako utrjujejo v prepričanju, da uporaba argumenta lex specialis derogat legi generali v obravnavanem primeru ni na mestu, saj vsebina 2. odstavka 150. člena ZPP ne pokriva iste materije (različen objekt varstva) in ne služi doseganju istega cilja, ki ga zasleduje ZDIJZ v svojih določbah, zato v tem smislu tudi ni mogoče govoriti o notranji neskladnosti pravnega reda. Potrebe po uporabi kateregakoli pravila, s katerimi se nasprotja oziroma neusklajenosti med pravnimi pravili odpravljajo, tako ni.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je potrebno v zvezi z zahtevo prosilca v obravnavanem primeru uporabiti določbe ZDIJZ, pri čemer je potrebno v konkretnem primeru presoditi, ali je podana katera od izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ oziroma izjema, ki jo določa 5.a člen ZDIJZ.
V skladu s prvim in drugim odstavkom 5. člena ZDIJZ (načelo prostega dostopa) so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status oz. položaj in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. Povsem irelevantno je, kdo informacijo zahteva, pomembno je le, ali gre za informacijo javnega značaja, ki jo je dopustno razkriti javnosti. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Podrobneje je to načelo izraženo v določbi tretjega odstavka 17. člena ZDIJZ, po kateri prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če namreč iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, organ obravnava zahtevo po ZDIJZ. Prosilčev namen, ki ga s pridobitvijo zahtevanih informacij zasleduje, za rešitev njegove zahteve in pritožbe ni pravno relevanten. Organ zavezanec na prvi stopnji in Pooblaščenec kot pritožbeni organ sta v skladu z ZDIJZ dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes in pravne koristi za to presojo niso pomembni. Rezultat presoje oziroma odločitev mora biti enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.
Glede na navedeno so bile zahteve organa, da prosilec izkaže upravičen interes, v postopku dostopa do informacij javnega značaja povsem brezpredmetne, saj prosilčev namen, koristi in interes v postopku po ZDIJZ niso pomembni oz. relevantni. Kot že navedeno sta organ zavezanec na prvi stopnji in Pooblaščenec kot pritožbeni organ v skladu z ZDIJZ dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu.
2. Ugotovljene kršitve v postopku na prvi stopnji in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ zahtevo zavrnil, ne da bi se konkretno opredelil do dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje. Prosilec je namreč zahteval fotokopije celotnega spisa zadeve št. VIII P 3042/2010, pri čemer iz odločitve organa niti ne izhaja katere dokumente spis dejansko vsebuje, niti odločitev organa ne vsebuje opredelitve organa do posameznih dokumentov. Spis organa namreč ne predstavlja enotnega dokumenta, pač pa predstavlja več posamičnih dokumentov, od katerih lahko določeni dokumenti (ali njihovi deli) izpolnjujejo pogoje za prosto dostopno informacijo javnega značaja, drugi pa ne. Vsekakor je dolžnost organa, da dokumente v posameznem spisu presoja posamično in ne kot enoten dokument, četudi je prosilec zahteval fotokopije celotnega spisa, in ne zgolj konkretnih listin iz spisa. Pooblaščenec zaradi navedenega ugotavlja, da organ ni presojal dokumentov kot takih, torej posamično, temveč jih je presojal zgolj na splošno in ker je ocenil, da bi razkritje le-teh ob dejstvu, da postopek še ni pravnomočno zaključen, škodovalo izvedbi tega postopka, ter da bi posredovanje dokumentov predstavljalo razkritje varovanih osebnih podatkov, prosilcu ni omogočil dostopa do nobenega od zahtevanih dokumentov. Takšno presojanje na podlagi ZDIJZ ni dopustno, saj mora organ v skladu z ZDIJZ presojati vsak dokument, ki je predmet zahtevka posebej, ločeno od ostalih dokumentov, ki so prav tako predmet zahtevka.
Pooblaščenec meni, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, zakaj je organ zahtevo prosilca zavrnil, saj se organ ni opredelil do posameznega zahtevanega dokumenta, temveč je zahtevo zgolj pavšalno zavrnil. Organ se (verjetno prav iz razloga, ker je smatral spis za enoten dokument) tudi ni opredelil do vprašanja, kateri dokumenti iz zahtevanega spisa, naj bi vsebovali izjemo iz 3. in 8. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, pač pa je bil prosilcu zavrnjen dostop do zahtevanega spisa v celoti. Organ se tako ni opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa do 7. člena ZDIJZ oz. ni presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč.
Nadalje Pooblaščenec tudi ugotavlja, da izjemi, na kateri se organ sklicuje, nista konkretno obrazloženi oziroma utemeljeni. Brez navedbe vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, obrazložitev posamezne izjeme namreč ni popolna. Iz izpodbijane odločbe tako ni mogoče natančno ugotoviti, zakaj je organ zahtevo prosilca zavrnil, saj se organ ni opredelil do vseh bistvenih vprašanj, do katerih bi se po oceni Pooblaščenca moral. Takšne odločbe pa ni mogoče preizkusiti, saj niso konkretno razvidni razlogi za odločitev, ki izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka.
Obrazložitev avtoritativne odločitve je namreč eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so (1) dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), (2) obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, (3) obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.
Ker se organ ni opredelil do dokumentov, ki so predmet zahteve in tudi ni konkretno ugotavljal zavrnitvenih razlogov, je v obravnavani zadevi izostala ugotovitev o dejstvih, ki so pomembna za odločitev v obravnavani zadevi, s čimer je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Poleg tega pa je zaradi odsotnosti razlogov, ki utemeljujejo sprejeto odločitev, kar onemogoča preskus pravilnosti sprejete odločitve, organ zagreši bistveno kršitev postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZPP.
Pooblaščenec je na podlagi navedenega odločil, da na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek, saj je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na spis organa, s katerim le-ta tudi razpolaga. Hkrati pa organ pozna širši vidik zadeve, zato bo tudi najlažje presodil, v katerem delu zahtevani spis predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij javnega značaja. Organ mora v ponovljenem postopku opredeliti, katere so tiste informacije, ki jih je zahteval prosilec in identificirati posamezne dokumente ter jih presojati posamično in z vidika učinka »erga omnes«, neodvisno od formulacije konkretnega zahtevka. Organ mora v postopku po ZDIJZ presojati dokumente kot take in za vsak posamezen dokument, ki ga identificira kot informacijo javnega značaja, ki vsebinsko ustreza zahtevi prosilca, presojati, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj katere izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ.
Ker se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemi iz 3. in 8. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, Pooblaščenec v nadaljevanju na kratko poudarja bistvene elemente teh izjem.
3. Izjema iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov)
3. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo podatkov, je Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/2004 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZVOP-1).
Po določilu 1. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. Vsak osebni podatek nima hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem je dodati, da med varovane ne štejejo podatki o imenih in priimkih javnih uslužbencev in funkcionarjev, ki so javni na podlagi izrecne določbe 3. odstavka 6. člena ZDIJZ ter osebni podatki posameznikov, ki so že javno dostopni v javnih evidencah (npr. stečajni upravitelj), prav tako med varovane osebne podatke ne sodijo imena, priimki in naslovi odvetnikov, če se v zahtevanih dokumentih pojavljajo v vlogi opravljanja odvetniškega poklica. Ti podatki torej niso varovani z določbami ZVOP-1 in jih organ prosilcu lahko razkrije.
4. Izjema iz 8. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo podatkov iz sodnega postopka, katerih razkritje bi škodovalo postopku)
Po 8. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za uveljavitev navedene izjeme sta kumulativno določena dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo. Poleg pogoja, da je sodni postopek še v teku, je bistven tudi pogoj, da bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi.
Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je predmetni pravdni postopek še v teku. Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je v obravnavanem primeru izpolnjen prvi pogoj, ki ga določa 8. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Glede vprašanja, ali bi z razkritjem informacije, ki jo zahteva prosilec, nastala škoda za izvedbo postopka, Pooblaščenec pojasnjuje, da ta pogoj zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa. Škodni test je eden izmed testov t.i. tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Zavezani organ tako dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128).
5. Delni dostop
Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, da, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke, poslovne skrivnosti), ki jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, 119/2007) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 21. člen Uredbe določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (2. odstavek).
V kolikor bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da se v delu dokumentov iz sodnega spisa dejansko nahajajo informacije, ki po 6. členu ZDIJZ predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij, mora organ nadalje presojati tudi, ali je mogoče prosilcu vpogled v dokumente zahtevanega spisa vsaj delno odobriti ob uporabi instituta delnega dostopa. Če bo ugotovil, da je potrebno prosilcu omogočiti dostop do spisa v skladu z določbami o delnem dostopu, pa bo moral tudi natančno opredeliti, v katerem delu se prekrijejo oziroma izbrišejo informacije, ki predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij. Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko tudi določno opredelil izrek odločbe, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.
7. Zaključek
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena. Pooblaščenec je ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje ter napačno uporabil določbe materialnega prava in posledično bistveno kršil pravila postopka, zato je bilo potrebno na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke Pooblaščenca, ki so podani v tej odločbi.
8. Stroški
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Katarina Medved, univ. dipl. prav.,
Državna nadzornica za varstvo osebnih podatkov
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
Pooblaščenka