Prosilec - Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti
+ -Številka: 090-73/2014
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:Organ je delno zavrnil zahtevo prosilca za posredovanje dokumentacije (prvotno sicer vloženo na podlagi ZUP, vendar je iz nadaljnjega postopka razvidno, da je prosilec privolil oziroma se strinjal, da se njegova zahteva šteje (tudi) za zahtevo po ZDIJZ) v zadevi notranje revizije koncesijskega razmerja med organom in prosilcem, in sicer glede dokumentov, za katere je ugotovil, da obstaja izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izločeni dokumenti štejejo za podporne listine, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem organa, ki so evidentirani kot lastni dokumenti). Pooblaščenec je pritožbi ugodil iz razlogov, ker organ v izpodbijani odločbi ni z ničemer obrazložil oziroma utemeljil, kakšne motnje pri delovanju organa bi nastale z razkritjem zahtevanih dokumentov, prav tako pa se je organ pri utemeljevanju obstoja izjeme skliceval na določbe aktov, ki ne veljajo več oziroma niso javno dostopni. Pooblaščenec je tako ugotovil, da je organ storil bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP (odločbe se ne da preizkusiti), zato je izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP pa je Pooblaščenec zavrnil zahtevo za povrnitev stroškov.ODLOČBA:Številka: 090-73/2014/6
Datum: 4. 9. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – ZDIJZ-UPB2, 117/06 – ZDavP, 23/14 in 50/14; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – ZUP-UPB2, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 25. 3. 2014 Centra Zarja – v likvidaciji, Hladilniška pot 34, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), ki ga po pooblastilu likvidacijske upraviteljice Irene Reberšak zastopa Odvetniška družba Čeferin, o. p., d. o. o., Taborska 13, 1290 Grosuplje, zoper odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, Kotnikova ulica 28, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 060-49/2012-62 z dne 4. 3. 2014, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 25. 3. 2014 se ugodi. Odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, št. 060-49/2012-62 z dne 4. 3. 2014, se odpravi in se zadeva vrne temu ministrstvu v ponovni postopek, ki mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je pri organu vložil zahtevo z dne 14. 2. 2014 za posredovanje (vpogled in fotokopijo) dokumentacije v zadevi notranje revizije koncesijskega razmerja med organom in prosilcem, ki jo organ vodi pod opr. št. 060-49/2012, pri čemer je zahtevo utemeljil na 82. členu ZUP, kot tudi na 10. členu Zakona o odvetništvu (v nadaljevanju ZOdv).
Z odločbo, št. 060-49/2012-62 z dne 4. 3. 2014 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), je organ predmetno zahtevo delno zavrnil, in sicer za dokumente pod zaporednimi številkami 1, 14, 53, 54 in 55 (1. točka izreka) in odločil, da v tem postopku ni bilo stroškov postopka (2. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je prosilec vpogled zahteval sicer na podlagi 82. člena ZUP, vendar ker v predmetni zadevi ne gre za upravni postopek, je postopal po ZDIJZ, saj je dolžan postopati po njem, ne glede na to, ali se prosilec nanj sklicuje ali ne. To utemeljuje s tretjim odstavkom 17. člena ZDIJZ, po katerem prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja; če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po tem zakonu, organ obravnava zahtevo po tem zakonu. Vpogled in fotokopiranje dokumentov, razen pod zap. št. 1 (najava notranje revizije tega organa), 14 (osnutek poročila o reviziji), 53 (pripombe Direktorata za socialne zadeve tega organa na osnutek poročila o reviziji), 54 (pripombe Sekretariata tega organa na osnutek poročila o reviziji) in 55 (osnutek poročila o reviziji), mu je bilo omogočeno 4. 3. 2014. Delno zavrnitev utemeljuje z izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in pojasnjuje, da se izločeni dokumenti štejejo za podporne listine, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem organa, ki so evidentirani kot lastni dokumenti organa v aplikaciji SPIS. Pri tem se sklicuje na Usmeritve za državno notranje revidiranje Ministrstva za finance iz leta 2003 in Mednarodne standarde strokovnega ravnanja pri notranjem revidiranju (The Institut of Internal Auditors – IIA, ZDA). Svetovalni napotek 2330.A1-1 k tem standardom navaja, da razvidi notranjerevizijskega posla vključujejo poročila, podporne listine, zaznamke o pregledu in dopise ne glede na sredstva hrambe; razvidi o poslu ali delovno gradivo so lastnina organa. Po navedenih usmeritvah (točka 6.8.1.) morajo vse informacije, dobljene med pregledom, ostati zaupne in dostopne le nacionalnim organom in organom Evropske unije, ki smejo zahtevati podatke po uradni dolžnosti v skladu z veljavnimi predpisi. Zaključuje, da gre pri teh izločenih dokumentih za omenjeno izjemo, saj so bili dokumenti sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa, njihovo razkritje pa bi bilo v nasprotju z omenjenimi standardi in bi tako povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 25. 3. 2014 zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka in zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Predlaga, da se pritožbi ugodi in izpodbijana odločba odpravi ter v zadevi odloči Pooblaščenec oziroma podrejeno, da se zadeva vrne organu v novo odločanje, v obeh primerih pa zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka. Navaja, da je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita. Na podlagi 82. člena ZUP je zahteval vpogled v dokumentacijo in fotokopijo dokumentacije v notranjerevizijskem postopku koncesijskega razmerja med prosilcem in organom. Ker je bil prosilec stranka v tem postopku, je bil organ pri odločanju dolžan uporabiti tudi ZUP in omenjeni 82. člen, vendar je organ ne glede na to navedel, da v predmetni zadevi ne gre za upravni postopek ter da je dolžan postopati po določilih ZDIJZ. Nasprotuje odločitvi organa, da mu ni omogočil dostopa do izvzetih dokumentov, saj ni obrazložil dejstev ali okoliščin, iz katerih bi izhajalo, da gre v predmetni zadevi za interne dokumente, oziroma ni podal prepričljive ali vsaj argumentirane obrazložitve o možnosti nastanka motenj pri delovanju organa. Prav tako ni razvidno, da je organ dolžan uporabljati Standarde strokovnega ravnanja pri notranjem revidiranju, niti ne pojasni, kaj naj bi navedeni standardi zahtevali. Meni, da niso podani pogoji za obstoj zatrjevane izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj ni razvidno, kakšne motnje naj bi nastale, opravljen pa bi moral biti tudi škodni test, v okviru katerega bi moralo biti izkazano, da razkritje dokumenta resno ogroža proces odločanja organa. Seznanitev z zahtevanimi dokumenti ne bi mogla povzročiti motenj pri delovanju organa tudi zato, ker je že organ sam v končnem poročilu o nadzoru, št. 060-49/2012-58 z dne 29. 7. 2013, navajal določene dele dokumentov, ki jih prosilcu sedaj ne pusti vpogledati, oziroma jih je uporabil pri svoji odločitvi, saj je poročilo o nadzoru temeljilo na teh dokumentih. Izpodbijana odločba tudi nima razlogov o odločilnih dejstvih. Organ bi moral ugotoviti pravno relevantna dejstva, iz katerih bi bilo mogoče napraviti sklep, kot ga je navedel organ. Brez navedbe, katere dokaze je organ pregledal in jih uporabil kot podlago za ugotovitev dejstev za sprejem izpodbijane odločbe, pa slednje ni mogoče preizkusiti ali izpodbijati njene pravilnosti. S tem zatrjuje absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka ter kršitev pravic iz drugega odstavka 14. člena in 15., 22. in 25. člena ustave.
Organ je, v skladu z 245. členom ZUP, opravil preizkus pritožbe in ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi ter jo skupaj s spisno dokumentacijo odstopil Pooblaščencu, ki jo je prejel 7. 4. 2014. Na podlagi poziva Pooblaščenca z dne 11. 4. 2014 je organ 14. 4. 2014 še pojasnil, da je postopek nadzora v zvezi s prosilcem končan.
Pritožbi je bilo treba ugoditi iz naslednjih razlogov:
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
ZDIJZ ureja postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja (ali za ponovno uporabo) v IV. poglavju, iz katerega izhaja, da je za izvajanje tega postopka potrebna zahteva prosilca. Na podlagi 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP se izreče za nično odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila. Na ničnostne razloge mora organ druge stopnje paziti po uradni dolžnosti (249. člen ZUP).
Iz spisne dokumentacije je razvidno, da je prosilec z zahtevo z dne 14. 2. 2014 zahteval vpogled in fotokopijo dokumentacije spisa, št. 060-49/2012, izrecno na podlagi 82. člena ZUP, kot tudi 10. člena ZOdv, vendar je iz zapisnika o vpogledu in prevzemu dokumentov pri organu 4. 3. 2014 razvidno, da mu je organ predstavil, da vpogled in fotokopiranje temelji na določbah ZDIJZ, ker ne gre za upravno stvar in je zahtevo stranke štel za nedovoljeno. Prosilec oziroma njegov pooblaščenec temu ni ugovarjal, vpogledal in prevzel je dokumente, ki mu jih je predal organ, in tako v postopek po ZDIJZ očitno pristal. V pritožbi sicer najprej navaja, da je zahteval vpogled dokumentacije oziroma fotokopije na podlagi 82. člena ZUP, ki bi ga organ bil dolžan uporabiti, vendar v nadaljevanju v vsebinskem delu pritožbe izpodbija le odločitev organa glede na določbe ZDIJZ. Navedeno pomeni, da je prosilec privolil v to oziroma se je strinjal, da se njegova zahteva šteje (tudi) za zahtevo po ZDIJZ. To izhaja tudi iz njegovega pritožbenega predloga, saj predlaga, da se pritožbi ugodi in izpodbijana odločba odpravi ter da o zadevi odloči Pooblaščenec (ki po tretjem odstavku 27. člena ZDIJZ odloča o pritožbah v zvezi z zahtevami za dostop do informacije javnega značaja) oziroma da se zadeva vrne organu (ki je odločil po ZDIJZ) v novo odločanje. Pooblaščenec še pojasnjuje, da pri vpogledu v spis po ZUP (oziroma preslikavi) in vpogledu (ali fotokopiji) na podlagi zahteve po ZDIJZ sicer ne gre za isto pravico, temveč za dve ločeni, samostojni pravici, ki imata vsaka svoj namen, postopek uveljavljanja, pravno varstvo, itd. Seveda pa so pridobljene informacije po ZDIJZ, v skladu z načelom prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ, prosto dostopne (vsem) pravnim ali fizičnim osebam oziroma vsakemu prosilcu, torej ne le prosilcu v tem postopku – dostop do informacije javnega značaja se omogoči vsakemu ali pa nikomur.
V skladu s 44. členom ZUP mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Glede na to, da gre v obravnavani zadevi za dokumente, ki se nanašajo na revidiranje prosilca kot koncesionarja, ni bilo ugotovljeno, da bi njegova zahteva vplivala tudi na pravice ali pravne koristi tretjih oseb.
Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V obravnavanem primeru ni sporno, da gre pri zahtevanih dokumentih za informacijo javnega značaja, saj gre za dokumente z delovnega področja organa oziroma v zvezi z izvrševanjem njegovih pooblastil, nahaja se v obliki dokumenta (znane so celo njihove številke v okviru dokumentarnega sistema) in gre za dokumente, ki jih je izdelal organ sam oziroma njegove notranjeorganizacijske enote. Prav tako ni dvoma, da je organ kot državni organ zavezanec po ZDIJZ.
Organ zavrnitev prosilčeve zahteve utemeljuje z obstojem izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po katerem morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, prav tako pa mora biti ugotovljeno, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Pritožbeni ugovor, da organ v izpodbijani odločbi ni z ničemer obrazložil oziroma utemeljil, kakšne motnje pri delovanju organa bi nastale z razkritjem zahtevanih dokumentov, je utemeljen. Organ ni navedel nobenih konkretnih dejstev in podatkov o zatrjevanih motnjah, tako da izpodbijana odločba sploh nima razlogov o odločilnih dejstvih, zato je ni mogoče preizkusiti. Sama navedba, da bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, brez njihove konkretne opredelitve in navedbe konkretnih posledic v primeru razkritja, za ugotovitev obstoja zatrjevane izjeme ne zadostuje. Razlogi za zavrnitev zahteve oziroma razlogi, s katerimi se dokazuje obstoj izjeme od dostopa do informacij javnega značaja, morajo biti natančno, jasno in konkretno obrazloženi, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oziroma izkazanost.
Poleg tega se organ v zvezi z utemeljevanjem, da gre za gradivo v okviru notranjega delovanja organa, sklicuje le na določbe Usmeritev za državno notranje revidiranje Ministrstva za finance iz leta 2003 in Mednarodnih standardov strokovnega ravnanja pri notranjem revidiranju oziroma natančneje standarda št. 2330, svetovalni napotek, št. 2330.A1-1. Druge utemeljitve, razen sklicev na omenjene usmeritve in standarde oziroma citiranja nekaterih njunih določb, pa organ ne navaja.
Pooblaščenec je ob tem tudi ugotovil, da omenjene usmeritve ne veljajo več, saj je Ministrstvo za finance oziroma Urad RS za nadzor proračuna decembra 2013 izdal nove Usmeritve za državno notranje revidiranje , ki v 1.5. točki določajo, da se uveljavijo s 1. 1. 2014 in da z dnem uveljavitve teh usmeritev prenehajo veljati Usmeritve za državno notranje revidiranje, izdane decembra 2003 (torej te, na katere se sklicuje organ). Organ je tako utemeljeval obstoj izjeme z določbami akta, ki ne velja več, zato njegovih razlogov za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja na tej podlagi ni mogoče preizkusiti.
Prav tako se pri utemeljevanju obstoja omenjene izjeme sklicuje na navedeni svetovalni napotek k Mednarodnim standardom strokovnega ravnanja pri notranjem revidiranju (brez jasne utemeljitve obveznosti njihove uporabe), pri čemer svetovalni napotki k tem standardom niso javno objavljeni (niti ne na spletni strani organa) oziroma prosto dostopni. Pri Slovenskem inštitutu za revizijo (sicer tudi pri Slovenskem inštitutu IIA ali IIA iz ZDA) kot osrednji instituciji na področju revidiranja v Republiki Sloveniji, ki objavlja tudi predpise oziroma strokovna pravila v zvezi z revidiranjem, so na razpolago le v zaprtem delu njegove spletne strani, do katerega je možen dostop z geslom samo revizorjem, registriranim pri inštitutu (torej sploh ne tudi prosilcu v postopku po ZDIJZ). Glede na to, da organ vsega tega ne pojasnjuje, je odločba pomanjkljivo obrazložena, zaradi česar je tudi v tem delu ni mogoče preizkusiti.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je organ storil bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP (odločbe se ne da preizkusiti), zato je bilo treba, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti organu prve stopnje v ponovni postopek, saj je organ tisti, ki se je skliceval na sporne predpise in ki pozna svoje delovanje, da lahko opiše in izkaže motnje zaradi razkritja zahtevanih informacij.
Organ je dolžan pri ponovnem odločanju, če v zadevi ne bo odločil drugače oziroma ugotovil obstoj morebitnih drugih izjem (vsako izjemo je treba obravnavati restriktivno ter za vsak posamičen dokument), pojasniti, zakaj in na kakšni podlagi je uporabil navedene predpise o notranji reviziji, oziroma pojasniti sklicevanje na neveljavne določbe omenjenih usmeritev in kje oziroma kako se lahko preizkusijo njegove navedbe v zvezi z navedenimi mednarodnimi standardi, kakor tudi pojasniti, kaj utemeljuje in dokazuje s sklicevanjem na omenjene usmeritve in standarde, saj golo navajanje posameznih določb brez povezave oziroma poudarka na zatrjevanjem notranjem delovanju organa ne predstavlja argumentirane obrazložitve. Prav tako mora konkretno navesti in izkazati, kakšne motnje v njegovem delovanju bi nastale z razkritjem teh dokumentov, in opraviti tehtanje nasprotujočih si interesov prek škodnega testa oziroma testa javnega interesa in testa sorazmernosti ter preveriti obstoj izjem od zatrjevane izjeme (ko se ne glede na dovoljene izjeme od dostopa do informacij javnega značaja po prvem odstavku 6. člena dostop do zahtevane informacije vseeno dovoli), pa tudi možnost uporabe instituta delnega dostopa. Organ je dolžan ravnati po tej odločbi in upoštevati napotke Pooblaščenca ter brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema te odločbe, izdati novo odločbo, zoper katero ima prosilec pravico pritožbe.
Ker je Pooblaščenec odpravil izpodbijano odločbo že zaradi kršitev pravil postopka, se ne opredeljuje do ostalih pritožbenih ugovorov.
Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Zato je Pooblaščenec odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Jelka Kovačič, univ. dipl. prav.,
svetovalka Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka