Prosilec - Medobčinski inšpektorat Kranj
+ -Številka: 090-64/2014/6
Kategorije: Osebni podatek, Kršitev materialnega prava, Varstvo kazenskega postopka
POVZETEK:
Prosilec je od organa zahteval fotokopije plačilnih nalogov, ki jih je konkretni redar izdal zaradi kršitve 2. ods. 7. čl. ZJRM-1 ter fotokopije plačilnih nalogov, ki jih je isti redar izdal na podlagi kršitev Odloka o ureditvi in pravilih cestnega prometa v MO Kranj, zaznanih dne 4. 2. 2014. Organ je zahtevo prosilca zavrnil, z obrazložitvijo, da zahtevanih dokumentov ni mogoče najti, prav tako pa je po njegovem mnenju v konkretnem primeru potrebno upoštevati specialnejši zakon, torej ZP-1, ki prosilcu dostop do zahtevanih podatkov onemogoča brez izkaza pravnega temelja. Prosilec je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ razpolaga s plačilnimi nalogi, ki jih je konkretni redar izdal zaradi kršitve 2. ods. 7. čl. ZJRM-1. Zahtevani dokumenti se pri organu nahajajo v fizični obliki, pri čemer bi zahtevane plačilne naloge organ lahko našel s fizičnim pregledovanjem celotne dokumentacije oz. vsakega plačilnega naloga posebej. V tem delu je Pooblaščenec zato zadevo vrnil organu v ponovno odločanje, iz razloga pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji. Glede zahteve prosilca, ki se nanaša na plačilne naloge, ki jih je isti redar izdal na podlagi kršitev Odloka o ureditvi in pravilih cestnega prometa v MO Kranj, zaznanih dne 4.2.2014, pa je Pooblaščenec v pritožbenem postopku ugotovil, da organ razpolaga samo z enim takšnim plačilni nalogom, s katerim pa prosilec že razpolaga, saj ga je priložil pritožbi. V tem delu je Pooblaščenec pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-64/2014/6
Datum: 8. 5. 2014
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2 in 23/14; v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odstavka 248. člena ter 1. in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G, v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Medobčinskega inšpektorata Kranj, Slovenski trg 1, 4000 Kranj (v nadaljevanju organ) št. 090-7/2014-1/44-14 z dne 18. 3. 2014, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke zoper odločbo Medobčinskega inšpektorata Kranj št. 090-7/2014-1/44-14 z dne 18. 3. 2014 se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se zadeva v delu, ki se nanaša na 1. točko zahteve prosilke, vrne organu v ponovno odločanje. Organ je dolžan o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V delu zahteve, ki se nanaša na 2. točko zahteve prosilke, se pritožba prosilke zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je dne 10. 3. 2014 na organ naslovila zahtevo za posredovanje fotokopij:
1. vseh plačilih nalogov, ki jih je zaradi nedostojnega vedenja po 2. odstavku 7. člena Zakona o varstvu javnega reda in miru (Ur. l. RS, št. 70/06, v nadaljevanju ZJRM-1) izdal …, in sicer od začetka opravljanja njegove funkcije dalje, še prav posebej pa plačilni nalog, ki je bil zaradi nedostojnega vedenja izdan …;
2. vseh plačilnih nalogov, ki jih je … izdal zaradi kršitve določil Odloka o ureditvi in pravilih cestnega prometa v Mestni občini Kranj (Ur. l. RS, št. 55/11, v nadaljevanju Odlok), pri čemer se ti plačilni nalogi nanašajo na kršitve, ki jih je zaznal dne 4. 2. 2014.
Organ je o zahtevi prosilke odločil z odločbo št. 090-7/2014-1/44-14 z dne 18. 3. 2014, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V izpodbijani odločbi organ navaja:
- da je zahtevo prosilke treba zavrniti zaradi obstoja izjeme iz 3. in 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ,
- da se lahko na podlagi Zakona o prekrških (Ur. l. RS, št. 29/11, s spr. in dop., v nadaljevanju ZP-1) podatke posreduje le posamezniku, na katerega se ti podatki nanašajo, vsem ostalim pa le, v kolikor se izkaže upravičen, na zakonu utemeljen interes. Glede na to, da prosilka prosi za informacije, ki se ne nanašajo na njen prekrškovni postopek, ji organ zahtevanih podatkov ne sme razkriti,
- da prosilka prosi za podatke, o katerih organ ne vodi evidence, ker ZP-1 tega ne določa, poleg tega pa prosilka prosi za plačilne naloge, ki sploh niso nastali in organ z njimi ne razpolaga.
Zoper odločbo organa je prosilka dne 24. 3. 2014 vložila pritožbo na prvostopenjski organ. Prosilka v pritožbi navaja,
- da je organ napačno uporabil določbe ZP-1,
- da organ ni preveril, ali je v obravnavanem primeru z institutom delnega dostopa možno omogočiti dostop do zahtevane dokumentacije, ne da bi s tem posegel v varovane osebne podatke,
- da se organ neupravičeno sklicuje na izjemo iz 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj v izpodbijani odločbi ni navedel niti enega razloga, zakaj bi razkritje zahtevnih dokumentov ogrozilo izvedbo postopka, prav tako je večina postopkov verjetno že zaključenih,
- da se organ neupravičeno sklicuje na neobstoj zahtevanih dokumentov, saj ti nedvomno obstajajo, drugače se organ v izpodbijani odločbi ne bi skliceval na izjeme, ki po njegovem mnenju onemogočajo razkritje zahtevanih dokumentov,
- da organ razpolaga z vsaj enim plačilnim nalogom, izdanim zaradi kršitve Odloka, ki jo je … zaznal dne 4. 2. 2014. Kot dokazilo prosilka pritožbi prilaga plačilni nalog št. Pn06113-563/2014-2 z dne 19. 2. 2014, izdanim na podlagi zaznane kršitve Odloka s strani …, z dne 2. 4. 2014.
Pooblaščenec je dne 27. 3. 2014 s strani organa prejel odstopljeno pritožbo v reševanje.
Pooblaščenec je dne 28. 3. 2014 organ z dopisom št. 090-64/2014/2 pozval k posredovanju zahtevanih plačilnih nalogov in k opredelitvi, v kateri fazi je predmetni (posamezni) postopek ter na kakšen način bi razkritje zahtevnih podatkov lahko škodovalo izvedbi postopka.
Organ je na poziv Pooblaščenca odgovoril z dopisom št. 090-7/2014-7/44-14 z dne 4. 4. 2014, v katerem glede zahteve prosilke pod 1. točko pojasni, da ne more posredovati zahtevanih plačilnih nalogov, saj teh, brez podatkov o kršitelju, št. zadeve ipd., ni mogoče najti. Organ se v dopisu med drugim sklicuje na stališče Vrhovnega sodišča (sodba opr. št. I Up 731/2005), da je treba v primeru zahtevane informacije ugotoviti, ali iz določb posameznega zakona, ki ureja določeno področje izvrševanja javnih nalog, ne izhaja prepoved posredovanja določenih podatkov. Organ hkrati opozarja na 204.a člen ZP-1, iz katerega izhaja prepoved dajanja informacij iz spisa komurkoli oz. je določeno, da se sme vpogled in prepis dovoliti le tistemu, ki izkaže pravni interes. Prav tako se organ sklicuje na sodbo Upravnega sodišča (opr. št. U 521/2008), kjer je poudarjeno, da določila ZDIJZ urejajo dostop do informacij javnega značaja na splošno. V konkretni zadevi, v kateri gre za dostop do aktov v posameznih postopkih o prekršku, pa se mora dati prednost specialnemu predpisu, to je ZP-1. Pri tem gre vsaj za odnos prirejenosti ZDIJZ kot krovnega zakona glede na področne zakone, pri čemer je izjeme in pogoje, ki jih določa področna zakonodaja, treba upoštevati kot omejitev dostopa do informacij javnega značaja. Glede zahteve prosilke pod 2. točko pa organ pojasni, da iz delovnega naloga … za dan 4. 2. 2014 izhaja, da je bila na ta dan zaznana le ena kršitev določil Odloka, na podlagi katere je bil izdan plačilni nalog. Gre za plačilni nalog z ID št. 42302518, s katerim pa prosilka že razpolaga, saj je priloga njene pritožbe.
Pooblaščenec je z namenom razjasnitve dejanskega stanja dne 14. 4. 2014 pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP. Uvodoma je organ pojasnil, da se na podlagi določb ZP-1 plačilne naloge oz. prekrškovne postopke v elektronski evidenci vodi oz. hrani največ tri leta, nato se jih avtomatsko izbriše, v fizični obliki pa se plačilni nalogi hranijo največ pet let, nato se jih na podlagi določb ZVDAGA uniči. Organ doda, da je sicer … pri organu zaposlen že več kot pet let, vendar s plačilnimi nalogi, ki so starejši od petih let, kot izhaja iz že navedenega, organ ne razpolaga. Organ sicer za elektronsko vodenje prekrškovnih postopkov uporablja programsko opremo, ki se imenuje »prekrškovni organ«, pri čemer program omogoča iskanje po prekrškovnih postopkih izključno na podlagi imena kršitelja, številki zadeve, številki prekrška in registrske tablice oz. številke, tako v tekoči kot v arhivski zbirki. Organ doda, da je v tekoči zbirki omogočeno iskanje tudi po posameznem redarju in obdobju, nikakor pa ne po samem prekršku, pri čemer pa je rezultat iskanja le skupno število ugotovljenih prekrškov, brez dodatne t.i. oznake za kateri prekršek gre, ali je bil izdan plačilni nalog ipd.. Kot dokaz organ na ogledu in camera v tekočo zbirko vnese ime in priimek redarja, konkretno … in obdobje (zadnja tri leta), pri čemer se je izpisalo, da je … v obdobju zadnjih treh let ugotovil 1504 kršitev, nikjer pa ni zavedeno, katere kršitve oz. ali je v konkretnem primeru sploh prišlo do izdaje plačilnega naloga ali ne. Program nadaljnjega iskanja več ne omogoča. Iskanje zahtevanih plačilnih nalogov v elektronski evidenci je tako nemogoče oz. je mogoče le na podlagi tistih podatkov, ki jih določa program (npr. podatki o kršitelju, št. zadeve ipd.), nikakor pa ne omogoča nekega splošnega iskanja plačilnih nalogov, kot so predmet zahteve prosilke. Glede arhiva plačilnih nalogov v fizični obliki pa organ pojasni, da se ti ne hranijo po posameznem redarju, ampak za redarstvo kot celoto, torej ne glede na redarja in prekršek, na podlagi katerega je bil izdan plačilni nalog, ampak po posameznem letu in (zaporedni) številki zadeve. Organ doda, da se vsi plačilni nalogi, izdani v obdobju zadnjih treh let, hranijo na hodniku organa, v cca. 72 fasciklih. Plačilne naloge, ki jih zahteva prosilka, bi tako lahko našli le s fizičnim pregledovanjem vsakega plačilnega naloga v posameznem fasciklu posebej. Glede preostalih dveh let pa organ pojasni, da arhiv ni urejen tako pregledno, kot je to urejeno za zadnja tri leta, pri čemer se arhiv nahaja v kleti organa, zato ne ve, kako bi lahko našel izdane plačilne naloge, za konkretni prekršek in po posameznem redarju za ti dve leti. Organ še doda, da … sam kakršne koli evidence o izdanih plačilnih nalogih ne vodi oz. nad tem nima pregleda. Organ Pooblaščencu predloži še fotokopijo delovnega naloga … za dan 4. 2. 2014, iz katerega izhaja, katere kršitve so bile na ta dan zaznane.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Organi so dolžni omogočiti prosilcem dostop le do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvarjati novih dokumentov, zbirati informacij, opravljati raziskav, pripravljati evidenc ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Kot izhaja iz določbe 1. odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja namreč predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
K 1. točki izreka
Pooblaščenec je na ogledu in camera ugotovil, da organ razpolaga s plačilnimi nalogi, ki jih je … izdal zaradi nedostojnega vedenja po 2. odstavku 7. člena ZJRM-1, in sicer za obdobje zadnjih 5 let. Zahtevani dokumenti se pri organu nahajajo v fizični obliki. Res je, da se plačilni nalogi za obdobje zadnjih treh let ne hranijo po posameznemu redarju posebej, ampak za redarstvo kot celoto (v cca. 72 fasciklih, hranjenih na hodniku organa), torej ne glede na redarja in prekršek, in sicer po letu in (zaporedni) številki zadeve, vendar pa je na podlagi pregleda celotne dokumentacije plačilnih nalogov, plačilne naloge, ki so predmet zahteve prosilke, mogoče najti, kar ne zanika niti organ sam. Iz posameznega plačilnega naloga je namreč razvidno, kateri redar je izdal konkretni plačilni nalog in zaradi katere kršitve. Prav tako organ razpolaga s plačilnimi nalogi za četrto in peto leto, in sicer v kletnih prostorih arhiva organa, kar organ tudi ne zanika, arhiv le ni tako pregledno urejen, kot je to urejeno za zadnja tri leta. Organ tako nedvomno razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve prosilke, in sicer bi do zahtevanih plačilnih nalogov lahko prišel s fizičnim pregledovanjem celotne dokumentacije oz. vsakega plačilnega naloga posebej, kar, kot že navedeno, ne zanika niti organ sam, vendar pa bi bilo pri tem potrebno kar nekaj časa in dela. V tem delu Pooblaščenec posebej poudarja, da čas in delo iskanja zahtevanih dokumentov, pa tudi sam obseg zahtevanih dokumentov, nikakor ne smejo in niti ne morejo biti razlog za zavrnitev zahteve prosilke, saj ZDIJZ te omejitve ne daje.
Pooblaščenec ugotavlja, da organ skladno z ZUP ni opravil ugotovitvenega postopka, v katerem bi popolno ugotovil resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovil vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice). 1. odstavek 138. člena ZUP določa, da je pred izdajo odločbe treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe takšnega ravnanja organa ni mogoče razbrati.
Zaradi ugotovljene pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji je bilo treba, na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP, prvostopenjsko odločbo delno odpraviti in zadevo, v delu, ki se nanaša na 1. točko zahteve prosilke, vrniti organu v ponovno odločanje, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ je dolžan pri ponovnem postopku oblikovati obrazložitev odločbe tako, da bo vsebovala vse sestavine iz 214. člena ZUP, in poleg tega upoštevati tudi navodila Pooblaščenca, ki sledijo v nadaljevanju te odločbe.
Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje tudi z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentarnega gradiva organa, zato organ razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana, hkrati pa tudi, glede na to, da organ pozna širši vidik zadeve, povezane z zahtevanimi dokumenti, najlažje ugotovi, kateri dokumenti so predmet zahteve in v katerem delu predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja.
Pravica do pregleda in prepisa dokumentov po ZP-1 ter pravica dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ.
V izpodbijani odločbi je organ kot enega ključnih razlogov za zavrnitev zahteve prosilke navedel, da je ZP-1 po njegovem mnenju specialnejši zakon. Pooblaščenec se s stališčem organa, glede odnosa specialnosti, ne strinja. Pooblaščenec namreč poudarja, da ZP-1 in ZDIJZ nista v razmerju lex specialis derogat legi generali, ker ne urejata iste pravice. ZP-1 ureja splošne pogoje za predpisovanje prekrškov in sankcij zanje, splošne pogoje za odgovornost za prekrške, za izrekanje in za izvršitev sankcij za prekrške, postopek za prekrške ter organe in sodišča za odločanje o prekrških, ZDIJZ pa ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. Postopek dostopa do informacij javnega značaja je postopek, v katerem se odloča o upravni zadevi, prekrškovni postopek pa je sodni postopek, pri čemer gre za dve povsem različni pravni področji, povsem različen pa je tudi objekt varstva, to je varovana pravica, ki tak postopek terja. Gre torej za različni pravni podlagi in za urejanje dveh različnih pravic.
Pooblaščenec bi ob tem opozoril tudi na sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 252/2009 z dne 27. 8.2 009, ki je v smiselno podobni zadevi navedel: »da se strinja s stališčem sodišča prve stopnje, da določbe ZJU in ZDIJZ ne urejajo istih pravic. Zato v postopku, ki se vodi na podlagi ZDIJZ, ni mogoče uporabiti določb ZJU, če je to v nasprotju z ZDIJZ. …. ZJU v prvem odstavku 46. člena določa, da se za izvajanje politike upravljanja s kadrovskimi viri v organih državne uprave, za obračun plač in izvajanje drugih obveznosti delodajalca ter za odločanje o pravicah in obveznostih iz delovnih razmerij vodi centralna kadrovska evidenca državne uprave. Po določbi prvega odstavka 50. člena ZJU pa za namene iz prvega odstavka 46. člena ZJU lahko podatke centralne kadrovske evidence pridobijo predstojniki, vodje kadrovskega poslovanja, druge osebe, ki odločajo o pravicah in obveznostih javnih uslužbencev, javni uslužbenci, ki opravljajo naloge organizacijsko-kadrovskega in finančnega poslovanja, vezanega na obračun plač, ter inšpektorji. V zadevah, ko informacijski pooblaščenec odloča o pravici do dostopa informacij javnega značaja, pa dejansko odloča kot državni organ tudi o pravicah in dolžnostih zavezanca, v tem primeru tožeče stranke. V 6. členu ZDIJZ so sicer določene izjeme, ko organi, navedeni v prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, lahko zavrnejo prosilcu dostop do zahtevane informacije. Ena izmed takšnih izjem je določena v 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, in sicer, ko gre za osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. To po vsebini uveljavlja tožeča stranka. Razkritje osebnega podatka pa je lahko pod določenimi pogoji dopustno tudi v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja (3. odstavek 6. člena ZDIJZ)…. Ker pa v obravnavani zadevi gre za podatke iz inšpekcijskega zapisnika, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnih uslužbencev, zaposlenih pri tožeči stranki, in s tem posredno za podatke o uporabi javnih sredstev, ter ne gre za izjeme iz 6. člena ZDIJZ, se Vrhovno sodišče strinja s presojo sodišča prve stopnje, da je bil v obravnavani zadevi ZDIJZ pravilno uporabljen in da bi morala tožeča stranka podatke posredovati tako, kot ji je bilo naloženo z odločbo informacijskega pooblaščenca. Le v primeru, če bi se zahteva prosilca nanašala na podatke, ki v skladu s 6. členom ZDIJZ pomenijo izjeme od prosto dostopnih informacij, bi moral organ prosilcu zavrniti dostop do zahtevane informacije. Ker pa v obravnavani zadevi ne gre za takšen primer, je tožena stranka pravilno odločila na podlagi citiranih določb ZDIJZ in ne na podlagi ZJU, to pa je pravilno presodilo tudi sodišče prve stopnje.«
ZDIJZ je na področju dostopa do informacij javnega značaja nedvomno specialnejši zakon (lex specialis) v odnosu do vseh ostalih zakonov (tudi ZP-1), kar seveda velja tudi glede ureditve omejitve pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pooblaščenec navaja, da lahko zakonodajalec posamezna vprašanja v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja v drugem zakonu izrecno uredi vsebinsko drugače kot v ZDIJZ, vendar v takšnem primeru ZDIJZ postane splošni zakon (lex generalis) le v odnosu do materije, ki jo ureja takšna konkretna določba drugega zakona, ki se izrecno nanaša na dostop do informacij javnega značaja. V zadevnem primeru pa določbe ZP-1, na katere se sklicuje organ, v ničemer ne urejajo materije pravice dostopa do informacij javnega značaja ter ne posegajo v to materijo.
Za postopek po ZDIJZ prosilcu zahteve ni potrebno pravno utemeljiti in organ tudi nima pravice spraševati in ugotavljati upravičenost interesa, temveč mora uradna oseba zgolj ugotoviti, ali zahtevani dokument predstavlja informacijo javnega značaja ali ne, ker so podane izjeme iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Poleg tega je postopek dostopa do informacij javnega značaja postopek, v katerem se odloča o upravni zadevi, ne pa prekrškovni postopek, tako da gre za dve povsem različni pravni področji.
Uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja je torej v postopku odločanja zavezana k uporabi določb ZDIJZ, v skladu s 15. členom ZDIJZ pa je za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, dolžna uporabljati določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, ne pa določbe ZP-1. Zato gre v postopku dostopa do informacij javnega značaja vsekakor za odločanje o upravni zadevi. Upravna zadeva je podrobneje opredeljena v 1. odstavku 2. člena ZUP kot odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oz. druge stranke na področju upravnega prava.
Na podlagi navedenega, bo moral organ v ponovljenem postopku v zvezi z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja uporabiti določbe ZDIJZ, pri čemer bo moral v konkretnem primeru presoditi, ali je podana katera od izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ ter ali je mogoče uporabiti delni dostop (7. člen ZDIJZ).
Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja
Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oz. dokument predstavlja katerokoli izmed izjem od prostega dostopa, ki so določene v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Navedeni odstavek ZDIJZ taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
Glede sklicevanja organa na izjemo iz 3. in 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, v nadaljevanju Pooblaščenec kot pomoč organu v ponovljenem postopku pojasnjuje pomen ter dveh izjem.
Izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ je dolžan v ponovljenem postopku presojati obstoj izjem po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ob tem pa mora upoštevati 3. odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke 1. odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
Izjema po 6. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Glede na sklicevanje organa na izjemo iz 6. točke 1. odstavke 6. člena ZDIJZ Pooblaščenec pojasnjuje, da navedena izjema kumulativno določa dva pogoja, ki omogočata uporabo te izjeme, in sicer:
- da je postopek še v teku in
- da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.
Drugi pogoj zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora organ izkazati, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oz., da bi nastala določena škoda pri izvedbi kokretnega postopka. Ogrozitev pa mora vsakokrat biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). Dostop do informacije je tako mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oz., če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri odločanju o obstoju obravnavane izjeme je potrebno upoštevati tudi 15. a člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/05, 119/07, v nadaljevanju Uredba), ki določa, da mora organ, ki prejme zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, ki se nanaša na predkazenski ali kazenski postopek, in v postopku v tem času odloča drug pristojni organ, odločiti o zahtevi na podlagi obrazloženega mnenja organa, ki v tem času odloča v postopku. To pomeni, da je obvezna osnova za izvajanje škodnega testa mnenje organa, ki obravnava zadevo v fazi predkazenskega ali kazenskega postopka. Predkazenski in kazenski postopek sta namreč posebna postopka z natančno definiranimi pravili ravnanja in z natančno opredeljenimi subjekti, ki so pristojni za odločanje o vprašanjih, ki se obravnavajo v teh postopkih. Veljavna pravna ureditev (že omenjeni 15. a člen Uredbe) zato sledi dejstvu, da lahko škodljiv učinek razkritja informacij na izvedbo (pred)kazenskega postopka v prvi vrsti verodostojno oceni organ, ki ta postopek izvaja.
V ponovljenem postopku bo moral tako organ ugotoviti, v kateri fazi je posamezni postopek, iz katerega izhaja zahtevani dokument oz. ali je postopek že zaključen oz. ali je še v teku. V primeru, da je postopek v teku, se bo moral izvesti tudi škodni test in posledično izkazati konkretno škodo, ki bi nastala samemu postopku, v kolikor bi prišlo do razkritja zahtevanega dokumenta.
Delni dostop
V primeru obstoja katere izmed izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ v dokumentih, ki so predmet zahteve prosilke, je organ v ponovnem postopku dolžan presoditi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.
Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. poslovno skrivnost, osebne podatke, notranje delovanje organa…) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe ne bi bilo izvedljivo oz., ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 16. člen Uredbe določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
Stroški
V tem delu Pooblaščenec organ seznanja še z možnostjo zaračunanja materialnih stroškov posredovanja zahtevanih informacij javnega značaja prosilki. Organ namreč v skladu s 34. členom ZDIJZ prosilki lahko zaračuna stroške posredovanja zahtevanih informacij, vendar le v primeru, če pri tem izpolni oz. zadosti vsem zakonskim določbam, ki urejajo zaračunljivost stroškov posredovanja informacij javnega značaja.
V 1. odstavku 35. člena ZDIJZ je določeno, da Vlada predpiše okvirni stroškovnik, na podlagi katerega organ določi svoj stroškovnik, v skladu s katerim zaračunava materialne stroške iz 34. člena. Na podlagi navedene določbe je Vlada v Uredbi v 19. členu predpisala okvirni cenik za posredovanje informacij javnega značaja, ki je splošen in velja za vse zavezane organe. Vsak posamezni organ pa lahko, v skladu s 3. odstavkom 19. člena Uredbe v povezavi s 35. členom ZDIJZ, za storitve, ki niso naštete v splošnem ceniku, pridobi svoj stroškovnik, ki ga mora potrditi oz. dati soglasje ministrstvo, pristojno za upravo. Pri tem je organ dolžan, v skladu s 36. členom ZDIJZ, svoj stroškovnik iz 35. člena ZDIJZ objaviti v svojem katalogu informacij javnega značaja ter ga dati na vpogled vsakemu prosilcu. Če organ ne ravna v skladu z navedeno zakonsko določbo, in ne objavi stroškovnika v svojem katalogu informacij javnega značaja, ne more od prosilca zahtevati plačila stroškov po stroškovniku, saj je slednje v nasprotju s pravno varnostjo in načelom zakonitosti. Organ je tudi dolžan prosilca opozoriti na plačilo stroškov in, če prosilec to zahteva, mu mora organ vnaprej sporočiti višino stroškov, ki mu jih bo zaračunal za posredovanje informacij.
K 2. točki izreka
Glede zahteve prosilke iz 2. točke Pooblaščenec pojasnjuje, da je v pritožbenem postopku na ogledu in camera od organa prejel delovni nalog … za dan 4. 2. 2014, iz katerega izhaja, da je bila na ta dan zaznana le ena kršitev določil Odloka, na podlagi katere je bil izdan plačilni nalog. Gre za plačilni nalog št. Pn06113-563/2014-2 z dne 19. 2. 2014, s katerim pa prosilka že razpolaga, saj ga je predložila pritožbi zoper zavrnilno odločbo. Z drugimi plačilnimi nalogi, ki bi bili izdani na podlagi zaznanih kršitev določil Odloka s strani … na dan 4. 2. 2014, pa organ ne razpolaga, saj kot že navedeno ti niso bili izdani.
Pooblaščenec na podlagi navedenega ne vidi razlogov, da bi podvomil v pojasnilo organa oz. v dejstvo, da organ z drugimi plačilnimi nalogi, izdanih na podlagi zaznane kršitve Odloka s strani … na dan 4. 2. 2014, kot s tistim, s katerim prosilka že razpolaga, ne razpolaga, saj ne vidi razlogov, zakaj bi organ prosilki prikrival, da z zahtevanimi dokumenti razpolaga. Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec pritožbo prosilke v tem delu, na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Sklepno
Na podlagi ugotovljenega v pritožbenem postopku je Pooblaščenec pritožbi prosilke delno ugodil in izpodbijano odločbo, v delu, ki se naša na 1. točko zahteve prosilke, v skladu s 1. in 3. odstavkom 251. člena ZUP, odpravil ter zadevo vrnil organu v ponovno odločanje. V delu zahteve, ki se nanaša na 2. točko zahteve prosilke, pa je Pooblaščenec na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilke kot neutemeljeno zavrnil.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10 - s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper 1. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. Zoper 2. točko izreka te odločbe lahko prosilka sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Tanja Švab, dipl.upr.ved.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka