Prosilec - Kapitalska družba d.d.
+ -Številka: 090-43/2014/7
Kategorije: Poslovna skrivnost, Test interesa javnosti
POVZETEK:
Organ je s sklicevanjem na poslovno skrivnost zavrnil zahtevo prosilke za posredovanje seznama delodajalcev, ki so svoje zaposlene poklicno zavarovali, ker delajo na delovnih mestih, kjer je obvezno poklicno zavarovanje. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani seznam predstavlja poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju, in da ni podan prevladujoč interes za razkritje tega dokumenta.
ODLOČBA:
Številka: 090-43/2014/
Datum: 14. 5. 2014
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2 in 23/2014; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Zveze svobodnih sindikatov Slovenije, Dalmatinova 4, 1000 Ljubljana, ki jo zastopa izvršna sekretarka … (v nadaljevanju prosilka), z dne 17. 2. 2014, zoper odločbo Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja d.d., Dunajska cesta 119, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), brez številke, z dne 4. 2. 2014, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilke z dne 17. 2. 2014 zoper odločbo Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d., brez številke, z dne 4. 2. 2014 se zavrne.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v :
Organ je dne 11. 12. 2013 od prosilke prejel zahtevo za posredovanje seznama delodajalcev po delovnih mestih, na katerih je obvezno poklicno zavarovanje oz. podatke o delodajalcih, ki so svoje zaposlene poklicno zavarovali, ker delajo na delovnih mestih, kjer je obvezno poklicno zavarovanje. Prosilka želi podatke o delodajalcih po posameznih delovnih mestih, naštetih v Zakonu o delovnih mestih (Uradni list SFRJ, št. 17/1968, Uradni list RS/I, št. 20/1991; v nadaljevanju ZDM) in v sklepih skupščine Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja Slovenije o delovnih mestih, na katerih se zavarovalna doba šteje s povečanjem. V skladu 413. členom Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS št. 96/2012; v nadaljevanju ZPIZ-2) so to namreč tista delovna mesta, za katera so delodajalci dolžni plačevati prispevke za poklicno zavarovanje, saj so to delovna mesta, za katera se je, ob uveljavitvi Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/1999; v nadaljevanju ZPIZ-1), štela zavarovalna doba s povečanjem (430. člen ZPIZ-1). Organ namreč skladno z določbo 210. člena ZPIZ-2 upravlja Sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja, ta pa v skladu z 209. členom ZPIZ-2 izvaja poklicno zavarovanje.
Organ je zahtevi prosilke delno ugodil z odločbo brez številke, z dne 4. 2. 2014, pri čemer je prosilki posredoval izvorni seznam delodajalcev, ki ga je organ v letu 2000 prejel od Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, v preostalem delu pa je zahtevo zavrnil. V obrazložitvi je organ povzel določbe 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/2006, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1). Organ je najprej presojal poslovno skrivnost po t.i. subjektivnem kriteriju, za izpolnitev katerega mora obstajati poseben pisni sklep družbe, kar v konkretnem primeru predstavlja Pravilnik Kapitalske družbe, d.d. o varovanju poslovne skrivnosti. Ta v petem odstavku 9. člena določa, da med poslovno skrivnost sodijo tudi podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki sicer ne nosijo oznake poslovna skrivnost, pa to izhaja že iz njihove narave ali štejejo za poslovno skrivnost po 7. členu tega pravilnika, in tisti, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Seznam delodajalcev v takšni obliki, kot ga trenutno vodi organ, je ustvaril organ sam, z lastnim trudom ter uporabo lastnih informacijskih sredstev ter mu kot takemu v primerjavi z izvornim seznamom, ki ga je organ prejel od Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, dodal neko dodatno vrednost in ta dodana vrednost predstavlja njegovo poslovno skrivnost. Ne glede na to, da ZPIZ-2 v prvem odstavku 199. člena z definicijo kroga zavarovancev poklicnega zavarovanja, ki morajo biti vključeni v to zavarovanje, posredno definira tudi nabor delodajalcev, ki imajo takšna delovna mesta, na katerih je potrebna vključitev v poklicno zavarovanje, pa je v 237. členu določeno, da mora vsak delodajalec skleniti z upravljavcem posebno pogodbo o financiranju pokojninskega načrta poklicnega zavarovanja. To pomeni, da so na podlagi sklenjene pogodbe delodajalci v poslovnem razmerju z organom in razkrivanje seznama delodajalcev bi pomenilo razkritje poslovnih partnerjev organa. Navedeno predstavlja dodatni argument, da seznam delodajalcev postavlja poslovno skrivnost organa. Organ ob tem opozarja na določbo prvega odstavka 350. člena ZPIZ-2, ki nadzor nad izvajanjem določb ZPIZ-2 glede pokojninskega načrta in pravic, ki jih pridobijo člani na tej podlagi, nalaga organu, ki je pristojen za inšpekcijo dela. Po mnenju organa je torej po zakonu edini organ oz. edini subjekt, ki je upravičen do seznama delodajalcev, inšpektorat za delo, ki v primeru kršitve zakonskih določb in določb pokojninskega načrta v zvezi z obveznostjo vključitve v poklicno zavarovanje, lahko tudi ukrepa.
Prosilka je v pritožbi z dne 17. 2. 2014 navedla, da je organ njeni zahtevi ugodil le delno. Prosilka nasprotuje odločitvi organa in razlogom, ki jih organ navaja kot podlago za (delno) zavrnitev zahteve. Prosilka meni, da je treba upoštevati tudi drugi odstavek 6. člena ZDIJZ. Po mnenju prosilke gre v primeru dostopa do seznama delodajalcev, ki so svoje zaposlene poklicno zavarovali, za primer, ko je javni interes glede razkritja močnejši od interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Delodajalci, ki zaposlujejo delavce na določenih delovnih mestih, za katera je obvezna vključitev v poklicno zavarovanje, so namreč dolžni za te delavce plačevati prispevke za poklicno zavarovanje. Z objavo seznama delodajalcev, ki so svoje zaposlene poklicno zavarovali, bi bil javno dostopen podatek, kateri delodajalci, ki zaposlujejo na delovnih mestih, na katerih je obvezno poklicno zavarovanje, plačujejo prispevke za poklicno zavarovanje, in posredno, kateri delodajalci jih ne, saj bi tudi vsak delavec, ki je upravičen do poklicnega zavarovanja, že z vpogledom v ta seznam ugotovil, ali delodajalec zanj plačuje prispevke za poklicno zavarovanje. Te informacije pa so v interesu širše javnosti. Organ je navedel, da bi razkritje seznama delodajalcev pomenilo razkritje njegovih poslovnih partnerjev, saj imajo delodajalci z organom sklenjeno posebno pogodbo o financiranju pokojninskega načrta poklicnega zavarovanja. Prosilka poudarja, da zgolj razkritje seznama delodajalcev, ki so svoje zaposlene poklicno zavarovali, ne bo razkrilo vsebine sklenjene pogodbe, pač pa bo le pokazalo, kateri delodajalci so kot plačniki prispevkov za poklicno zavarovanje opravili svojo zakonsko obveznost. Organ ima tudi edini zakonsko pooblastilo, da v imenu in za račun zavarovancev in drugih upravičencev upravlja sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja, ki izvaja poklicno zavarovanje, iz česar sledi, da razkritje predmetnih podatkov ne bo v ničemer škodovalo poslovnim razmerjem organa z delodajalci, ki so svoje zaposlene poklicno zavarovali, saj delodajalci lahko te pogodbe sklenejo le z organom, vsebina sklenjenih pogodb pa pri razkritju seznama delodajalcev ne bo razkrita. Organ je prosilki izročil izvorni seznam delodajalcev, ki ga je v letu 2000 prejel od Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, v preostalem delu pa je zahtevo prosilke zavrnil. Prosilka meni, da zgolj način ustvarjanja podatkov ne more biti razlog, da se ti podatki štejejo za poslovno skrivnost. Glede na to, da se nesporno šteje kot informacija javnega značaja izvorni seznam delodajalcev, prosilka meni, da bi moralo enako veljati za seznam delodajalcev, ki ga je od leta 2000 dalje oblikoval organ. Dejstvo je, da je organ na podlagi zakonskega pooblastila ustvaril seznam delodajalcev, ki so svoje zaposlene poklicno zavarovali, in da je edini upravljavec sklada obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja. Prosilka meni, da je nujno potrebno na podlagi testa javnega interesa ugotoviti, da gre za podatke, ki so nedvomno v interesu javnosti in ne bi smeli ostati javnosti nedostopni zgolj zaradi načina, na katerega so bili ustvarjeni.
Organ po prejemu pritožbe prosilke izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je dne 3. 3. 2014, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Na podlagi poziva Pooblaščenca št. 090-43/2014/2, z dne 4. 3. 2014 je organ Pooblaščencu v prilogi dopisa z dne 11. 4. 2014 na zgoščenki posredoval seznam delodajalcev po delovnih mestih, na katerih je obvezno poklicno zavarovanje oz. podatke o delodajalcih, ki so svoje zaposlene poklicno zavarovali, ker delajo na delovnih mestih, kjer je obvezno poklicno zavarovanje.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Obstoj poslovne skrivnosti
V konkretnem primeru ni sporno, da je zahtevana informacija javnega značaja datoteka z naslovom »Seznam delodajalcev in delovnih mest« (v nadaljevanju zahtevani seznam), ki jo je organ posredoval Pooblaščencu na zgoščenki kot prilogo dopisa z dne 11. 4. 2014. Organ je zavrnil dostop do navedenega seznama, pri čemer se je skliceval na izjemo od prostega dostopa, ki je določena v 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in na podlagi katere organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZDIJZ glede definicije poslovne skrivnosti napotuje na Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/06, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1), ki v prvem odstavku 39. člena določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, s katerim morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (t.i. subjektivni kriterij). Ne glede na določilo prvega odstavka, pa se po določilu drugega odstavka 39. člena ZGD-1 za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (t.i. objektivni kriterij). Tretji odstavek 39. člena ZGD-1 izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
ZGD-1 torej loči dva kriterija glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na subjektivni kriterij, ki se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev poslovne skrivnosti prepuščena njemu samemu. Dejstvo, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost, je torej odvisno od družbe. Za opredelitev poslovne skrivnosti ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč subjektivna odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Za izpolnitev tega kriterija mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1). Tem zahtevam je treba dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte, in sicer odredba ne sme veljati za nazaj. Navedeno pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala.
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na Pravilnik Kapitalske družbe, d.d. o varovanju poslovne skrivnosti (v nadaljevanju Pravilnik), ki ga je ob odstopu pritožbe tudi posredoval Pooblaščencu. Pravilnik velja od dne 17. 3. 2005. Iz navedenega izhaja, da je bil Pravilnik sprejet, preden je bil izdelan zahtevani seznam v takšni obliki, kot je pri organu obstajal v trenutku odločanja o obravnavani zahtevi.
Kot je pravilno pojasnil že organ v izpodbijani odločbi, mora vsak delodajalec, ki ima takšna delovna mesta, na katerih je potrebna vključitev v poklicno zavarovanje, v skladu z 237. členom ZPIZ-2 z organom skleniti posebno pogodbo o financiranju pokojninskega načrta poklicnega zavarovanja. Razkritje zahtevanega seznama bi pomenilo razkritje poslovnih partnerjev organa, tj. delodajalcev, s katerimi ima sklenjene pogodbe. To pa bi pomenilo razkrivanje podatkov iz pogodb, ki so v 8. alineji 7. člena Pravilnika opredeljeni kot poslovna skrivnost. Pooblaščenec je v nadaljevanju vpogledal v zahtevani dokument in ugotovil, da je zgoščenka, na kateri se nahaja dokument, označena z oznako »poslovna skrivnost-zaupno«, kar je v skladu s petim odstavkom 9. člena Pravilnika. Ta namreč določa, da morajo biti materialni podatki, gradiva in predmeti, ki štejejo za poslovno skrivnost, vidno označeni z omenjeno oznako. Da gre za poslovno skrivnost, organ utemeljuje tudi s pojasnilom, da je zahtevani seznam v takšni obliki, kot ga trenutno vodi, ustvaril sam, z lastnim trudom ter uporabo lastnih informacijskih sredstev ter mu kot takemu v primerjavi z izvornim seznamom, ki ga je organ prejel od Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, dodal neko dodatno vrednost in ta dodatna vrednost predstavlja njegovo poslovno skrivnost.
Upoštevaje vse navedeno je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani seznam predstavlja poslovno skrivnost po t.i. subjektivnem kriteriju.
Ker prosilka v pritožbi navaja, da ima organ edini zakonsko pooblastilo, da v imenu in za račun zavarovancev in drugih upravičencev upravlja sklad obveznega pokojninskega zavarovanja, ki izvaja poklicno zavarovanje, iz česar po mnenju prosilke sledi, da razkritje zahtevanega seznama ne bo v ničemer škodovalo poslovnim razmerjem organa z delodajalci, ki so svoje zaposlene poklicno zavarovali, Pooblaščenec pripominja, da navedeno pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti ni pravno relevantno, saj za opredelitev tega kriterija ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč je to subjektivna odločitev družbe. Pooblaščenec ugotavlja, da 210. člen ZPIZ-2 določa, da sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja v imenu in za račun zavarovancev in drugih upravičencev upravlja organ, pri čemer lahko določene storitve upravljanja sklada (upravljanje premoženja pokojninskega sklada, administrativne storitve povezane s poslovanjem pokojninskega sklada in izplačevanje poklicnih pokojnin), prenese tudi na druge osebe oz. zavarovalnice. Vendar pa samo dejstvo, da je organ z zakonom določen kot upravljavec sklada obveznega pokojninskega zavarovanja, še ne pomeni, da je javen seznam delodajalcev, ki v ta sklad vplačujejo prispevke. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju ugotavljal, ali obstajajo druga dejstva, zaradi katerih zahtevani seznam morda ne bi smel biti določen za poslovno skrivnost (niti po subjektivnem niti po objektivnem kriteriju). Pooblaščenec je zato presojal, ali zahtevani seznam morda vsebuje podatke, ki so po zakonu javni ali podatke o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev, saj se takšni podatki me morejo določiti za poslovno skrivnost (tretji odstavek 39. člena ZGD-1). Po pregledu relevantne zakonodaje je Pooblaščenec ugotovil, da je v petem odstavku 201. člena ZPIZ-2 določeno, da minister, pristojen za delo, v Uradnem listu Republike Slovenije objavi seznam delovnih mest, za katera je obvezna vključitev v poklicno zavarovanje. Zakonodajalec je očitno presodil, da je v javnemu interesu, da se javnost seznani s seznamom delovnih mest, za katera je obvezna vključitev v poklicno zavarovanje, ne pa tudi s seznamom delodajalcev, ki so svoje zaposlene dejansko poklicno zavarovali, ker delajo na takšnih delovnih mestih, saj ZPIZ-2 ne določa javne objave teh podatkov. Glede na to, da seznam delovnih mest, za katera je obvezna vključitev v poklicno zavarovanje, še ni bil objavljen v Uradnem listu RS, je tovrstni seznam, ki je javno dostopen in ga je organ že posredoval prosilki, izvorni seznam delodajalcev, ki ga je organ v letu 2000 prejel od Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Nadalje je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani seznam ne vsebuje podatkov o porabi javnih sredstev, do katerih se dostop dovoli na podlago tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prvi odstavek 198. člena ZPIZ-2 poklicno zavarovanje opredeljuje kot zbiranje prispevkov delodajalcev na osebnih računih zavarovancev, na podlagi katerih zavarovanci, vključeni v to obliko zavarovanja, pridobijo pravico do poklicne pokojnine ter druge pravice, določene s tem zakonom. 209. člen ZPIZ-2 določa, da je sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja premoženje, ki je financirano s sredstvi, zbranimi z vplačilom prispevkov poklicnega zavarovanja in ustvarjenimi z upravljanjem s temi sredstvi, in je namenjeno izključno kritju obveznosti do zavarovancev poklicnega zavarovanja. Sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja je v lasti zavarovancev poklicnega zavarovanja, članov sklada. Podatki, ki so povezani z vplačili v sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja, torej niso podatki o porabi javnih sredstev. Zahtevani seznam torej ne vsebuje podatkov, ki so po zakonu javni. Pooblaščenec tudi ni seznanjen, da bi bila v zvezi z zahtevanim seznamom sprejeta kakršnakoli pravnomočna odločitev, iz katere bi izhajalo, da ta seznam vsebuje podatke o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Iz vsega navedenega izhaja, da v konkretnem primeru niso podani razlogi, zaradi katerih zahtevani seznam ne bi smel biti določen za poslovno skrivnost na podlagi t.i. subjektivnega kriterija.
2. Test javnega interesa
Prosilka se v pritožbi sklicuje na prevladujoč javni interes za razkritje zahtevanega seznama, zato je bilo treba v pritožbenem postopku uporabiti test javnega interesa po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, pri katerem gre za t.i. tehtanje med več interesi oz. pravicami. Na podlagi navedene določbe se dostop do zahtevane informacije dovoli, četudi informacija predstavlja izjemo do prostega dostopa (v konkretnem primeru poslovna skrivnost iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. V tem primeru se interes varovanja poslovne skrivnosti organa kaže zlasti v potrebi varovanja podatkov, ki izhajajo iz pogodb, ki jih je sklenil organ, in se nahajajo v takšni obliki, kot jo je ustvaril organ sam, z lastnim trudom ter z uporabo lastnih informacijskih sredstev, saj bi bilo razkritje zahtevanega seznama v nasprotju s pravilnikom organa o varovanju poslovne skrivnosti. Navedeno je podrobneje pojasnjeno že v prejšnji točki obrazložitve te odločbe.
Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Bistvo te presoje je torej v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega javnega interesa je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test javnega interesa zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test javnega interesa zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa, kar je v povezavi z javnim sektorjem pomembno za širšo javnost. Javni interes za odpiranje informacij javnega značaja mora biti utemeljen na koristih, ki jih z razkritjem informacij pridobi širša javnost. Te so npr. boljše razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pomembna korist je tudi zagotavljanje preglednosti dela organov in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev.
V konkretnem primeru Pooblaščenec ugotavlja, da razkritje zahtevanega seznama ne bi bistveno in kvalitativno pripomoglo k širši javni razpravi o delovanju in odločitvah organa ter povečanju odgovornosti in večji kvaliteti dela organa. Prosilka javni interes utemeljuje s tem, da bi bil z razkritjem seznama delodajalcev, ki so svoje zaposlene poklicno zavarovali, javno dostopen podatek, kateri delodajalci, ki zaposlujejo na delovnih mestih, na katerih je obvezno poklicno zavarovanje, plačujejo prispevke za poklicno zavarovanje, in posredno, kateri delodajalci ga ne, saj bi tudi vsak delavec, ki je upravičen do poklicnega zavarovanja, že z vpogledom v ta seznam ugotovil, ali delodajalec plačuje zanj prispevke za poklicno zavarovanje. Ta navedba prosilke po mnenju Pooblaščenca ne pomeni, da je podan interes splošne javnosti, da se seznani z zahtevanim dokumentom. Prosilka ni navedla nobenega konkretnega dejstva, zakaj bi bilo razkritje zahtevanih podatkov v interesu širšega kroga ljudi, temveč ravno nasprotno, zatrjuje, da bi z razkritjem zahtevanega seznama vsak delavec, ki je upravičen do poklicnega zavarovanja, že z vpogledom v ta seznam ugotovil, ali delodajalec zanj plačuje prispevke za poklicno zavarovanje. Gre torej za interes relativno ozke skupine posameznikov. Poleg tega prosilka ni z ničemer izkazala, da ti posamezniki doslej niso mogli priti do informacije, ali delodajalci zanje plačujejo prispevke za poklicno zavarovanje. Vsak izmed teh posameznikov ima namreč pravico, da na podlagi 30. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1) vpogleda v svoje lastne podatke pri organu in na ta način ugotovi, ali je zanj plačan prispevek za poklicno zavarovanje, če seveda dela na delovnem mestu, na katerem je takšno zavarovanje obvezno. Poleg tega organ, na podlagi drugega odstavka 211. člena ZPIZ-2, vsako leto do 31. januarja izda vsakemu zavarovancu potrdilo o stanju na osebnem računu, ki vključuje tudi obračun vplačanih prispevkov v preteklem letu po stanju na dan 31. decembra. Na njem lahko zavarovanec preveri, ali in koliko mu delodajalec vplačuje v sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja. Na podlagi četrtega odstavka 211. člena ZPIZ-2 je organ kot upravljavec sklada obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja dolžan na zahtevo zavarovanca izdati pisno potrdilo o številu enot premoženja, ki je legitimacijski papir za uveljavljanje pravic iz dodatnega zavarovanja. Posamezniki, ki so zaposleni na delovnih mestih, kjer je obvezno poklicno zavarovanje, lahko torej ugotavljajo, ali delodajalec zanje plačuje prispevke za poklicno zavarovanje preko načinov, ki jih za dostop do podatkov določata ZPIZ-2 in ZVOP-1. Za uveljavljanje pravic posameznikov oz. zavarovancev, ki izhajajo iz navedenih zakonov, lahko vsak posameznik pooblasti npr. drugo osebo ali sindikat. Prosilka bi tako lahko prišla do podatkov o poklicnem zavarovanju posameznikov, ki jih zastopa kot zveza sindikatov, če bi jo ti pooblastili za dostop do takšnih podatkov. Dejstvo, da bi sindikat ob razkritju zahtevanega seznama na podlagi ZDIJZ na bolj enostaven način prišel do želenih podatkov o delavcih, še ne pomeni, da je za dostop do teh podatkov podan splošen interes javnosti.
Poudariti je treba, da se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti. Zagotovo je v interesu javnosti, da izve določene podatke o poslovanju organa, še posebej zato, ker v primeru, ko je nad upravljavcem sklada obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja (to je organ) začet postopek stečaja, likvidacije ali prisilne poravnave, Republika Slovenija ob prenosu na drugega upravljavca jamči za minimalni zajamčeni donos na vplačane prispevke v sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja (207. člen ZPIZ-2). Da se zadosti javnemu interesu v tem pomenu, pa so trenutno dovolj že splošne informacije o poslovanju organa v smislu upravljavca sklada obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja (npr. podatki o stopnji donosnosti sklada, ki je bila v letu 2013 najvišja v kategoriji vzajemnih pokojninskih skladov in je navedena na spletni strani organa: http://www.kapitalska-druzba.si/posamezniki/sodpz/novice/novica?aid=588). Razkritje v obravnavanem primeru zahtevanega seznama pa po oceni Pooblaščenca ni v javnem interesu, ki bi pretehtal interes, da organ varuje svoje poslovne skrivnosti in s tem pripomore k uspešnemu poslovanju na trgu, kar je posredno tudi v javnem interesu. Po pregledu preteklih člankov v medijih je Pooblaščenec ugotovil, da so ti nekajkrat poročali o različnih vprašanjih, povezanih s sistemom poklicnih pokojnin, vendar se pri tem ni polemiziralo o konkretnih neplačnikih, temveč predvsem o pomanjkljivostih sistema, ki takšno stanje omogočajo. Tako se je izpostavljalo zlasti dejstvo, da bi bilo treba posodobiti seznam delovnih mest, na katerih je obvezno poklicno zavarovanje, in da bi bilo treba vzpostaviti učinkovit sistem nadzora in kaznovanja na tem področju (npr. članek z naslovom »Le peščica upravičencev dobi poklicno pokojnino«, ki je bil dne 8. 5. 2014 objavljen na spletni strani: http://www.delo.si/druzba/delova-borza-dela/le-pescica-upravicencev-dobi-poklicno-pokojnino.html in članek z naslovom »Izračuni glede poklicnih pokojnin po pričakovanjih na mizi prihodnji teden««, ki je bil dne 21. 10. 2012 objavljen na spletni strani: http://www.dnevnik.si/clanek/1042558587). Po mnenju Pooblaščenca se glede omenjenih problemov še ni razvila vsesplošna in široko zasnovana javna polemika, poleg tega pa tudi razkritje zahtevanega seznama ne bi pripomoglo k boljšemu razumevanje teh vsebin in možnosti razvoja javne razprave. Kot izhaja iz člankov v medijih, je problem neplačevanja prispevkov za poklicno zavarovanje zainteresirani javnosti nedvomno že poznan, zato z razkritjem zahtevanega seznama ne bi razkrili ničesar takšnega, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri sprejemanju političnih in strokovnih odločitev pristojnih organov. Poudariti je treba, da test javnega interesa ni namenjen temu, da se razkrije nekaj, kar je »interesantno za javnost«, temveč da se razkrije tisto, kar je »v interesu javnosti«. Podatki, ki jih zahteva prosilka, so morebiti interesantni za javnost, nikakor pa niso v interesu javnosti, saj mora vsaka država, ki želi biti demokratična, sicer zagotavljati pravico do prostega dostopa do informacij javnega značaja, vendar pa mora hkrati vse subjekte varovati pred zlorabo te pravice na njihovo škodo, kar vsekakor velja v primerih, ko bi z razkritjem zahtevanega dokumenta razkrili poslovno skrivnost določenega subjekta. Kot izhaja iz vsega navedenega, je bistvo testa interesa javnosti v tem, da razkritje sicer varovanih informacij pripomore k večjemu nadzoru javnosti nad delovanjem organa in večji kvalitativni obveščenosti o zadevah v javnem interesu, česar pa v zvezi z morebitnim razkritjem zahtevanega seznama ne moremo trditi. Interesu splošne javnosti je po oceni Pooblaščenca v danih okoliščinah v zadostni meri zadoščeno s tem, da so prosto dostopne informacije o tem, za katera delovna mesta je obvezna vključitev v poklicno zavarovanje.
Tehtanje vseh okoliščin v danem primeru je Pooblaščenca pripeljalo do zaključka, da interes javnosti do razkritja zahtevanih podatkov ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa do zahtevane informacije iz razloga, zaradi katerih so informacije zavarovane kot izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Interes javnosti za razkritje zahtevanega seznama po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ zato ni podan.
V skladu z ugotovljenim je Pooblaščenec štel, da je izpodbijana odločba pravilna, pritožba prosilke pa neutemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev organa prve stopnje.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka