Prosilec - Uprave RS za izvrševanje kazenskih sankcij
+ -Številka: 090-128/2013/2
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice
POVZETEK:
Organ je zahtevo zavrnil, ker je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja. Pooblaščenec je ugotovil, da je pritožba utemeljena, ker prosilec ni prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja, kar pomeni, da ni izvršil ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice. Organ se v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil do posameznih dokumentov, ki so predmet presoje. Takšne odločbe se ni dalo preizkusiti, zato je Pooblaščenec odločbo organa odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
ODLOČBA:
Številka: 090-128/2013/2
Datum: 11. 12. 2013
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa …, z dne 27. 5. 2013, zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, Uprave RS za izvrševanje kazenskih sankcij, Jesenkova ulica 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-2/2007/266, z dne 16. 5. 2013, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožni prosilca se ugodi in odločba Ministrstva za pravosodje, Uprave RS za izvrševanje kazenskih sankcij, št. 090-2/2007/266, z dne 16. 5. 2013, se odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o 20 zahtevah prosilca z dne 11. 2. 2013 odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v :
Organ je dne 11. 2. 2013 prejel 20 vlog prosilca, ki zahteva, da mu organ v elektronski obliki ali v obliki fotokopije posreduje naslednje podatke, ki se nanašajo na potne naloge št. 202002-12-00085 z dne 10. 2. 2013, št. 202002-12-00157 z dne 9. 6. 2012, št. 202002-11-00667 z dne 8. 8. 2011, št. 202002-12-00146 z dne 6. 3. 2012, št. 202002-12-00177 z dne 16. 3. 2012, št. 202002-11-00671 z dne 11. 8. 2011, št. 202002-12-00100 z dne 17. 2. 2012, št. 202002-11-00624 z dne 15. 7. 2011, št. 202002-12-00122 z dne 28. 2. 2012, št. 202002-12-00028 z dne 20. 1. 2012, št. 202002-12-00223 z dne 30. 3. 2012, 202002-12-00031 z dne 24. 1. 2012, št. 202002-11-00665 z dne 4. 8. 2011; št. 202002-11-00631 z dne 25. 7. 2011, št. 202002-12-00005 z dne 6. 1. 2012, št. 202002-11-00715 z dne 26. 8. 2011, št. 202002-12-00085 z dne 10. 2. 2012, št. 202002-12-00078 z dne 6. 2. 2012, št. 202002-12-00085 z dne 10. 2. 2012, št. 202002-11-00611 z dne 8. 7. 2011, št. 202002-11-00640 z dne 29. 7. 2011:
1. tip in registrska številka avtomobila, s katerim je bila opravljena službena pot;
2. kilometraža pred in po opravljeni poti in zakaj ni vidne evidence le-te na potnem nalogu;
3. specifikacija stroškov službene poti s kopijami računov;
4. dokument, iz katerega sta razvidna namen in vsebina sestanka z evalvacijo, kako je le-to vplivalo na izboljšavo razmer v ZPKZ Dob;
5. podatek iz mesečne urne kartice prisotnosti na delu za določen dan;
6. podatek o lokaciji poteka sestanka (pri katerem organu).
Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. 090-2/2007/266, z dne 16. 5. 2013. V obrazložitvi odločbe je navedel, da so bili potni nalogi, navedeni v zahtevi, prosilcu posredovani dne 31. 1. 2013 na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja. Pri obravnavi zahtev prosilca je organ glede na veliko število vloženih zahtev ugotavljal, ali gre v konkretnem primeru za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Prosilec je od dne 28. 9. 2012 do dne 19. 4. 2013 pri organu vložil skupno 43 vlog, v vsaki izmed teh vlog pa zahteva večje število dokumentov. Organ meni, da v konkretnem primeru prosilec pravico dostopa do informacij javnega značaja zlorablja. Iz sodbe Višjega sodišča RS št. Cp 459/99 z dne 10. 4. 2001 izhaja, da kot zlorabo pravice opredelimo vsako ravnanje, ko se subjekt sicer giblje v pravno priznanih mejah pravice, vendar pravico uresničuje z namenom nekomu škodovati, ali na način, ki je za drugega manj ugoden od kakšnega drugega, ali v pomanjkanju zakonitega interesa ali v nasprotju s socialno funkcijo pravice. Organ meni, da prosilec posega v socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ta pravica namreč ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nedvomno ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa ter uradne osebe. V konkretnem primeru je pravica prosilca zahtevati informacijo javnega značaja prišla v konflikt z dolžnostjo organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov ter posledično v konflikt s pravicami tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ namreč zaradi velike količine vlog, ki je posledica ravnanja prosilca, pravic strank v drugih postopkih ne more ustrezno zavarovati. Organ meni, da je ravnanje prosilca usmerjeno k oviranju dela organa v smislu nalaganja velike količine dela, kar kaže zlasti dejstvo, da je pri organu vlagal tudi večkrat na teden po več vlog v istem dnevu (npr. 12. 11. 2012 (2 vlogi), 3. 12. 2012 (2 vlogi), 24. 12. 2012 (3 vloge), 7. 1. 2013 (2 vlogi), 11. 2. 2013 (20 vlog), 8. 4. 2013 (2 vlogi)). Takšen način vlaganja zahtev organu onemogoča spoštovanje načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP, ker zaradi velikega števila vlog, ki jih prosilec vlaga brez prestanka, nastajajo zamude tudi pri drugih postopkih, ki jih vodi organ. Reševanje obravnavanih zahtev prosilca terja skupinsko delo celotnega organa, tako Zavoda za prestajanje kazni zapora Dob pri Mirni kot tudi Generalnega urada Uprave RS za izvrševanje kazenskih sankcij, in ne le odgovorne osebe za posredovanje informacij javnega značaja, kar ima za posledico upočasnitev dela organa tudi na drugih področjih. Organ poudarja, da prosilec zahteva podatke, vezane na potne naloge za službene poti direktorja Zavoda za prestajanje kazni zapora Dob pri Mirni, ki so mu bili že posredovani z dopisom št. 090-2/2007/128, z dne 31. 1. 2013. Organ zato meni, da je ravnanje prosilca v nasprotju z 11. členom ZUP, saj prosilec svojih pravic ne uporablja pošteno, ne zasleduje namena ZDIJZ, temveč želi s svojim načinom vlaganja zahtev otežiti delo organa z namenom, da dokaže nesposobnost in nestrokovnost organa. Organ opozarja tudi na 7. člen ZUP, ki določa načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi. Organ mora svoje delo organizirati tako, da vsem strankam omogoči čim lažje zavarovanje in uveljavitev pravic, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo. Obe zgoraj navedeni načeli služita torej interesu družbe, da zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela upravnih organov, ki pa jih organ zaradi velike količine zahtev, ki jih vlaga prosilec, ne more spoštovati. Organ meni, da je prosilec v konkretnem primeru prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato je zahteve zavrnil.
Prosilec je v pritožbi z dne 27. 5. 2013 navedel, da je organ podal zgolj lastno oceno o domnevni zlorabi pravice, ne da bi očitke s čimerkoli dokazal. Organ neosnovano natolcuje na domnevno zlorabo pravice z razlogom, da bi zavrnil posredovanje informacij javnega značaja. Organ se sklicuje na sodbo Višjega sodišča glede zlorabe pravice, pri čemer namenoma zgreši razlago pomena zlorabe pravice. Iz konteksta je izvzel relativno smiselno razlago, ki pa v konkretnem primeru zaradi ostalih določb veljavne zakonodaje ne vzdrži. Organ si je dovolil spremeniti dikcijo, ki je bistvenega pomena, saj se kriteriji (nasprotje s socialno funkcijo) nanašajo na pravni subjekt in ne na katerikoli subjekt, kar je želel organ z izločitvijo bistvene besede prekriti. Prosilec je fizična oseba, ki ni nosilka pravic in dolžnosti, zaradi česar očitek organa prosilcu ni na mestu. Tudi sicer sodba, na katero se sklicuje organ, opredeljuje pojem zlorabe pravice v popolnoma drugačnem kontekstu zlorabe v pravdnem postopku pri visokem odškodninskem zahtevku, ki pa ne more veljati tudi v primeru, kjer je pravica pritožnika do informacije javnega značaja še vedno veljavna. V nadaljevanju je prosilec navedel, da bi hipotetično lahko zahteval vse informacije in organ bi mu jih bil dolžan posredovati. Organ je zgrešil pojmovanje nasprotja s socialno funkcijo pravice. Pravilno ugotavlja, da je pravica do informacij tudi v interesu družbe, vendar na način, da jo posreduje, in ne, da je ne posreduje z izgovori na nezmožnost delovanja organa, kar je sicer v skladu z namenom zakona iz 2. člena ZDIJZ. Organ po ZDIJZ ni pristojen za ugotavljanje prosilčevega namena pridobitve informacij. Domnevno prekomerna obremenitev organa ne sodi med izjeme po 6. členu ZDIJZ. Okoliščina, da je prosilec zahteval več informacij, niso takšne, da bi kazale sočasno tudi na namen pridobitve informacij in tudi sicer morebitno »nepošten« namen ni zakonsko utemeljen razlog za uvrstitev informacij med izjeme po ZDIJZ. V nadaljevanju je prosilec navedel, da si organ 7. člen ZUP razlaga napačno, saj ta člen ne omogoča, da organ zaradi lastne slabe organizacije dela komurkoli odreče njegovo pravico, temveč da mora poskrbeti za tako organizacijo, da jo vsem zagotovi enako. Možnost izvajanja ukrepov ne pomeni, da lahko odreče pravico občanu, da bi jo zagotovil drugemu. Prav v tem kontekstu gre očitek za zlorabo pravice pravzaprav organu samemu, saj bi prosilcu odrekel pravico do informacije, da bi drugim zagotovil druge pravice. Oškodovanje drugih pravic je lahko izključno posledica slabe organizacije ali nedela organa in ne prosilčeve legitimne pravice seznaniti se z informacijami javnega značaja. Prosilec meni, da se načelo ekonomičnosti postopka nanaša na vodenje postopka v posamičnem primeru in ne na delo oz. organizacijo organa. Noben zakon ne predpisuje limita za vlaganje vlog. Možno je, da je prosilec kdaj podal vlogo dvakrat, vendar je treba upoštevati, da pri omejeni svobodi gibanja in tehničnih pripomočkov nima enakih možnosti vodenja evidenc kot organ, ki lahko podvojeno vlogo zavrže. Na koncu je prosilec poudaril, da organ ni pojasnil, katere meje pravice dostopa naj bi bile prekoračene. Zgolj samosvoja interpretacija organa glede meja pravic ni utemeljen razlog za zavrnitev zahteve. Eventualna prekoračitev meja pravic tudi ni zakonsko opravičljiv razlog, da je organ zahtevo pritožnika zavrnil.
Organ po prejemu pritožbe prosilca svoje odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-2/2007/315, z dne 31. 5. 2013, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Organ je v obravnavanem primeru z izpodbijano odločbo zavrnil zahteve prosilca, ker predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ker je prosilec takšni odločitvi nasprotoval, je Pooblaščenec v pritožbenem postopku presojal, ali je prosilec obravnavane zahteve pri organu vložil z namenom, ki ga zasleduje ZDIJZ, ali pa je pri tem ravnanju prekoračil pravne meje navedene pravice.
Zloraba pravice nastane tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, str. 5). Poudariti je treba, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.
Kot smiselno izhaja iz navedb prosilca, ZDIJZ ne navaja kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec. Upoštevati pa je treba, da so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice (Pravna praksa, št. 26/00; v nadaljevanju članek Zloraba pravice) navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je treba označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je konkretizirana v ZDIJZ, iz katerega izhaja splošno načelo, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Ker pa je treba na pravo gledati kot na celoto, pravice ni dopustno izvrševati v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom. Vsebino slednjega je treba ugotavljati upoštevaje socialno funkcijo pravice, ki združuje demokratično funkcijo in funkcijo nadzora ter meje, ki jih titularju pravice postavljata morala in javni interes. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oziroma državne uprave ali uprave lokalne skupnosti bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje.
Zloraba pravice je torej prekoračitev pravne meje, zaradi česar pride do kolizije dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta. Takšno stališče izhaja tudi iz omenjenega članka z naslovom Zloraba pravice, v katerem avtor ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja avtor navedenega članka, je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.
Organ navaja, da je prosilec od dne 28. 9. 2012 do dne 19. 4. 2013 pri organu vložil skupno 43 vlog. Vendar pa je treba poudariti, da niso vse te vloge predmet tega pritožbenega postopka, saj se slednji nanaša samo na 20 vlog z dne 11. 2. 2013. O vseh ostalih vlogah je organ odločal v drugih postopkih in jih zato ni mogoče upoštevati v tem pritožbenem postopku. Zato se nadaljnje ugotovitve Pooblaščenca nanašajo le na 20 vlog prosilca z dne 11. 2. 2013. Pooblaščenec je najprej presojal, ali je v zvezi s temi vlogami izpolnjen osnovni predpogoj, da lahko govorimo o zlorabi pravice, in sicer, ali je v konkretnem primeru prišlo do konflikta dveh neizključujočih se pravic.
Pooblaščenec poudarja, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Ta interes družbe predstavlja socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem se je treba postaviti na stališče (ki izhaja tudi iz zgoraj omenjenega članka z naslovom Zloraba pravice), da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe prevlado slednji. Pooblaščenec je po preučitvi celotne zadeve ugotovil (in v nadaljevanju pojasnil), da pravica prosilca zahtevati informacije javnega značaja v konkretnem primeru ni prišla v konflikt z nobeno pravico organa ali tretjih oseb. Pri tem je Pooblaščenec, upoštevaje navedbe organa v izpodbijani odločbi, presojal odnos med pravico prosilca dostopati do informacij javnega značaja in dolžnostjo ter pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov, ter posledično pravicami tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ je dolžan opravljati svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov (120. člen Ustave RS in 2. člen Zakona o državni upravi Uradni list RS št. 52/2002 s spremembami in dopolnitvami). Organ v konkretnem primeru je upravni organ, ki v upravnih zadevah odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank. Pri tem ga, poleg pravil posebnih upravnih postopkov, zavezujejo tudi splošna pravila upravnega postopka, ki so zbrana v ZUP, in na katera je opozoril že organ v izpodbijani odločbi. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Upravni postopek je večino svojih procesnih institutov razvil s tem namenom, zato ga tudi uvrščamo v enega od temeljev sistema varstva pravic posameznikov v razmerju do uprave (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 1. členu). Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni v zadostni meri izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da zaradi 20 vlog prosilca ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Ni namreč mogoče objektivno predvideti, da bi 20 obravnavanih vlog do te mere oviralo delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. V konkretnem primeru torej ni prišlo do konflikta dveh neizključujočih se pravic, kar pomeni, da predpogoj za opredelitev zlorabe pravice ni izpolnjen.
Pooblaščenec na tem mestu pojasnjuje, da velika količina vlog in velik obseg zahtevanih dokumentov, ki imata za posledico upočasnitev dela organa, sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Posredovanje informacij javnega značaja je namreč ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki bi takšne zahteve reševal. V primeru, če organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevane informacije zaradi obsežnosti zahtevanega dokumenta, je v 24. členu ZDIJZ predvidena le možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni, ne pa tudi možnost, da organ zahtevo prosilca zavrne. Tudi iz sodne prakse Sodišča Evropskih skupnosti izhaja, da organ lahko le v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega dela, izjemoma tehta na eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi strani nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Sodišče Evropskih skupnosti je na primer v sodbi v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, glede obravnave obsežnih zahtevkov pojasnilo, da glede na ustaljeno sodno prakso, ki določa potrebo po izvedbi konkretne in posamične presoje dokumentov, samo dejstvo, da zahtevek za dostop zadeva veliko število dokumentov, še ne pomeni, da instituciji ni treba izvesti konkretne proučitve dokumentov. Odstopanje od obveznosti proučitve dokumentov je dovoljeno le v izjemnih primerih, kadar upravno breme, ki ga prinaša konkretna in individualna proučitev dokumentov, presega tisto, kar je razumsko potrebno. Vendar pa morajo institucije proučiti vse druge možnosti in tako omejiti svojo delovno obremenitev, obenem pa odobriti vsaj del zahtevka prosilca. V navedeni sodbi je Sodišče Evropskih skupnosti med drugim opozorilo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa.
14. člen ZUP določa, da je treba upravne postopke voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke. To pa ni le obveznost organa, temveč tudi ustavna pravica stranke. V skladu z določbo 23. člena Ustave RS ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Ustava omenja na tem mestu le dolžnosti pred sodiščem, seveda pa to ne pomeni, da nima enake dolžnosti uprava. V prid temu govori 22. člen Ustave RS, ki vsakomur zagotavlja enako varstvo pravic oziroma med sodstvom in upravo primerljivo varstvo (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 14. členu (ekonomičnost postopka)). Pooblaščenec meni, da v danem primeru ravnanje prosilca ni ovira, ki bi organu onemogočala ravnanje v skladu z načelom ekonomičnosti. Število obravnavanih vlog prosilca in obseg zahtevanih informacij nista tako velika, da bi bilo možno objektivno predvideti, da zaradi tega nastajajo zamude tudi pri drugih postopkih, ki jih vodi organ. Poleg tega organ, ki podrobno pozna svoje postopke, ni z ničemer konkretiziral, kateri so ti postopki in kakšne zamude nastajajo. Edini, vendar po mnenju Pooblaščenca premalo konkreten poskus opredelitve posledic prosilčevih zahtev, je navedba organa, da reševanje obravnavanih zahtev prosilca terja skupinsko delo celotnega organa, kar ima za posledico upočasnitev dela organa tudi na drugih področjih. Takšen argument je pomanjkljiv, saj iz njega ni mogoče razbrati konkretnih podatkov o tem, kaj naj bi pomenila upočasnitev in na katerih področjih. Pooblaščenec zato nima razloga, da bi sledil navedbam, s katerimi organ zatrjuje, da način vlaganja zahtev v konkretnem primeru predstavlja oviro za učinkovito delo organa.
Iz 7. člena ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi) izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Tudi to načelo služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela upravnih organov. Da bi se ta cilj dosegel, so tudi pravice strank omejene. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Pooblaščenec ocenjuje, da načina vlaganja zahtev za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru ni moč opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Tudi argument, da je prosilec že prejel potne naloge, na katere se navezujejo zahtevane informacije, ni pravni argument, ki bi ga Pooblaščenec, v okviru določb ZDIJZ, lahko upošteval pri presoji, ali prosilec pošteno uporablja pravico. Dejstvo, da nekdo razpolaga z dokumenti, ki so vezani na zahtevane informacije, namreč ne izključuje njegove pravice pridobiti te informacije po določbah ZDIJZ.
Pooblaščenec po preučitvi celotne zadeve zaključuje, da prosilec v primeru vložitve obravnavanih 20 vlog ni prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja in ni ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja in tako ni izvršil ravnanja, ki bi predstavljalo zlorabo pravice.
Organ je v izpodbijani odločbi zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi se spustil v njeno vsebinsko obravnavanje, saj se ni konkretno opredelil do posameznih dokumentov, ki so predmet njegove presoje. Prosilec je zahteval natančno navedene informacije v elektronski obliki ali v obliki fotokopij, organ pa v izpodbijani odločbi ni navedel niti, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje, niti ni konkretno navedel, ali morda sploh ne gre za informacijo javnega značaja (npr. če z dokumentom z zahtevano informacijo ne razpolaga). Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje, odločba ne more biti preizkušena, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca, ki niti ne ve, kako so poimenovani dokumenti, s katerimi razpolaga organ, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti, je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zato je treba izpodbijano odločbo odpraviti.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Pooblaščenec je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, pri katerem se dokumenti, ki vsebujejo zahtevane informacije, nahajajo, in ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.
V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje, torej konkretno za vsako posamezno informacijo, ki jo zahteva prosilec, oz. natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo kakšno od izjem iz 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe mora biti namreč jasno naveden dokument, ki je predmet presoje in v katerem delu se prekrije informacije, ki predstavljajo izjemo od dostopa po ZDIJZ (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka