Marko Milenkovič, novinar Kanal A - Vlada RS
+ -Številka: 090-178/2010/26
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:
Pooblaščenec je v ponovljenem postopku organu naložil, da prosilcu posreduje fotokopijo konkretnega dobesednega zapisa seje Vlade RS. Organ namreč ni podal niti enega konkretnega argumenta v zvezi z motnjami pri delovanju oziroma dejavnosti organa, kar pomeni, da s svojimi navedbami ni izpolnil dokaznega bremena, ki je izključno na njegovi strani. Zatrjevana izjema po 11. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ zato ni podana, saj ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju oziroma dejavnosti organa, ki naj bi nastale zaradi posredovanja zahtevanega dokumenta prosilcu.
ODLOČBA:
Številka: 090-178/2010/26
Datum: 11. 11. 2013
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007 -ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 28. 9. 2010 zoper odločbo Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20-25, p.p. 638, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju Vlada RS) št. 09001-20/2010/6, z dne 23. 9. 2010, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 28. 9. 2010 zoper odločbo Vlade Republike Slovenije št. 09001-20/2010/6, z dne 23. 9. 2010 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi, ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopijo točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 31. 8. 2010 na organ naslovil zahtevo za dostop do magnetograma oziroma transkripta magnetograma seje, na kateri je organ sprejel sklep o neodplačnem prenosu deleža v Splošni plovbi d.o.o. na Slovensko odškodninsko družbo, d.d. (v nadaljevanju SOD). Prosilec je navedel, da po razkritju revizijskega poročila Računskega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju Računsko sodišče RS) in postopka, ki ga je vodila Komisija za preprečevanje korupcije, meni, da je razkritje dotičnega magnetograma v prevladujočem interesu javnosti. Po navedbah Računskega sodišča RS, naj bi magnetogram dokazoval, da so bili dejanski razlogi, zaradi katerih je organ pristal na prenos deleža na SOD, povsem drugačni kot tisti, ki so bili uradno in javno objavljeni. Prosilec je navedel naslednje indice nepravilnosti:
1. SOD takrat sploh ni potreboval svežih sredstev za svoje obveznosti.
2. Odločanje o tem prenosu sploh ni bilo uvrščeno na dnevni red seje organa oziroma je bilo uvrščeno naknadno.
3. Oznaka tajnost je bila očitno pretirana in namenjena prikrivanju nečesa.
4. Takratni finančni minister Bajuk je še isti dan, kot je organ sprejel sklep o prenosu, v svojo pisarno poklical notarja, ki je overil pogodbo, kar dokazuje, da se mu je izjemno mudilo – očitno se mu je tako mudilo, da bi SOD-u omogočil uveljavljanje predkupne pravice pri odkupu deleža od Banke Koper, saj se je ta rok iztekal. Ko pa je SOD pridobil delež od Banke Koper, ga ni prodal, torej vse skupaj za cilj ni imelo maksimiziranja prodajne cene.
5. Organ je pred tem prenosom že sprejel odločitev za prodajo deleža v Splošni plovbi d.o.o., nato pa je Ministrstvo za finance odločilo in pri organu doseglo, da se delež »raje« prenese na SOD, čeprav se tudi namen tega prenosa izkaže za neresničnega, kajti SOD je nato prodal le cca. ½ deleža, ki ga je dobil. Če bi imel namen zbrati sredstva za svoje zakonske obveznosti, bi prodal ves, več kot 50%, delež in tako zagotovo dosegel bistveno višjo ceno. A na Ministrstvu za finance tega nikoli ni nihče uradno preverjal.
6. Računsko sodišče RS je v reviziji postopka zaznalo tako velike nepravilnosti oziroma sume kaznivih dejanj, da je v postopek vključilo Vrhovno državno tožilstvo.
7. Protikorupcijska komisija je dne 27. 10. 2009 postopek predala Policiji, kajti zaznali so utemeljene sume kaznivih dejanj pri notranjem delovanju organa, konkretno je šlo za sum zlorabe položaja.
V nadaljevanju je prosilec navedel, da sta dva pomembna državna organa nadzora opozarjala na kazniva dejanja, ne na nepravilnosti, ampak na kriminalnost v delovanju organa, kar je več kot dovolj dober razlog za razkrije magnetograma seje organa. Magnetogram seje organa dokazuje, da so vsi ministri dejansko vedeli, da prenos deleža Splošne plovbe na SOD ni opravljen z namenom, ki je bil nato javno objavljen. Iz magnetograma naj bi izhajalo celo, da naj bi tedanji finančni minister dejal, da je pomemben sprejem odločitve, v zapisnik oziroma uradni sklep organa pa, da bodo že nekaj zapisali in ostali ministri naj bi se s tem strinjali. Vse kaže, da je tedanji finančni minister Andrej Bajuk vnaprej pripravljal teren za kasnejšo prodajo Splošne plovbe d.o.o. točno določenemu vnaprej znanemu kupcu, nemškemu podjetju Doehle, za kar naj bi prejel podkupnino. Prosilec zato zahteva, da mu organ posreduje zahtevani magnetogram oziroma, da ga organ naredi dostopnega javnosti. Prosilec meni, da obstaja še kako prevladujoč interes javnosti za razkritje tega megnetograma, saj naj bi razkritje »notranjega delovanja organa« dokazovalo, da je eden od vladnih ministrov zlorabil svoj položaj in za to celo prejel podkupnino. Notranje delovanje organa pa nikakor ne more biti razlog za prikrivanje kriminalnosti v delovanju najvišjega izvršnega organa v državi. V nasprotnem primeru pa bi razkritje magnetograma ovrglo takšne sume in utrdilo zaupanje javnosti v organ in širše v uradne in državne institucije, ki ga trenutno v tej »krizi zaupanja« še kako primanjkuje.
Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. 09001-20/2010/6, z dne 23. 9. 2010, v kateri je najprej ugotovil, da je predmet njegove zahteve prepis magnetograma točke 5A 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006, v okviru katere je organ sprejel sklep o prenosu poslovnega deleža v družbi Splošna plovba d.o.o. na SOD. V nadaljevanju odločbe je organ navedel, da je magnetogram seje izraziti akt beleženja notranjega delovanja oziroma procesa oblikovanja odločitev organa, ki so zapisane v zapisnikih in sklepih organa. Organ zapisov v magnetogramih tudi ne potrjuje in ne preverja korektnosti zapisa, pač pa potrjuje le vsebino zapisnikov sej organa. Po potrditvi zapisnika organa je pravno relevantna le vsebina potrjenega zapisnika, ne glede na vsebino magnetograma. Organ praktično na vsaki seji obravnava tudi občutljiva notranja in mednarodna vprašanja, ključna za varnost in interese Republike Slovenije. Razkrivanje dobesednih zapiskov razprav na seji organa bi povzročilo izredno težke motnje v njenem delu ter povsem spremenilo način dela organa, hkrati pa bistveno spremenilo tudi vsebino in vlogo organa kot vrha izvršilne veje oblasti in ga po svojem funkcioniranju približalo delu Državnega zbora, za katerega pa je nasprotno nujno, da kot zakonodajni organ sprejema predpise po javnem postopku. Posledično bi razkritje zapiskov sej organa pripeljalo do tega, da bi se odločitve organa sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale. Kabinetno sprejemanje odločitev bi povzročilo izredno težke motnje v delovanju in dejavnosti organa, saj ne bi bila več zagotovljena njena ustavna vloga v demokratičnem parlamentarnem političnem sistemu. Razkritje vsebine magnetograma seje organa bi lahko pripeljalo do situacije, ko bi udeleženci sej omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih izjav (tako pozitivnih kot negativnih) oziroma bi pripeljalo do tega, da bi se odločitve sprejemale predhodno izven razprave na seji organa ter bi na sejah zgolj potrjevali kabinetno usklajene odločitve, s čimer bi razprave in sprejemanje odločitev na sejah organa povsem izgubile svoj pomen. Organ se je skliceval na odločitev Pooblaščenca v odločbi št. 090-87/2010/14, z dne 11. 8. 2010 in navedel, da je zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta utemeljena na podlagi izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zavrnitev dostopa do magnetograma ne pomeni skrivanja dokumentov oziroma domnevne »kriminalnosti delovanja najvišjega izvršnega organa v državi«, kot želi prikazati prosilec, temveč pomeni zavarovanje relativno normalnega notranjega delovanja organa, čemur dejansko služi navedena izjema. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe je organ izvedel test interesa javnosti, pri čemer je zatrdil, da se interes notranjega delovanja organa utemeljuje s potrebo, da se mu omogoči odkrito in odprto razpravljanje, kar bi bilo nedvomno onemogočeno, če bi bilo povsem odprto za javnost. Iz enakega razloga so seje organa zaprte za javnost. Če bi javnosti omogočili dostop do magnetogramov seje organa, bi to posledično pomenilo, da se seje organa odpirajo javnosti. Pri magnetogramu gre za izraziti akt beleženja notranjega delovanja organa, katerega razkritje bi povzročilo izredno težke motnje v njegovem delu ter povsem spremenilo vsebino in vlogo organa kot izvršilne veje oblasti. Razkritje magnetogramov bi namreč pripeljalo do tega, da bi se odločitve organa sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se zgolj formalno potrjevale. Za nemoteno delovanje organa je zato potrebno zagotoviti, da lahko člani organa in drugi sodelujoči konstruktivno in nemoteno razpravljajo na sejah organa, ki so tudi iz tega razloga zaprte za javnost. Organ je navedel 21. člen Poslovnika Vlade Republike Slovenije in pojasnil, da novinarji in predstavniki javnosti na sejah organa niso prisotni. Ministri, ki so odgovorni za odločitve in stališča organa ter za njihovo izvajanje, imajo glede sodelovanja pri razpravljanju na sejah organa utemeljeno pričakovanje pravice prostega in do določene mere tudi zaupnega izražanja mnenj in stališč, vse v okviru razprav na sejah organa in v okviru kroga sodelujočih na sejah organa. S kabinetnim odločanjem organa (do katerega bi prišlo ob grožnji, da ima javnost dostop tudi do magnetogramov) pa njegova ustavna vloga v demokratičnem parlamentarnem političnem sistemu ne bi bila več zagotovljena, kar pa bi bilo nedvomno v škodo interesu javnosti. Javnost dela organa je v zadostni meri zagotovljena že z novinarskimi konferencami, internetnimi predstavitvami, drugimi sporočili ter z objavami vladnih gradiv in sklepov na spletnih straneh organa. Javnost je tako o delu in sprejetih odločitvah organa redno seznanjena, zato samo razkritje magnetogramov niti ne bi bistveno prispevalo k seznanitvi javnosti, bi pa nasprotno bistveno vplivalo na samo delovanje organa. Interes javnosti se med drugim sicer kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah, vendar organ ocenjuje, da ima javnost na razpolago dovolj podatkov, na podlagi katerih si lahko ustvari sliko o zadevni temi (gradivo organa, sklepi organa, Poročilo Računskega sodišča RS, mnenje Komisije za preprečevanje korupcije, itd.), razkritje magnetograma pa bi v konkretnem primeru pomenilo zgolj možnost novinarjev, da pripravijo medijsko »odmevno« novico. Ker test javnosti ni namenjen temu, da se razkrije nekaj, kar je »interesantno za javnost«, temveč da se razkrije nekaj, kar je v interesu javnosti, je ob koliziji dveh interesov treba dati prednost zaščiti notranjega delovanja organa in učinkovitemu delovanju izvršilne veje oblasti. Odločitev organa v primeru prenosa deleža Splošne plovbe d.o.o. je razvidna iz sprejetih sklepov št. 47607-13/2006/2, z dne 8. 6. 2006 in vladnega gradiva. Indice, ki naj bi po mnenju prosilca kazali na nepravilnosti v delovanju organa, pa so presojali oziroma jih še presojajo pristojni organi. Le-ti so po končanih postopkih tudi edini pristojni sprejeti odločitve, skladno z veljavno zakonodajo in izreči ukrepe za morebitno ugotovljene kršitve. Organ se je na koncu obrazložitve v zvezi s prevladujočim javnim interesom skliceval na odločbo Pooblaščenca št. 090-87/2010, z dne 11. 8. 2010 in zaključil, da v predmetni zadevi interes javnosti do razkritja megnetograma ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesom, da se magnetogrami zavarujejo zaradi varovanja notranjega delovanja organa in učinkovitega delovanja izvršilne veje oblasti.
Z dopisom št. 09001-20/2010/8, z dne 4. 10. 2010 je organ Pooblaščencu poslal pritožbo prosilca z dne 28. 9. 2010 zoper odločbo št. 09001-20/2010/6, z dne 23. 9. 2010. Prosilec meni, da je argumentacija organa v izpodbijani odločbi napačna, zato prosi Pooblaščenca, da ponovno presodi njegovo zahtevo in zavrnilno odločbo organa. Prosilec meni, da interes javnosti za dostop do informacij, ki bi lahko dokazovale kriminalnost v delovanju najvišjega izvršilnega organa v državi, vsekakor prevlada nad nevarnostjo, ki bi jo razkritje dela magnetograma ene seje organa imelo za njegovo notranje delovanje. Če je notranje delovanje organa kriminalno (kar potrjujeta Komisija za preprečevanje korupcije in Računsko sodišče RS), potem prikrivanje kriminalnosti nikakor ne more biti v interesu javnosti. Prosilec meni, da ni razlogov za nadaljnje prikrivanje magnetograma, saj je organ z njega umaknil oznako tajnosti.
Pooblaščenec je pritožbi prosilca ugodil, izpodbijano odločbo organa odpravil in v 1. točki izreka odločbe št. 090-178/2010/6, z dne 22. 11. 2010 naložil organu, da prosilcu posreduje fotokopijo točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006. Zoper odločbo Pooblaščenca št. 090-178/2010/6, z dne 22. 11. 2010 je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS (v nadaljevanju sodišče), ki je s sodbo št. I U 1774/2010-19, z dne 4. 5. 2011 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo Pooblaščencu v ponoven postopek. Pooblaščenec je določil z odločbo št. 090-178/2010/15, z dne 3. 6. 2011, zoper katero je organ vložil tožbo. Sodišče je s sodbo št. I U 1257/2011-11, z dne 25. 4. 2012 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo Pooblaščencu v ponoven postopek. V obrazložitvi sodbe je sodišče navedlo, da v konkretnem primeru ni bila pravilno opravljena presoja po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ med javnim interesom na eni strani in varovanjem podatkov iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ na drugi strani, zato je bil posledično napačno uporabljen materialni zakon. Pooblaščenec mora v ponovnem odločanju ponovno oceniti, ali so v konkretnem primeru podane okoliščine za uporabo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ v skladu s pravnim mnenjem sodišča glede uporabe materialnega prava, in sicer 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ in določil 120. člena in četrtega odstavka 153. člena v povezavi s 14. in 22. členom Ustave RS (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je predmet prosilčeve zahteve točka 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006. Glede navedenega dokumenta ni sporno, da sodi v delovno področje organa, da organ z njim razpolaga, ter da je v obravnavanem primeru izpolnjen tudi kriterij materializirane oblike. Navedeno pomeni, da zahtevani dokument izpolnjuje vse tri kriterije, ki morajo biti podani kumulativno, da lahko določen dokument opredelimo kot informacijo javnega značaja. V nadaljevanju je Pooblaščenec presojal, ali je točka 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006 v celoti prosto dostopna informacija javnega značaja.
Organ je prosilcu zavrnil dostop do točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006, sklicujoč se na obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec v pritožbi nasprotuje odločitvi organa, zato je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal utemeljenost pritožbenih navedb o obstoju te izjeme, ki organu omogoča, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).
Obravnavano izjemo pozna večina primerjalnopravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organ« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Prvi pogoj je v konkretnem primeru izpolnjen. Pooblaščenec pritrjuje navedbam organa v izpodbijani odločbi, s katerimi organ zatrjuje, da je magnetogram seje organa izraziti akt beleženja notranjega delovanja oziroma procesa oblikovanja odločitev organa, ki so zapisane v zapisnikih in sklepih organa. Pooblaščenec je ugotovil, da obravnavani dokument vsebuje informacije, ki nedvomno kažejo na notranje delovanje organa, saj je iz njega razvidno, kako organ oblikuje svojo politiko oziroma je iz dobesednega zapisa seje organa razvidno notranje razmišljanje organa. Prvi odstavek 2. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 4/93 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZVRS) določa, da vlada v skladu z ustavo, z zakoni in z drugimi splošnimi akti Državnega zbora določa, usmerja in usklajuje izvajanje politike države. V ta namen izdaja predpise in sprejema druge pravne, politične, ekonomske, finančne, organizacijske in druge ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev razvoja države in za urejenost razmer na vseh področjih iz pristojnosti države. 16. člen ZVRS določa, da vlada dela in odloča na sejah. Del izvajanja navedenih nalog organa, katerega del je tudi zahtevani dokument (saj je v njem podrobno zabeleženo notranje razmišljanje organa, ki se je razvilo ob izvrševanju ene izmed nalog organa), po naravi sodi v sfero notranjega delovanja organa. Tudi po vsebinski plati je v obravnavni zadevi zahtevani dokument istovrstni primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem (to so npr. notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora in podobni interni dokumenti - Več o tem gl. Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, stran 139).
Da je prvi pogoj v konkretnem primeru izpolnjen, ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije, nagne proti škodi. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja (Pravica dostopa do informacij javnega značaja, mag. Prepeluh U., str. 301). Besedo motnje je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Pooblaščenec poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Stališče, da je treba izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ presojati v luči čim večje odprtosti in preglednosti javnega sektorja, je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1857/2012-12, z dne 9. 10. 2013. Poleg tega je Upravno sodišče RS v zvezi s to izjemo v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«. Po mnenju Pooblaščenca organ s svojimi navedbami ni uspel zadostiti temu standardu, kar je pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve.
Namen, ki ga običajno zasledujejo seje vlade, je običajno v tem, da se zagotovi odprta platforma, v kateri lahko udeleženci odkrito razpravljajo in izražajo svoja mnenja, ki so zagotovo manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave. Pooblaščenec na načelni ravni zato ne zanika, da bi lahko z razkritjem dobesednega zapisa seje vlade nastale motnje pri delovanju organa, vendar pa je treba v konkretnem primeru upoštevati zlasti, da so dejanske okoliščine, ki so se nastale v času po izdaji odločbe Generalnega sekretariata Vlade RS št. 02023-2/2010/25, z dne 25. 3. 2010, odločbe organa št. 02023-2/2010/70, z dne 20. 5. 2010 in odločbe Pooblaščenca št. 090-87/2010/14, z dne 11. 8. 2011, pokazale, da posredovanje v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta prosilcu ne bi povzročilo motenj pri delovanju organa, kar pa pred izdajo navedenih odločb še ni bilo mogoče zatrjevati s takšno stopnjo verjetnosti. Dejanske okoliščine so namreč spremenljive in odvisne od poteka časa. Glede na to, da je zahteve za posredovanje informacij javnega značaja treba presojati od primera do primera, je treba vsakokrat znova presojati vse dejavnike, saj je rezultat te presoje lahko različen s potekom časa.
Pomemben trenutek v konkretnem primeru je bila izdaja revizijskega poročila »Prodaja deleža v družbi Splošna plovba, d.o.o., Portorož« št. 1206-6/2008/106, z dne 30. 8. 2010 (torej po izdaji odločbe Pooblaščenca št. 090-87/2010/14, z dne 11. 8. 2010), v katerem je Računsko sodišče RS med drugim ugotovilo, da organ pri neodplačnem prenosu obravnavane kapitalske naložbe ni ravnal učinkovito (http://www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/I/KB7A74509FF165656C125778F0037BA16/$file/SODSPl_SP07_popravek.pdf), saj je bilo o tej temi nato objavljenih kar nekaj prispevkov. Med drugi sta bila javnosti večkrat predstavljena tudi vsebina in potek pogovora med udeleženci pogovora o takratni 5A točki 77. seje vlade, ki ju zajema v konkretnem primeru zahtevani dokument (npr. prispevek z naslovom »Magnetogram« z dne 30. 9. 2010 (http://24ur.com/bin/video.php?media_id=60530212), prispevek z naslovom »Magnetogram seje razkriva resnico« z dne 30. 9. 2013 (http://www.24ur.com/novice/slovenija/magnetograf-seje-razkriva-resnico.html), prispevek z naslovom »Bajuk je vsaj dvakrat kršil ustavo«, z dne 27. 10. 2010 na spletni strani (http://www.vzmd.si/images/PDF11/Bajuk_je_vsaj_dvakrat_kr_il_ustavo.pdf), prispevek z naslovom »Magnetogram seje razkriva korektnost z dne 4. 11. 2010 (http://www.demokracija.si/v-fokusu/gospodarstvo/3730-magnetoram-razkriva-korektnost-prodaje-splone-plovbe)). Iz navedenega izhaja, da je bila javnost z vsebino v konkretnem primeru zahtevanega dokumenta seznanjena, zato organ ne bi smel imeti težav z dokazovanjem konkretnih in zaznavnih motenj pri delovanju organa, če bi te nastale kot posledica razkritja vsebine tega dokumenta.
Organ, na čigar strani je dokazno breme, je namesto tega, da bi poskušal izkazati konkretne motnje pri delovanju organa zaradi razkritja vsebine točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006, svoje argumente usmerjal na problem ustaljene prakse »odpiranja sej vlade javnosti«, ki naj bi bila posledica razkritja vsebine obravnavanega dokumenta. Organ bi, glede na to, da natančno pozna potek dela članov vlade, zlahka postregel s konkretnimi podatki o nastalih motnjah, vendar tega ni storil. Organ je nakazal, kakšne motnje pri delovanju organa ima v mislih, le v delu, kjer je navedel, da »bi razkritje zapiskov sej organa pripeljalo do tega, da bi se odločitve organa sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale. Kabinetno sprejemanje odločitev bi povzročilo izredno težke motnje v delovanju in dejavnosti organa, saj ne bi bila več zagotovljena njena ustavna vloga v demokratičnem parlamentarnem političnem sistemu. Razkritje vsebine magnetograma seje organa bi lahko pripeljalo do situacije, ko bi udeleženci sej omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih izjav (tako pozitivnih kot negativnih) oziroma bi pripeljalo do tega, da bi se odločitve sprejemale predhodno izven razprave na seji organa ter bi na sejah zgolj potrjevali kabinetno usklajene odločitve, s čimer bi razprave in sprejemanje odločitev na sejah organa povsem izgubile svoj pomen«. Organ nobene izmed motenj, ki jih navaja, ni konkretno povezal s posledicami pri delovanju organa v zvezi s sprejemanjem odločitev, vezanih na zahtevani dokument. Takšno dokazovanje nastanka motenj pri delovanju organa zagotovo ne zadosti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«. Poleg tega bi organ nastanek motenj, ki jih sicer na splošno navaja, lahko na enostaven način in v celoti preprečil, če bi člane vlade v primeru, če so napačno dojemali, da so seje vlade postale javne, pravilno informiral, kaj točno glede na upravno-sodno prakso pomenijo izjeme iz prvega in drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, in da posledica ZDIJZ ni ta, da so vse seje in katerekoli razprave na sejah vlade javnosti dostopne. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1857/2012-12, z dne 9. 10. 2013. Razkritje vsebine točke 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006 namreč ne pomeni, da je v vsakem primeru, ki bi se pojavil v prihodnosti, treba omogočiti dostop do kakršnegakoli dobesednega zapisa seje organa. Kot je že bilo pojasnjeno, bi bilo treba obstoj izjeme od prostega dostopa ocenjevati v vsakem primeru posebej. Zato je odveč strah organa, da bi razkritje dokumenta v konkretnem primeru dolgoročno vplivalo na način opredeljevanja t.i. izjeme notranjega delovanja organa v zvezi z magnetogrami sej organa.
Organ v obravnavanem primeru torej ni podal niti enega konkretnega argumenta v zvezi z motnjami pri delovanju oziroma dejavnosti organa, kar pomeni, da s svojimi navedbami ni izpolnil dokaznega bremena, ki je izključno na njegovi strani. Kot izhaja iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1857/2012-12, z dne 9. 10. 2013, Pooblaščencu ni treba samoiniciativno ugotavljati s pomočjo primerljivih situacij, ali bi prišlo do motenj zaradi razkritja predmetnega zapisa, ali ne. Ob upoštevanju okoliščin, da je bila vsebina zahtevanega dokumenta že javno razkrita, in da organ dobro pozna potek dela članov vlade, zaradi česar bi zlahka izkazal konkretne in zaznavne motnje z negativnimi posledicami pri delovanju organa (če bi le-te nastale) in postregel s konkretnimi podatki o nastalih motnjah, vendar tega ni storil, Pooblaščenec zaključuje, da ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju oziroma dejavnosti organa, ki naj bi nastale zaradi posredovanja zahtevanega dokumenta prosilcu. V obravnavanem primeru torej nista kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, kar pomeni, da ta izjema glede obravnavanega dokumenta ni podana.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP izvedel preizkus, ali v konkretnem primeru morda obstaja katera izmed preostalih možnih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Po pregledu vsebine zahtevanega dokumenta je Pooblaščenec ugotovil, da v njem ni nobenih izjem od prosto dostopnih informacij.
Upravno sodišče RS je Pooblaščencu dalo napotek, da ponovno oceni, ali so v konkretnem primeru podane okoliščine za uporabo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar pa Pooblaščenec v ponovnem postopku tega ni presojal, ker je ugotovil, da zahtevani dokument ne predstavlja izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Test prevladujočega javnega interesa se namreč uporabi le v primerih, ko je treba dostop omejiti zaradi obstoja katere izmed izjem iz prvega ostavka 6. člena ZDIJZ.
Upoštevaje vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da so bili v odločbi prve stopnje zmotno presojeni dokazi, iz ugotovljenih dejstev pa je bil napravljen napačen sklep glede obstoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je zato pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe.
Sklepno Pooblaščenec ugotavlja, da je treba v konkretnem primeru upoštevati tudi dejstvo, da je Upravno sodišče RS že v sodbi št. I U 1857/2012-12, z dne 9. 10. 2013 odločilo, da je točka 5A dobesednega zapisa 77. redne seje organa z dne 8. 6. 2006 prosto dostopna informacijo javnega značaja. ZDIJZ v prvem odstavku 5. člena kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status oz. položaj in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. Dostop do informacij javnega značaja je zato vedno omogočen bodisi vsem bodisi nikomur, ni pa ga možno odobriti neki kategoriji ali posameznim prosilcem ter zavrniti drugim. Posledica navedenega erga omnes učinka ZDIJZ je torej ta, da je dokument, ki je kot informacija javnega značaja dostopen enemu prosilcu, na takšen način dostopen tudi vsem ostalim prosilcem. Pooblaščenec zato zaključuje, da je prosilcu v obravnavanem primeru tudi iz tega vidika, ob upoštevanju omenjene upravno-sodne prakse, treba omogočiti dostop do zahtevanega dokumenta.
Drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Drugi odstavek 17. člena v 2. točki ZDIJZ nadalje določa, da mora prosilec v zahtevi opredeliti, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Iz vsega zapisanega sledi, da je prosilec tisti, ki odloča, v kakšni obliki želi prejeti zahtevano informacijo. Zato mora organ prosilcu posredovati dokumente, navedene v 1. točki izreka te odločbe, na način, kot to zahteva prosilec.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka