Prosilec - Mestna občina Ljubljana
+ -Številka: 090-191/2013/2
Kategorije: Kršitev postopka, Dokument v izdelavi
POVZETEK:
V obravnavani zadevi je prosilec zahteval vpogled v elaborat za k.o. Dravlje z vsebino grajenega javnega dobrega in v elaborate za druge k.o., ki so že gotovi.
Organ je zahtevo zavrnil in se pri tem skliceval na obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je ugotovil, da je organ v izpodbijani odločbi zgolj povzel zakonsko določbo izjeme, brez, da bi konkretno obrazložil razloge za svojo odločitev. Poleg tega, pa se do dela zahteve prosilca, ki se je nanašala na "gotove" elaborate sploh ni opredelil. Pooblaščenec je izpodbijano odločbo odpravil in zadevo z napotki vrnil organu v ponovno odločanje.
ODLOČBA:
Številka: 090-191/2013/2
Datum: 10. 9. 2013
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ), 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 14. 8. 2013 (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 13. 8. 2013, št.: 090-59/2013-2, Mestne občine Ljubljana, Mestna uprava, Oddelek za ravnanje z nepremičninami, Adamič-Lundrovo nabrežje 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 14. 8. 2013 zoper odločbo organa z dne 13. 8. 2013, št.: 090-59/2013-2, se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ je dolžan o zahtevi prosilca z dne 18. 6. 2013 odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 18. 6. 2013 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval vpogled v elaborat za k.o. Dravlje z vsebino grajenega javnega dobrega (oziroma tudi z vsebino pripadajočih funkcionalnih zemljišč k objektom v lasti MOL pa tudi k objektom v lasti drugih etažnih lastnikov, če so vključena v isti elaborat). V ostalem je prosil za vpogled v elaborate za druge k.o., ki so že gotovi.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 13. 8. 2013, št.: 090-59/2013-2, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedel, da elaborat za k. o. Dravlje z vsebino grajenega javnega dobrega oziroma tudi z vsebino pripadajočih funkcionalnih zemljišč k objektom v lasti Mestne občine Ljubljana, pa tudi k objektom v lasti drugih etažnih lastnikov, če so vključena v isti elaborat, predstavlja izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Elaborat za k. o. Dravlje še ni bil dostavljen organu zaradi nadaljnjega posredovanja pristojnim oddelkom v pregled in morebitne pripombe ter dokončno potrditev, saj je v postopku izdelave. Glede zahtevane informacije javnega značaja, konkretno vpogled v že izdelane elaborate za ostale katastrske občine, pa organ pojasnjuje, da jih je prejel, vendar ti še niso potrjeni s strani vseh pristojnih oddelkov, kar pomeni, da pristojni oddelki še lahko podajo svoje pripombe.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 14. 8. 2013 pri organu vložil pritožbo, v kateri je povzel odločitev organa, nato pa navedel, da je organ napačno ocenil obstoj zatrjevane izjeme, saj elaborat ni več v postopku izdelave, saj je jasno, da je bil izdelan in bil prejet enako kot »že izdelani elaborati za ostale katastrske občine pa organ pojasnjuje, da jih je prejel«. Iz samega teksta organa je razvidno, da »elaborat za k.o. Dravlje še ni bil dostavljen organu zaradi nadaljnjega posredovanja pristojnim oddelkom v pregled in morebitne pripombe ter dokončno potrditev«, torej elaborat je v ponovljenem postopku izdelave, ponovljenem posredovanju in ponovljenem potrjevanju. Gre pa, seveda, za tehnični elaborat, za strokovnost katerega odgovarjajo projektanti z licencami in institucija, izbrana na osnovi vsestranskih zagotovil finančnih in zavarovalnih, zagotovljenih kadrovskih kapacitet, dosedanjih referenc. Taki elaborati se v organu ne potrjuje še manj v drugih organih, taki elaborati se v organu prevzamejo. Ti elaborati so izdelani na osnovi Koncesijske pogodbe št. 7560-11- 00586, podpisane na osnovi »Koncesijskega akta za podelitev koncesije za izvajanje storitev ureditve evidence nepremičnega premoženja MOL«. Prosilec nadalje navaja, da je napačna ocena organa, da gre za elaborat kot »predmet posvetovanja v organu« (še bolj pa med organi Mestne uprave, saj so pristojnosti posameznih oddelkov MU MOL razmejene z odlokom MOL), gre kvečjemu za opozorila projektantom iz LUZ-a, če so pri izdelavi storili kakšno napako in zato ni bilo mogoče elaborata korektno prevzeti in morajo na LUZ-u zato elaborat korigirati. Popravki pa sami po sebi ne pomenijo posvetovanja v organu, posvetovanje v organu bi imelo eventualni rezultat, na primer, da se najame ustrezna institucija za revizijo projekta (ki je v postopku izdelave že od leta 2010, čeprav so podobna gradiva istega izvajalca dostopna mestnim svetnikom že desetletja - dostava na poziv). Razkritje elaborata ne bi povzročilo napačnega razumevanja njegove vsebine, vsaj v svetniškem klubu Zelenih v MS MOL, ker gre za inženirska in sistemska znanja, sicer pa napačno razumevanje elaboratove vsebine ne more imeti nikakršnih posledic, vprašanja neljubih posledic se razrešujejo v drugih alinejah istega odstavka in drugih odstavkih 6. člena ZDIJZ. Javni interes glede razkritja elaborata z vsebino grajenega javnega dobrega je močnejši od interesa organa za omejitev dostopa do zahtevane informacije, drugi (šibkejši) javni interes prosilcu ni znan. Gre za javni interes, določen s 146. členom Ustave RS (financiranje države in lokalnih skupnosti). Prosilec nadalje navaja, da gre tudi za podatke o porabi javnih sredstev, kar zaenkrat ne izpostavlja, čeprav so postopki izdelave elaboratov nesorazmerno dolgi in primerno dragi. Gre pa tudi za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije predstojnika in delovnega razmerja javnega uslužbenca. Glede zahteve prosilca za pridobitev elaboratov za druge katastrske občine, ki so že izdelani, prosilec navaja, da je organ v izreku odločbe napačno zavrnil zahtevo »v ostalem pa vpogled v elaborate za druge katastrske občine, ki so že izdelani«, saj tega v obrazložitvi ni argumentiral. Še več, organ samo pojasnjuje, da jih je prejel (za vse katastrske občine?), da elaborati še niso potrjeni(?!) in da pristojni(!?) oddelki(kateri?) še lahko podajo svoje pripombe.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 27. 8. 2013, št. 090-59/2013, poslal v odločanje Pooblaščencu. Ob tem je navedel, da glede dokumentacije, ki je predmet zahteve, pojasnjuje, da je še v nastajanju in to pri izvajalcu storitev. Dokumentacijo oziroma osnutek elaborata bo tako šele pridobil od izvajalca in to potem, ko bo vsebina dokončno usklajena s strani vseh pristojnih oddelkov MOL.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec ugotavlja, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na način, da je povzel zakonsko določbo, brez, da bi konkretno obrazložil razloge za svojo odločitev. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kako je konkretna zakonska podlaga, ki naj bi opravičevala izjemo izpolnjena, oziroma ne pojasni razlogov za svojo odločitev, odločba ne more biti preizkušena, saj zgolj z načelno navedbo izjeme, ne pa tudi z navedbo vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Odločba mora biti v vsakem trenutku taka, da omogoča preizkus. Ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti, je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki 2. odst. 237. čl. ZUP. Glede zahteve za vpogled v elaborate za druge k.o., ki so že gotovi, pa se organ niti ni skliceval na izjeme iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, temveč je zgolj navedel, da niso potrjeni, kljub temu, da je prosilec izrecno navedel, da želi vpogled v »gotove« elaborate. Navedeno pomeni, da v tem delu zahteve organ niti ni presojal dokumentov, ki so bili predmet zahteve, torej »gotove« oz. zaključene elaborate. Organ je torej zaradi nepravilne interpretacije zahteve prosilca nepopolno oziroma zmotno ugotovil dejansko stanje, saj ni preverjal obstoja dokumentov, ki so bili predmet zahteve, posledično pa je tudi napačno uporabil materialno pravo, saj je dostop zavrnil, brez, da bi se sploh opredelil do obstoja izjem.
V skladu z načelom ekonomičnosti postopka je Pooblaščenec ocenil, da bo organ pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam, zlasti iz razloga, ker Pooblaščenec ne razpolaga z dokumentacijo, ki je predmet zahteve. Odločbo je na podlagi 3. odst. 251. čl. ZUP odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke Pooblaščenca.
Ker je organ v izpodbijani odločbi zatrjeval obstoj izjeme, pri odstopu pritožbe pa je navedel, da z dokumenti ne razpolaga, ker so še pri izvajalcu storitev, Pooblaščenec poudarja, da se v postopku po določbah ZDIJZ primarno ugotavlja, ali organ z zahtevanimi informacijami sploh razpolaga. Šele ob izpolnjenih predpostavkah iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ se lahko nadalje presoja obstoj morebitnih izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na navedeno se mora organ najprej opredeliti do dokumentov, ki so predmet zahteve, ali z njimi razpolaga ali ne. Šele nato jih lahko presoja z vidika izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ob tem mora razloge za svojo odločitev podrobno pojasniti v vseh elementih, ki navedeno izjemo sestavljajo, na konkretni informaciji, ki je predmet presoje.
Za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morajo biti kumulativno podani trije elementi:
- dokument mora biti še v postopku izdelave,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja,
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, ki v 1. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Že odsotnost enega pogoja onemogoča sklicevanje na zatrjevano izjemo.
Dokument, ki je predmet presoje, je naročil organ pri zunanjem izvajalcu, to pomeni, da organ sam sploh ni vodil postopka izdelave navedenega dokumenta, temveč ga je izdelal zunanji izvajalec. Pooblaščenec poudarja, da dejstvo, da določen dokument ni potrjen s strani vseh pristojnih pri organu, ne pomeni nujno, da je ta konkretni dokument še vedno v postopku izdelave. Tudi, če določen dokument ne predstavlja zadnje verzije oziroma se lahko še spreminja ali dopolnjuje, to ne vpliva na ugotovitev, da je konkretni dokument izdelan in kot tak predstavlja zaključeno celoto. Vsaka različica zase predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ne bo sprejeta kot končno besedilo. Poleg izpolnitve prvega in drugega pogoja za obstoj izjeme iz 9. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, to je, da mora biti dokument še v postopku izdelave in da mora biti pri organu še predmet posvetovanja, pa je organ zavezan izvesti tudi škodni test, da bi razkritje takšnega dokumenta povzročilo napačno razumevanja njegove vsebine. Dokazno breme je na strani organa, ki obstoj izjeme zatrjuje. To pomeni, da mora organ konkretno (ne zgolj na splošno in hipotetično) izkazati, kakšno napačno razumevanje bi lahko povzročilo razkritje dokumenta v javnosti. Dejstvo je, da so v elaboratu podane ugotovitve, do katerih so prišli izvajalci elaborata, morebitno nestrinjanje organa, ali kogar koli drugega, z ugotovitvami izdelovalcev elaborata, pa ne more biti razlog, da bi lahko govorili o napačnem razumevanju njegove vsebine.
Organ se je dolžan v ponovljenem postopku opredeliti tudi do zahteve glede vpogleda do »gotovih« elaboratov za druge k.o, saj o njih, glede na obrazložitev v izpodbijani odločbi, sploh ni odločal. V postopku po ZDIJZ je prosilec dolžan želeni dokument opredeliti na način, da je za organ določljiv. Od prosilcev ni mogoče pričakovati, da bodo seznanjeni z vsemi dokumenti, s katerimi razpolaga organ. Po drugi strani pa se od organa utemeljeno pričakuje, da svoje dokumente pozna. V obravnavanem primeru je glede na postavljeno zahtevo v pristojnosti organa, da odloči, kateri so te dokumenti, ki so predmet zahteve in ali predstavljajo informacije javnega značaja. Pooblaščenec ob tem poudarja, da se organ ne more sklicevati na izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ za dokumente, ki so že izdelani, kar nedvomno velja za »gotove« elaborate za druge k.o.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena. Organ je v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje, napačno uporabil materialno pravo in kršil pravila postopka, zato je bilo treba na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti nemudoma oziroma najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, v ponovljenem odločanju pa mora upoštevati napotke Pooblaščenca iz te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka