Javna agencija RS za varstvo konkurence - Ministrstvo za notranje zadeve
+ -Številka: 090-173/2013/6
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:
Prosilka je od organa zahtevala vpogled v inšpekcijski spis zadeve, v kateri je zavezanka. Organ je njeno zahtevo v celoti zavrnil z argumentom, da prijava ni informacija javnega značaja, glede ostalih dokumentov pa je podana izjema notranjega delovanja. Pooblaščenec je v postopku ugotovil, da se organ ni konkretno opredelil do posameznih dokumentov iz spisa, pri čemer pa je očitno, da glede vseh dokumentov v spisu zatrjevana izjema notranjega delovanja ni podana. Organ namreč ni (po posameznih dokumentih iz spisa) presojal (in utemeljil) kakšne motnje pri njegovem delu bi nastale, če bi bile informacije razkrite javnosti. Ker je bilo v postopku nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, odločbe pa se iz tega razloga ne da preizkusiti, je Pooblaščenec pritožbi prosilke ugodil in izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
ODLOČBA:
Številka: 090-173/2013/6
Datum: 25. 11. 2013
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZInfP), ter 1. in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence, Kotnikova 28, 1000 Ljubljana, ki jo zastopa direktor Andrej Krašek (v nadaljevanju: prosilka), z dne 26. 7. 2013, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Inšpektorata za javni sektor, Župančičeva 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-16/2012/3 z dne 10. 7. 2013, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke se ugodi in se izpodbijana odločba št. 090-16/2012/3 z dne 10. 7. 2013 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke z dne 13. 6. 2013 odločiti najpozneje v 30 dneh od vročitve te odločbe.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilka je na organ naslovila zahtevo z dne 13. 6. 2013, v kateri je zahtevala vpogled, fotokopijo, elektronski zapis po elektronski pošti in elektronski zapis na zgoščenki CD/DVD-R za vse dokumente, ki so del spisa Inšpektorata za javno upravo v zadevi inšpekcijskega nadzora zoper prosilko, ki ga inšpektorat vodi pod opr. št. 0610-209/2013.
O njeni zahtevi je organ odločil z odločbo št. 090-16/2012/3 z dne 10. 7. 2013, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ pojasnil, da je bil na podlagi prijave uveden inšpekcijski nadzor nad prosilko, ki ga organ vodi pod 0610-209/2013 in v tem trenutku še ni zaključen oz. še poteka. Organ pod opravilno številko 0610-209/2013 razpolaga z vhodnimi, izhodnimi in lastnimi dokumenti, ki so nastali v zvezi z inšpekcijskim nadzorom. Navaja, da je po skrbnem in podrobnem pregledu dokumentov, ki so v navedenem spisu, dokumente razvrstil v tri skupine, in sicer:
1. Dokumenti, ki predstavljajo prijavo oziroma pobudo stranke za uvedbo inšpekcijskega nadzora,
2. Dokumenti, pridobljeni z namenom pridobivanja in izvajanja dokazov v zvezi z inšpekcijskim nadzorom,
3. Lastni dokumenti organa.
Glede prve skupine dokumentov se je organ postavil na stališče, da morebitna prijava ne pomeni začetka inšpekcijskega postopka in je ni mogoče šteti za informacijo javnega značaja. Pri tem se je skliceval na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 775/2006 z dne 21. 5. 2008. Poleg tega je, po mnenju organa, treba upoštevati drugi odstavek 16. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, št. 43/07- uradno prečiščeno besedilo, dalje ZIN), ki določa, da je inšpektor dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inšpekcijski nadzor. V obravnavanem primeru gre za inšpekcijski postopek, ki se vodi po uradni dolžnosti, vloga občana pa pomeni le pobudo organu za uvedbo postopka po uradni dolžnosti. V vhodnih dokumentih, ki jih je organ prejel s strani prijavitelja kot prijavo, bi organ sicer lahko prekril podatke o prijavitelju, vendar je iz same vsebine prijave moč razbrati vir prijave in drugih infomracij, ki jih je inšpektor dolžan varovati. Dokumenti, s katerimi razpolaga organ in so uvrščeni v drugo in tretjo skupino, torej dokumenti, pridobljeni z namenom pridobivanja in izvajanja dokazov v zvezi z inšpekcijskim nadzorom, bi, po mnenju organa, lahko pomenili informacijo javnega značaja. Vendar mora organ pred njihovim posredovanjem prosilcu preveriti, ali obstaja katera od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ za zavrnitev dostopa. Organ ob tem ugotavlja, da so podani razlogi za uporabo izjeme po 11. točki prvega odstavka, ki kot izjemo določa podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ob tem organ navaja, da bi razkritje dokumentov, ki so bili pridobljeni z namenom pridobivanja in izvajanja dokazov v inšpekcijskem postopku in tudi lastnih dokumentov organa, organu povzročilo motnje in napačno razumevanje njegovih aktivnosti. Organ ob tem še dodaja, da je po tehtni presoji ugotovil, da je javni interes za razkritje informacij iz nadzornega postopka, ki je še v teku, manjši od interesa, zaradi katerega so ti dokumenti zavarovani kot izjema, saj bi razkritje dokumentov pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa oziroma bi bilo to bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kakršno bi bilo, če do razkritja dokumentov ne bi prišlo. Po mnenju organa tako škoda (motnje), ki bi nastala organu z razkritjem dokumentov, pretehta nad interesom javnosti za razritje informacij. Organ tudi pojasnjuje, da se v tem postopku odloča o dostopu do informacij javnega značaja, zato je treba upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. Upoštevaje vse navedeno je organ zahtevo prosilca v celoti zavrnil.
Zoper odločbo organa je prosilka dne 29. 7. 2013 vložila pritožbo. Navaja, da ne držijo navedbe organa, da mora varovati vir prijave, ker je ta v konkretni zadevi znan, in sicer tudi širši javnosti, saj je bil razkrit v dnevnem časopisu Dnevnik z dne 7. 5. 2013, kjer je članek z naslovom »HSE zaradi rdeče luči nad Kraška«, v katerem je izrecno navedeno, da je podjetje HSE zhatevalo uvedbo inšepkcijskega postopka zoper Agencijo pri organu. Glede na navedeno, po mnenju prosilke, ni nobene podlage za dolžnost varovanja tajnosti vira. Organ pri zavrnitvi zahteve prosilke citira tudi sodbo Vrhovnega sodišča RS, ki pa se vsebinsko ne nanaša na identično situacijo, saj je podlaga za presojo zahteve za pregled in preslikavo spisa v navedeni sodbi določba 82. člena ZUP ter določba 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (dalje ZIN), ki pa se v skladu z izrecno določbo 3. člena ZIN za organ ne uporablja. Glede na dejstvo, da se ZIN ne uporablja za postopke pri organu, da se torej subsidiarno ne uporablja določba 127. člena ZUP, da se inšpekcijski postopek v zadevah inšpektorata začne, ko inšpekcijski organ opravi kakršnokoli dejanje v ta namen ter glede na neuporabo določb ZIN, organ nima možnosti uporabiti določbe 39. člena ZIN v zvezi s prijavo kot pobudo za začetek postopka, niti nima možnosti ukrepati v skaldu s tem členom v primeru lažne prijave. Zato je prosilka trdno prepričana, da je prijava v predmetnem psotopku informacija javnega značaja in tako dostopna prosilcu, da se z njo seznani. Dodatno prosilka še navaja, da je prijava v skladu s 4. členom ZDIJZ dokument, ki ga je organ pridobil od drugih oseb, za konkretno prijavo pa tudi ne obstaja več dolžnost varovanja tajnosti vira prijave (kar je ratio uporabljene določbe ZIN v citirani sodbi VS RS), saj je vir prijave javno znan. Prosilka tudi oporeka izjemi notranjega delovanja po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki jo v izpodbijani odločbi zatrjuje organ. Meni, da zagotovitev dostopa do dokumentov, v zvezi s katerimi organ vodi postopek, nikakor ne more povzročiti motenj in napačnega razumevanja aktivnosti organa, temveč bi ravno takšna transparentnost pripomogla k boljšemu razumevanju delovanja organa. Glede na zatrjevanje organa prosilka kot zavezanec namreč nima nobenega vzvoda, s katerim bi dosegla vpogled v dokumentacijo spisa, ki se vodi v zvezi s postopkom inšpekcijskega nadzora zoper prosilko, kar pa je z vidika pravne varnosti nesprejemljivo. Organ je namreč s sklepom zavrgel zahtevo prosilke za pregled in preslikavo spisa v skladu z določbo 82. člena ZUP, in sicer z utemeljitvijo, da ne gre za upravno zadevo po ZUP, prav tako pa je tudi zavrnil njeno zahtevo za dostop do predmetnega spisa po ZUP. Prosilka je prepričana, da je sklicevanje organa na izjemo po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ nedopustno, saj razkritje dokumentov iz predmetnega spisa organu nikakor ne bi moglo povzročiti motnje in napačnega razumevanja dela organa. Podredno se prosilka sklicuje tudi na javni interes za dostop do zahtevanih dokumentov. Navaja, da je v konkretnem primeru prevladujoč interes javnosti nedvomno podan, saj gre za nadzor inšpektorata nad organom javnega sektorja, ki je nosilec javnh pooblastil, in kjer je torej letvica transparentnosti in javnega interesa glede razkritja nedvomno nastavljena višje kot pri postopkih med državnimi organi in osebami zasebnega prava. Prosilka meni, da bi organ zato moral opraviti test javnega interesa ter prosilcu omogočiti dostop do zahtevanih informacij, česar pa ni storil, temveč je zgolj pavšalno zavrnil zahtevo z golim citiranjem določb iz ZDIJZ, brez kakršnekoli utemeljitve.
Organ je pritožbo prosilke dne 8. 8. 2013, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v obravnavo Pooblaščencu. Ker pritožbi ni priložil vseh dokumentov, potrebnih za vodenje pritožbenega psotopka, ga je Pooblaščenec k temu dodatno pozval dne 12. 8. 2013, s spozivom št. 090-173/2013/4. Organ mu je zahtevane dokumente posredoval dne 23. 8. 2013.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec se primarno opredeljuje do navedb prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi, da zahtevana prijava (ki predstavlja del zahtevanega spisa) sploh ni informacija javnega značaja, pri čemer se organ sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 775/2006 z dne 21. 5. 2008. Po pregledu citirane sodbe Pooblaščenec ugotavlja, da ta ni bila izdana v zvezi z vprašanjem dostopa do informacij javnega značaja, prav tako pa se sodišče s tem vprašanjem ni podrobneje ukvarjalo in se do njega opredelilo. Kot pravilno navaja tudi prosilec, je v postopku izdaje citirane sodbe šlo za vprašanje pravice do pregleda in preslikave spisa po 82. členu ZUP, sodišče pa se v tej zadevi do ZDIJZ, kot pravne podlage za posredovanje informacij, sploh ni opredelilo, zato ne gre za identično situacijo. Po 4. členu ZDIJZ so informacije javnega značaja vse tiste informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, nahajajo pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odst. 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se informacija nahaja v materializirani obliki
Iz navedenega izhaja, da so informacije javnega značaja tako tiste informacije, ki jih ustvari organ sam, kot tudi druge informacije, ki jih v zvezi z delom organ pridobi od tretjih oseb, tudi od subjektov zasebnega prava (kot npr. prijava v postopku inšpekcijskega nadzora). Organ je ob tem tudi spregledal, da je Vrhovno sodišče RS o vprašanju definicije informacije javnega značaja že odločalo in v sodbi pod opr. št. I Up 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007 zapisalo, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznost organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Prav tako je o dostopu do dokumentov iz inšpekcijskega spisa odločalo Upravno sodišče RS, in sicer v zadevi pod opr. št. I U 1719/2012-14 z dne 19. 6. 2013. V citirani zadevi je sodišče pritrdilo Pooblaščencu, da je fotokopija inšpekcijske odločbe informacija javnega značaja in da jo mora organ posredovati prosilcu v obliki delnega dostopa (s prikritjem osebnih podatkov zavezanca). Argumentu organa, da morebitna prijava, na podlagi katere je bil uveden postopek, ni informacija javnega značaja, Pooblaščenec tako ne more pritrditi.
Nadalje Pooblaščenec ugotavlja, da je organ v izpodbijani odločbi svojo odločitev oprl na pavšalno navedbo, da spis št. 0610-209/2013 v celoti (razen prijave) predstavlja izjemo notranjega delovanja po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ in zato ni prosto dostopna informacija javnega značaja. Organ pri tem ni konkretno pojasnil preteče škode oz. motenj, ki bi mu nastale pri delu, če bi bili posamezni zahtevani dokumenti dostopni javnosti. Povedano drugače, organ se ni konkretno opredelil do posameznih dokumentov z vidika obstoja izjeme notranjega delovanja. Iz izpodbijane odločbe sicer izhaja, da je organ dokumente razdelil na tri tipe, poleg prijave še na dokumente, ki so bili pridobljeni z namenom pridobivanja in izvajanja dokazov v zvezi z inšpekcijskim nadzorom in na lastne dokumente organa. Ni pa ugotovil, katere posamične dokumente spis sploh vsebuje, v katero od zgoraj nevedenih kategorij naj bi vsak posamezen dokument spadal in zakaj bi (po posameznih dokumentih) nastale motnje v delovanju organa, če bi bili dokumenti razkriti. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku vpogledal v spis št. 0610-209/2013, ki je predmet zahteve prosilca in ugotovil, da se v spisu nahajajo tudi dokumenti, iz vsebine katerih je očitno razvidno, da niso bili pridobljeni kot dokazi v predmetnem postopku niti ne gre za takšne lastne dokumente, da bi z njihovim razkritjem nastala škoda (npr. najava inšpekcijskega postopka pri prosilki kot zavezanki, zahteve prosilke za dostop do dokumentov iz predmetnega spisa,..). Organ je ob tem prav tako spregledal dejstvo, da so v spis št. 0610-209/2013 knjiženi tudi dokumenti, ki jih je organu posredovala prosilka sama oz. so naslovljeni na prosilko. Gre za dokumente, s katerimi prosilka nedvomno že razpolaga, pri čemer bi se organ v postopku izdaje izpodbijane odločbe moral opredeliti tudi glede vprašanja, ali so tudi ti dokumenti predmet zahteve prosilke in ali gre za prosto dostopne informacije javnega značja. Gre namreč za dokumente, ki ne spadajo v nobenega izmed treh »tipov« dokumentov, ki jih je organ navedel v izpodbijani odločbi, zaradi česar je organ v tem delu zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje.
Zaradi dejstva, da je organ odločil zgolj splošno, pri čemer se sploh ni opredelil, o kateri dokumentaciji odloča in tako tudi ni konkretno in posamično ugotavljal zavrnitvenih razlogov, ki jih ZDIJZ opredeljuje v 1. odstavku 6. člena, je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega pa se v obrazložitvi ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral (zlasti glede možnosti uporabe instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ), zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
Kot izhaja iz prvega odstavka 251. člena ZUP organ druge stopnje, kadar med drugim ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa organ druge stopnje glede na tretji odstavek 251. člena ZUP, če spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo. Pooblaščenec v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka, bodisi s posredovanjem ustreznih dokumentov iz zahteve prosilke v celoti oz. z uporabo instituta delnega dostopa, odpravil organ prve stopnje.
Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednjih vprašanj, preden odloči o tem, ali gre pri informacijah, ki jih je zahteval prosilka, za (prosto dostopne) informacije javnega značaja:
1. Kateri konkretni dokumenti iz spisa št. 0610-209/2013 predstavljajo zahtevane informacije javnega značaja;
2. Ali posamezen dokument vsebuje prosto dostopne informacije oz. glede katerih (delov) dokumentov je podana izjema notranjega delovanja, pri čemer mora preteče motnje, ki bi nastale z razkritjem, konkretno opredeliti.
3. Ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ po posameznih dokumentih.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba prosilke utemeljena, saj je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Pooblaščenec je zato pritožbi prosilke ugodil in na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dni od prejema te odločbe, pri čemer se mora ravnati po tej odločbi Pooblaščenca.
K 2. točki izreka
Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je Pooblaščenec odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila :
Kristina kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka