Radia Antena d.o.o. - APEK, Agencija za pošto in elektronske komunikacije RS
+ -Številka: 090-117/2013/5
Kategorije: Mediji, Varstvo upravnega postopka
POVZETEK:
Pooblaščenec je ugodil pritožbi prosilca, ki je od organa kot medij zahteval podatke o tem, zoper katere izdajatelje TV ali RA programov in zoper katere programe teh izdajateljev je agencija v letu 2012 in v letu 2013 začela voditi postopek strokovnega nadzorstva nad izvajanjem programskih zahtev iz dovoljenja za izvajanje radijske oziroma televizijske dejavnosti. Pooblaščenec je ugotovil, da organ z zahtevanimi podatki razpolaga, nadalje pa je ugotovil, da ne gre za izjemo varstva upravnega postopka, na katero se je v postopku na prvi stopnji skliceval organ. Pooblaščenec je namreč ugotovil, da prosilec ne zahteva takšnih dokumentov, ki bi kakorkoli kazali na sam potek posameznega postopka, oziroma na morebitne bodoče odločitve organa v teh postopkih, niti takšne informacije, kot jih prosilec zahteva, ne bi mogle ogroziti nadaljnjega teka postopka v smislu ogrozitve zbiranja, izvedbe ali celo obstoja dokazov, saj so z uvedbo vseh zadevnih postopkov seznanjeni tudi izdajatelji sami. Prav tako zgolj na podlagi teh informacij niti prosilec niti druga zainteresirana javnost ne bi mogla sklepati, kakšen bo končen izid postopka strokovnega nadzorstva oziroma, kakšni bodo nadaljnji ukrepi organa v teh zadevah. Glede na vse navedeno je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in organu naložil posredovanje zahtevanih informacij.
ODLOČBA:
Številka: 090-117/2013/5
Datum: 5. 8. 2013
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 9. in 10. odstavka 45. člena Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 110/06-UPB1, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZMed), 3. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Radia Antena d.o.o., Stegne 11B, Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odgovor Agencije za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije, Stegne 7, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), z dne 26. 4. 2013 v zadevi odobritve dostopa do informacij za medije naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 10. 5. 2013 zoper odgovor organa z dne 26. 4. 2013 se ugodi, in se izpodbijani odgovor organa odpravi v delu, ki se nanaša na postopke, ki so še v teku oziroma še niso zaključeni. Organ je dolžan prosilcu v roku petih (5) delovnih dni od vročitve te odločbe posredovati naslednje dokumente:
- izpise iz sistema za evidentiranje dokumentarnega gradiva Spis - Lotus notes, za zadeve št. 0612-48/2012, št. 0612-49/2012, št. 0612-61/2012, št. 0612-83/2012, št. 0612-84/2012, št. 0612-85/2012, št. 0612-86/2012, in sicer le podatke o datumu prejetja, subjektu in naslovu zadeve, ne pa tudi podatkov o v zadevi evidentiranih dokumentih.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 19. 4. 2013 na organ naslovil zahtevo po ZMed z naslednjimi vprašanji:
- Zoper katere izdajatelje TV ali RA programov in zoper katere programe teh izdajateljev je agencija v letu 2013 začela voditi postopek strokovnega nadzorstva nad izvajanjem programskih zahtev iz dovoljenja za izvajanje radijske oziroma televizijske dejavnosti?
- Zoper katere izdajatelje TV ali RA programov in zoper katere programe teh izdajateljev je agencija v letu 2012 začela voditi postopek strokovnega nadzorstva nad izvajanjem programskih zahtev iz dovoljenja za izvajanje radijske oziroma televizijske dejavnosti?
Prosilca zanimajo samo podatki o imenu izdajatelja in imenu programa, zoper katerega se je začel postopek strokovnega nadzora v letu 2012 in 2013 in datum začetka postopka.
Organ je na prosilčevo vprašanje odgovoril dne 26. 4. 2013, in sicer je navedel, da so vsi zaključeni postopki nadzora objavljeni na spletni strani organa (zavihek Elektronski mediji/Nadzor vsebin). Podatkov o postopkih, ki so v teku oziroma še niso zaključeni, pa organ ne more posredovati.
Zoper odgovor organa je prosilec dne 16. 5. 2013 pri organu vložil pritožbo. V pritožbi je navedel, da v konkretnem primeru ni sporno, da podatki, ki jih zahteva, predstavljajo informacijo javnega značaja v skladu z ZDIJZ, nadalje pa se prosilec pritožuje zaradi procesne oblike (odgovor in ne odločba), v kateri mu je bila sporočena odločitev organa. Glede vsebinske odločitve prosilec navaja, da zahtevani podatki ne morejo predstavljati izjeme od prosto dostopne informacije, ker ne gre za polje notranjega delovanja organa, pač pa gre za podatke o številu izvedenih aktivnosti organa, preko katerih javnost nadzoruje učinkovitost oziroma aktivnost organa pri izvrševanju svojih temeljnih javnih funkcij. Zaprosilo prosilca se tudi ni nanašalo na podatke o prihodnjih in nameravanih nadzornih postopkih, ampak izključno na postopke določene vrste, ki so že bili uvedeni v letih 2012 in 2013. Z razkritjem števila že uvedenih postopkov se nikakor ne bi mogel razkriti nikakršen vzorec zaporedij, pod katerimi organ izvaja nadzorne postopke, ker prosilec ni prosil za nikakršno primerjalno analizo vseh izvedenih postopkov nadzora različnih tipov v vseh preteklih letih po posameznih mesecih in regijah.
Pooblaščenec je dne 17. 5. 2013 s strani organa prejel odstopljeno pritožbo prosilca. Ob odstopu pritožbe je organ pojasnil, da v konkretni zadevi ni kršil nobene izmed procesnih določb ZMed, kot to zatrjuje prosilec. Glede navedb prosilca v tej zvezi je organ pojasnil, da je prosilec podal zahtevo po ZMed in ne po ZDIJZ, zato jo je organ obravnaval v skladu z določbami ZMed. Glede vsebinskega dela prosilčeve pritožbe je organ pojasnil, da je prosilcu odgovoril, da lahko zahtevane podatke sam pridobi na spletnih straneh, podatkov o postopkih, ki so še v teku, pa mu ne more posredovati.
Organ je Pooblaščencu po njegovem pozivu dne 2. 7. 2013 posredoval tudi vso dokumentacijo, ki je predmet presoje v tej pritožbeni zadevi. Ob posredovanju dokumentacije je organ zapisal, da gre za podatke o postopkih, ki še niso zaključeni, zato meni, da bi javna objava dokumentov in podatkov o poteku postopkov škodovala izvedbi postopkov. Postopki nadzora spoštovanja upravnih odločb organa so lahko predhodni postopki, v katerih se pridobivajo informacije o morebitnih prekrških, lahko so neposredno del prekrškovnega postopka ali pa tečejo vzporedno z njim. Prekrškovni postopki se lahko končajo z uporabo kazenskih določb. Zaradi takšne narave teh upravnih postopkov bi informiranje javnosti o njihovem poteku škodovalo izvedbi postopka. Preuranjeno informiranje o nadzornih postopkih bi lahko škodovalo tudi pravnim osebam, ki so v nadzornih postopkih. Povedano velja za postopke, ki še niso končani, ko pa se končajo, jih organ objavi na spletni strani.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Glede določb ZMed in očitanih procesnih kršitev
Pooblaščenec najprej ugotavlja, da iz prosilčeve zahteve, ki jo je organ prejel dne 19. 4. 2013, jasno izhaja, da je prosilec zahteval odgovore na novinarska vprašanja kot medij, v skladu z določbami ZMed.
Po določbi 45. člena ZMed so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje, in so vezane na delovno področje organa. Informacije morajo biti resnične in celovite. Informacije za medije niso enake informacijam javnega značaja po ZDIJZ. Po definiciji informacije javnega značaja, kot je zapisana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, je namreč informacija javnega značaja le informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Po primerjavi obeh opredelitev so informacije za medije širši pojem kot informacije javnega značaja, saj med prve sodi tudi priprava odgovorov na vprašanja in informacij, ki jih organ na lastno pobudo, torej brez postavitve posebnega vprašanja, posreduje medijem.
Organi morajo medijem poslati odgovor na vprašanje najpozneje v sedmih delovnih dnevih od prejema vprašanja v pisni obliki (6. odstavek 45. člena), pri čemer lahko zavrnejo ali delno zavrnejo odgovor na vprašanje, le če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja (5. odstavek 45. člena ZMed).
Zavrnilni ali deloma zavrnilni odgovor (v konkretnem primeru odgovor organa z dne 26. 4. 2013) se v skladu z 8. odstavkom 45. člena ZMed šteje kot zavrnilna odločba. Na podlagi 9. odstavka 45. člena ZMed je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je sicer lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva.
Na podlagi predstavljenih določb ZMed in po preučitvi celotne spisovne dokumentacije Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru ni prišlo do procesnih kršitev določb ZMed, ki jih v svoji pritožbi organu očita prosilec.
Iz zgoraj navedene določbe 9. odstavka 45. člena ZMed nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč da je pritožba dovoljena le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta. Na podlagi navedenega je pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred Pooblaščencem vedno omejen na naslednji zaporedni fazi:
- na formalni preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in
- na vsebinski preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Glede obstoja dokumentov
Omejitev pritožbe zgolj na primere, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega dokumenta, je nujna glede na naravo pritožbenega postopka. V nasprotnem primeru bi se v pritožbenem postopku pred Pooblaščencem pojavil problem izoblikovanosti izreka odločbe in nemožnosti ugotovitve materialne resnice oziroma popolnega in pravilnega dejanskega stanja. Vprašanja se namreč ne nanašajo zgolj na situacije, ki so preverljive, dokazljive in ki izhajajo iz otipljivih dokumentov, temveč so lahko tudi predmet neotipljivega in nematerializiranega. Iz tega razloga zakon zoper zavrnilni odgovor na vprašanje, ki nima podlage v (materializiranem) dokumentu, prepoveduje možnost pritožbe, saj bi v tem primeru šlo za nemogoč preizkus subjektivnih ocen in razmišljanj. Iz tega razloga je določeno, da v primeru, ko vprašanje medija oziroma odgovor organa ne izhaja iz oprijemljivega, materializiranega dokumenta, pritožba ni dovoljena. Pritožbeni postopek po ZMed zato ne more voditi do pridobivanja odgovorov na vprašanja po 45. členu ZMed, temveč le do informacij javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Pooblaščenec je moral v skladu z vsem navedenim najprej izvesti formalni preizkus prosilčeve pritožbe ter ugotoviti, ali informacije javnega značaja, iz katerih izhajajo odgovori na vprašanja, ki jih je organu zastavil prosilec, pri organu sploh obstajajo v materializirani obliki. Pri tem je Pooblaščenec ugotovil, da odgovori na prosilčeva vprašanja (zoper katere izdajatelje TV ali RA programov in zoper katere programe teh izdajateljev je agencija v letih 2012 in 2013 začela voditi postopek strokovnega nadzorstva nad izvajanjem programskih zahtev iz dovoljenja za izvajanje radijske oziroma televizijske dejavnosti) nedvomno izhajajo iz dokumentov, s katerimi organ razpolaga in jih je dne 2. 7. 2013 Pooblaščencu tudi posredoval. Gre za podatke iz naslednjih zadev organa, ki se nanašajo na postopke, ki še niso zaključeni in s katerimi razpolaga agencija, do vključno dne 1. 7. 2013:
- zadeva št. 0612-48/2012,
- zadeva št. 0612-49/2012,
- zadeva št. 0612-61/2012,
- zadeva št. 0612-83/2012,
- zadeva št. 0612-84/2012,
- zadeva št. 0612-85/2012,
- zadeva št. 0612-86/2012.
Izjema iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo upravnega postopka)
Ker je bilo ugotovljeno, da dokumenti, ki jih zahteva prosilec, pri organu obstajajo v materializirani obliki, zaradi česar je prosilčeva pritožba dovoljena, je Pooblaščenec nadalje preverjal, ali gre v primeru dokumentov, iz katerih so razvidni odgovori na prosilčeva vprašanja, za prosto dostopne informacije javnega značaja, oziroma ali gre za informacije, ki predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa, kot so določene v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
Glede na pojasnila organa v dopisu z dne 2. 7. 2013 je Pooblaščenec preverjal, ali so v konkretnem primeru utemeljene navedbe organa o obstoju izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedena izjema organu nalaga, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.
Pooblaščenec na tem mestu ugotavlja, da se prosilčeva zahteva nanaša na podatke v zvezi s postopkom, ki je podrobneje urejen v 109. členu ZMed (»Nadzor nad izvajanjem programskih zahtev in omejitev«), v katerem je v 1. in 2. odstavku določeno, da strokovno nadzorstvo nad izvajanjem določb tega zakona izvaja organ, ki v okviru strokovnega nadzorstva:
- nadzoruje izvajanje programskih zahtev in omejitev, ki po tem zakonu veljajo za radijske in televizijske programe;
- nadzoruje izvajanje zakonskih določb o radijskih in televizijskih programih posebnega pomena;
- nadzira izvajanje programskih zahtev, ki jih mora izdajatelj upoštevati pri razširjanju svojega programa;
- predlaga pristojnemu ministrstvu strategijo razvoja radijskih in televizijskih programov v Republiki Sloveniji.
V okviru omenjenega postopka organ:
- pisno opozori izdajatelja in odredi, da se kršitve, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi in ne sme biti krajši od enega meseca in ne daljši od šestih mesecev, kadar ugotovi, da izdajatelj radijskega ali televizijskega programa krši določbe tega zakona ali podzakonskih aktov, sprejetih na njegovi podlagi, ali ratificirano mednarodno pogodbo, oziroma ne izpolnjuje programskih zahtev iz dovoljenja za izvajanje dejavnosti. Rok se lahko podaljša za največ tri mesece;
- začasno prekliče dovoljenje za izvajanje dejavnosti največ za tri mesece, če ugotovi, da po poteku roka iz prejšnje alineje ugotovljene kršitve niso bile odpravljene;
- razveljavi dovoljenje za izvajanje dejavnosti, če ugotovi, da izdajatelj kljub začasnemu preklicu iz prejšnje alineje svoje dejavnosti najpozneje v 30 dneh po začetku ponovnega oddajanja ne uskladi z zahtevami agencije.
4. odstavek 109. člena ZMed nadalje določa, da zoper odločbo iz prejšnjega odstavka pritožba ni dovoljena, možen pa je upravni spor. Če organ pri opravljanju strokovnega nadzora ugotovi kršitev, je dolžan podati predlog za uvedbo postopka o prekršku v primeru suma storitve prekrška po ZMed (5. odstavek).
Glede na naravo samega postopka in predvideno pravno varstvo ni nobenega dvoma, da gre v konkretnem primeru za upravni postopek, kar pomeni, da je izpolnjen eden izmed kriterijev za aplikacijo določbe iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, nadalje pa tudi ni nobenega dvoma, da postopki, na katere se nanašajo v tem pritožbenem postopku obravnavani podatki, še niso pravnomočno zaključeni. Prvi pogoj za obstoj navedene izjeme je tako izpolnjen. Pri presoji utemeljenosti obstoja navedene izjeme, pa je potrebno opraviti še test škode, s katerim se ugotovi, ali bi z razkritjem informacij, ki jih zahteva prosilec, nastala škoda za izvedbo konkretnega upravnega postopka, pri čemer se zahteva obstoj konkretne in ne zgolj abstraktne možnosti nastanka škode.
Zavezan organ lahko dostop do informacij namreč zavrne le, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se le-ta ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami. Ogrožen mora biti torej sam upravni postopek, da lahko govorimo o obstoju izjeme, zato se pri tej presoji ne spuščamo v vprašanje škode, ki bi lahko nastala subjektom, navedenim v zahtevanem dokumentu, ali škodi, ki bi lahko nastala v drugih kasnejših postopkih (npr. potencialnim prekrškovnim postopek, ki lahko sledijo konkretnemu postopku strokovnega nadzora).
Prosilec v konkretnem primeru zahteva le podatke o tem, zoper katere izdajatelje televizijskih in radijskih programov in zoper katere programe teh izdajateljev je organ v letih 2012 in 2013 začel voditi postopke strokovnega nadzorstva in datum začetka teh postopkov. Prosilec torej v konkretnem primeru ne zahteva nikakršnih dokumentov, ki bi kakorkoli kazali na sam potek posameznega postopka, oziroma na morebitne bodoče odločitve organa v teh postopkih, niti takšne informacije, kot jih prosilec zahteva, ne bi mogle ogroziti nadaljnjega teka postopka v smislu ogrozitve zbiranja, izvedbe ali celo obstoja dokazov, saj so z uvedbo vseh zadevnih postopkov seznanjeni tudi izdajatelji sami. Prav tako zgolj na podlagi teh informacij niti prosilec niti druga zainteresirana javnost ne bi mogla sklepati, kakšen bo končen izid postopka strokovnega nadzorstva oziroma, kakšni bodo nadaljnji ukrepi organa v teh zadevah. S posredovanjem zgolj zahtevanih osnovnih informacij o uvedenih postopkih se javnost v nobenem primeru ne bi mogla informirati o samem poteku postopka, takšno posredovanje informacij pa nadalje, po oceni Pooblaščenca, v nobenem primeru ne more škodovati ne izvedbi teh postopkov pa tudi ne, kot to trdi organ, pravnim osebam - izdajateljem (subjektom postopkov), saj javnosti ne bodo posredovane nobene informacije o njihovem delovanju.
Ker organ v konkretnem primeru ni uspel izkazati niti možnosti nastanka škode niti konkretne škode, ki bi nastala z razkritjem zahtevanih informacij, Pooblaščenec zaključuje, da izjema po 7. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ v konkretnem primeru ni podana.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti, na podlagi 2. odstavka 247. člena ZUP, ki mu ob odločanju o pritožbi nalaga tudi preizkus, ali je bil v postopku na prvi stopnji morda prekršen materialni zakon, moral ugotoviti, ali zahtevani podatki morebiti predstavljajo katero izmed drugih, v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ določenih izjem, in ugotovil, da podatki, ki so predmet zahteve prosilca, ne izpolnjujejo kriterijev za druge izjeme od prosto dostopnih informacij javnega značaja.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilca ugoditi. Na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP je Pooblaščenec odločil, da je organ prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe. Organ je dolžan to izvršiti v roku petih (5) delovnih dni od vročitve te odločbe, kot to določa 10. odstavek 45. člena ZMed.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko pošlje priporočeno po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka