Produkcija Plus d.o.o. - Javna agencija RS za varstvo konkurence
+ -Številka: 090-168/2013/7
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:
V obravnavani zadevi je prosilec zahteval zapisnik seje sveta Javne agencije RS za varstvo konkurence, na kateri je bila sprejeta odločitev o izdaji odločbe zoper njihovo stranko Produkcija plus d.o.o. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. V pritožbenem postopku je Pooblaščenec ugotovil, da gre za dokument, sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, vendar pa je ocenil, da organ ni izkazal motnje, ki bi nastala z razkritjem konkretno zahtevanih informacij, prav tako pa tudi sam ni našel nobenih motenj, ki bi lahko resno zamajali delovanje organa. Prosilec je zahtevo vsebinsko omejil zgolj na informacije v zvezi z obravnavo določenega primera in v tem okviru je Pooblaščenec ocenil, da zahtevane informacije ne izražajo oziroma izkazujejo takšnih notranjih informacij, katerih razkritje bi resno oviralo nadaljnje delo organa oziroma povzročilo motnje pri delovanju organa.
ODLOČBA:
Številka: 090-168/2013/7
Datum: 3. 10. 2013
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 19. 7. 2013 (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 2. 7. 2013, št.: 090-9/2013/2, Javne agencije RS za varstvo konkurence, Kotnikova 28, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba organa z dne 2. 7. 2013, št.: 090-9/2013/2 odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe, na njegov naslov ali po elektronski pošti, posredovati besedilo točke Ad 3.c na strani 5 zapisnika 8. redne seje - 7. Seje Sveta in 7. Seje Senata Javne agencije RS za varstvo konkurence z dne 24. 4. 2013.
2. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov postopka se zavrne.
3. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 30. 5. 2013 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval, da mu organ omogoči dostop do zapisnika seje sveta Javne agencije RS za varstvo konkurence, na kateri je bila sprejeta odločitev o izdaji odločbe zoper njihovo stranko Produkcija plus d.o.o., št. postopka 306-90/2009 in je bila kasneje izdana tudi odločba št. 306-90/2009-169.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 2. 7. 2013, št.: 090-9/2013/2, s katero je njegovo zahtevo zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedel, da prosilec v zahtevi navaja, da želi pridobiti zapisnik, ki se nanaša na odločbo zoper njihovo stranko. K zahtevi ni predložil nobenega pooblastila stranke, niti ni navedel, da zahtevo za dostop do informacije javnega značaja pridobiva za svojo stranko ali po pooblastilu. Zaradi navedenega je organ prejeto zahtevo obravnaval kot zahtevo prosilca. Organ uvodoma pojasnjuje, da je bil v primeru obravnave zadeve št. 306-90/2009 zoper stranko postopka Produkcija Plus storitveno podjetje d.o.o., voden upravni postopek zaradi suma kršitve 9. člen Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence in od 1. 5. 2004 dalje tudi 82. člen Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (Uradni list RS, št. 7/04), sedaj 102. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL C št. 326 2: dne 26. 10. 2012, str. 47). Glede vodenja in odločanja v upravnih postopkih ZPOmK-1 določa, da sta organa v postopku odločanja o posamičnih zadevah v upravnem postopku senat in predsednik senata agencije. Postopek do izdaje odločbe vodi javni uslužbenec, zaposlen v agenciji, o posamičnih zadevah v upravnem postopku, v katerih se po tem zakonu izdajo akti, s katerimi se postopek pred agencijo konča, pa odloča senat agencije. Ker je bil v primeru obravnave podjetja Produkcija Plus d.o.o. voden upravni postopek, agencija ugotavlja, da se zahtevek prosilca glede na vsebino dejansko nanaša na zapisnik seje senata agencije, ki je odločal v tej zadevi, ki jo navaja prosilec. Agencija zato ugotavlja, da se zahtevek prosilca nanaša na dostop do dela Zapisnika 8. redne seje - 7. Seje Sveta in 7. Seje Senata Javne agencije RS za varstvo konkurence z dne 24. 4. 2013, na kateri je senat Agencije odločal v postopku obravnave podjetja Produkcija Plus d.o.o. (št. zadeve 306-90/2009). Zapisnik je na agenciji evidentiran pod št. 900-10/2013/12. O sejah senata agencije se skladno z 41. členom Poslovnika Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence, št. 306-21/2013/2 z dne 6. 3. 2013, ki določa način odločanja senata agencije, v povezavi z 32. členom tega poslovnika, vodi zapisnik. V 12.p členu ZPOmK-1 je določeno, da senat agencije sprejema odločitve po posvetovanju z glasovanjem na seji, ki ni javna. Javni uslužbenci agencije, osebe, ki so imenovane v organe agencije in osebe, ki z agencijo sodelujejo pri izvajanju nalog na podlagi ZPOmK-1, morajo na podlagi 13.a člena tega zakona varovati podatke kot zaupne, skladno s predpisi, ki določajo varstvo teh podatkov. Glede na to, da senat agencije odloča na sejah, ki niso javne, navedeno pomeni, da tudi zapisniki sej senata niso javni. V nasprotnem primeru, če bi zapisniki senata bili informacija javnega značaja skladno z določbami ZDIJZ, bi se s tem izničila izrecna zakonska določba ZPOmK-1 o nejavnosti sej. V primeru proste dostopnosti vsebine zapisnikov bi bila javnost seznanjena s potekom in vsebino izvedenih sej senata, kar bi dejansko pomenilo, da bi bil učinek praktično enak, kot če bile seje senata javne. Navedeno je razlog za zavrnitev zahteve prosilca. Poleg navedenega tudi določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se prosilcu zavrne dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V obravnavanem primeru gre za informacijo, ki se nanaša na notranje delovanja organa, saj je senat organ agencije, ki odloča o posamičnih zadevah v upravnem postopku, izvedba seje senata pa je del notranjega delovanja agencije. Zapisnik o seji senata ni dokument, ki bi bil narejen zaradi posredovanja javnosti, temveč je narejen zaradi zagotavljanja učinkovitega vodenja postopka in odločanja. Podatek iz zapisnika o poteku seje, o načinu odločanja ter vsebini odločanja senata agencije je po mnenju agencije take narave, da bi njegovo razkritje škodovalo delu agencije. Na sejah senata namreč člani senata in zaposleni na agenciji kot poročevalci pred sprejemom odločitev v upravnih zadevah razpravljajo o vsebini obravnavane zadeve ter izražajo svoja stališča oziroma mnenja v zvezi s tem. Pri tem je bistvenega pomena, da razprava o predlogu odločitve poteka odkrito, brez zadržkov in pomislekov, saj se le na ta način lahko zagotovi, da izjave posameznikov niso izražene zadržano oziroma prilagojeno splošni javnosti, kot bi bile v primeru razprave pred širšo javnostjo. Le z odkritim soočenjem vseh mnenj članov senata kot kolektivnega organa odločanja, se lahko zagotovi kvalitetno odločanje. Prav tako bi se z razkritjem vsebine zapisnikov sej senata javnosti omogočilo, da bi se seznanila z načinom komuniciranja članov senata in postopkom senata ob obravnavi zadev pred sprejemom odločitev. O čem organ oziroma člani senata razmišljajo, preden sprejmejo odločitev v posamezni zadevi, je mogoče primerjati tudi z osebnimi zapiski oziroma opombami uradne osebe, ki niso informacije javnega značaja. Z razkritjem vsebine zapisnika javnosti bi bilo nedvomno moteno delo članov senata in bi vplivalo na kvaliteto dela članov senata, saj bi bila razprava članov senata zaradi tega zadržana in morebitni pomisleki in razmišljanja ne bi bila izražena odkrito. Navedene argumente še dodatno podkrepi že omenjena določba ZPOmK-1, da so seje senata nejavne, s katero se zagotavlja nemoteno delo senata agencije. V postopkih pri odločanju v upravnih zadevah se o posvetovanju in glasovanju članov senata skladno z 12. r členom ZPOmK-1 sestavi tudi poseben zapisnik o posvetovanju in glasovanju, ki obsega potek glasovanja in sprejeti akt. ZPOmK-1 v istem členu tudi določa, da se Zapisnik o posvetovanju in glasovanju zapre v poseben ovitek, vpogled v zapisnik pa je dovoljen samo prisojnim sodiščem, ki odločajo v postopku sodnega varstva zoper akte agencije. V tem primeru sodišče zapisnik ponovno zapre v poseben ovitek in na ovitku označi, da je zapisnik pregledalo. Tudi v primeru odločanja v zadevi Produkcija plus d.o.o. je bilo tako. Prosilec sicer v zahtevi ni posebej navedel, da se zahteva za posredovanje informacij nanaša tudi na Zapisnik o posvetovanju in glasovanju. Kljub navedenemu, agencija pojasnjuje, da navedeni zapisnik ne more biti informacija javnega značaja in se zahtevek prosilca v primeru, da bi se nanašal tudi na ta zapisnik, iz tega razloga zavrne. V zvezi z zagotavljanjem javnosti dela agencije je organ še dodal, da agencija skrbi za obveščanje javnosti z objavljanjem informacij o začetih postopkih, ki jih vodi, o vseh sprejetih odločitvah v zadevah, ki so bile na agenciji obravnavane in o drugih informacijah o delu agencije preko spletne strani agencije in s posredovanjem informacij medijem. Agencija je k takemu ravnanju zavezana tudi na podlagi določb 22., 24. in 71. člena ZPOmK-1 in 6. člena Poslovnika Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence. Tudi v zvezi z odločanjem v konkretni zadevi, na katero se je v zahtevku za dostop do informacij javnega značaja skliceval prosilec, je že bil objavljen izrek odločbe na spletni strani agencije. Vsebina celotne odločbe bo skladno z zakonom lahko objavljena po njeni pravnomočnosti.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 22. 7. 2013 pri organu vložil pritožbo, v kateri je predlagal, da se izpodbijana odločba odpravi in organu naloži, da prosilcu posreduje fotokopijo zahtevanega dokumenta – dela zapisnika 8. redne seje Sveta in 7. seje senata organa z dne 24. 4. 2013, na kateri je bila sprejeta odločitev o izdaji odločbe zoper družbo Produkcijo Plus št. postopka 306-90/2009 – 169 z dne 24.4.2013. Prosilec je povzel odločitev organa, nato pa navedel, da je organ pritožnika napačno obravnaval kot prosilca, saj v postopku dostopa do informacija javnega značaja ni deloval v svojem imenu in za svoj račun, ampak v imenu in za račun pooblastitelja, družbe Produkcija plus d.o.o. Organ je tako napačno in nepopolno ugotovil dejansko stanje v predmetni upravni stvari, saj pravni interesi in upravičenja pritožnika, kot odvetnika pooblaščenca družbe Produkcije plus d.o.o., niso in ne morejo biti enaki interesom stranke. Iz tega razloga je organ že a priori napačno uporabil materialno pravo, saj je stanje zadeve presojal za pritožnika in ne za pravo stranko v postopku, družbo Produkcija plus d.o.o.. Tudi sicer napačna opredelitev stranke v postopku predstavlja bistveno kršitev določb postopka po ZUP, ki samostojno predstavlja podlago za odpravo izpodbijane odločbe. Prosilec je navedel, da je bilo v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja z dne 30. 5. 2013 jasno opredeljeno, da vlaga zahtevo v imenu stranke Produkcija plus d.o.o. V kolikor bi organ menil, da pritožnik kot pooblaščenec potrebuje posebno/novo pooblastilo, bi moral prosilca pozvati, da pooblastilo predloži. Organ nič od navedenega ni storil, ampak je napačno opredelil stranke postopka in izdal izpodbijano odločbo. V nadaljevanju je prosilec navedel, da se njegova zahteva nanaša na zapisnik seje senata Agencije, ki ga vodi po določbi 32. člena Poslovnika Javne agencije RS za varstvo konkurence (v nadaljevanju: Poslovnik), v povezavi z 41. členom Poslovnika. Agencija o seji senata vodi zapisnik, v katerega se vnesejo glavni podatki o seji (npr. zaporedna številka seje, datum, čas, navzoči člani sveta ter druge osebe, dnevni red in vsebina razprave...) ter formulacije sklepov, odločitev, stališč, navodil in drugih aktov, sprejetih na seji sveta oz. senata. Prosilec je ob tem opozoril na določbo 2. odstavka 32. člena Poslovnika, ki določa, da zapisnik seje senata/sveta zaradi informiranja javnosti (v skrajšani obliki) poleg sekretarja sveta Agencije lahko pripravi tudi druga oseba in notranje organizacijske enote, ki skrbi za odnose z javnostmi na podlagi pooblastila predsednika sveta Agencije. Že iz te jasne določbe predpisa izhaja, da se javnost (lahko) seznani z vsebino zapisnikov sveta oz. senata Agencije. Predpis celo izrecno predvideva, da Agencija sama preko osebe, pooblaščene za informiranje javnosti, oblikuje zapisnik sveta/senata Agencije, katerega nato posreduje javnosti oz. poskrbi, da je javnost obveščena o seji senata in njeni vsebini. Javnost ima pravico (in predpis je oblikoval način izvrševanja te pravice) dostopa do vsebine predmetnih zapisnikov agencije. Taka obveznost agencije je predpisana že enostransko (Agencija je sama enostransko o vsebini sej senata/sveta dolžna obveščati javnost, pri čemer se ravno za te potrebe oblikuje zapisnik), kar pomeni, da o pravici in možnosti dostopa javnosti do zapisnika preko določb ZDIJZ ne more biti dvoma. Javnost, pritožnik ali stranka v postopku št. 306-902/2009, Produkcija plus d.o.o. ima pravico, na podlagi izrecnih določb poslovnika ter določb ZDIJZ, do vsebine zapisnika seje sveta z dne 24.4.2013, na kateri je agencija odločala o sprejemu (in izdaji) odločbe zoper stranko Produkcijo plus d.o.o. Prosilec se nadalje tudi ne strinja z organom, da je podana izjema po določbi 11. točke 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ.
Poslovnik upravnega organa (Agencije) določa/omogoča obveščanje javnosti o sejah sveta oz. senata Agencije. Predpis, ki ureja vodenje zapisnika in njegovo vsebino, omogoča tudi obveščanje javnosti o njegovi vsebini. Prosilec se je v svoji zahtevi skliceval na to določbo Poslovnika in pričakoval, da bo prejel zahtevani dokument. Do enakega zaključka pridemo tudi ob ustrezni aplikaciji določbe 31. člena Poslovnika Agencije, ki ureja t.i. zaprti del seje sveta oz. senata agencije. V kolikor preostali del seje ne bi bil odprt, torej tudi dostopen javnosti preko zapisnika seje, Poslovnik ne bi posebej urejal t.i. zaprtega dela seje, saj za tako določitev posebnega dela seje ne bi bilo nobene logične potrebe. V kolikor bi namreč bila za celotno sejo sveta oz. senata agencije predvidena vsebina, kot jo na str. 2 obrazložitve izpodbijane odločbe navaja Agencija, potem potrebe po posebni določbi poslovnika o zaprtem deli seje ne bi bilo. Po razlagi organa se vsaka seja oz. njen zapisnik smatrata kot zaprti del seje po 31. členu Poslovnika, kar je nepravilno. Organ popolnoma napačno razlaga vsebino Poslovnika. Veljavne metode razlage pravnih predpisov take razlage ne omogočajo. Ne glede na to, kakšno teoretično obliko razlage predpisa - Poslovnika Agencije uporabimo, po vsaki metodi je mogoč edino zaključek, da v zvezi z zapisnikom seje sveta oz. senata Agencije ne more obstajati nobena izjema od dostopa do tega dokumenta kot informacije javnega značaja po 6. členu ZDIJZ. Zapisnik ne predstavlja in ne more predstavljati dokumenta, ki je sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Na seji senata agencije namreč državni organ sprejema odločitve, ki se nato vpišejo v posamično odločbo. Enako je bilo v konkretnem primeru stranke Produkcija plus d.o.o.. ZDIJZ in dosedanja praksa omogočata dostop javnosti do vsebine (izrek in obrazložitve odločbe agencije) odločbe Agencije, v kateri je vsebovana vsebinska odločitev Agencije ter obrazložitev sprejema take odločitve. Zapisnik seje senata Agencije je dokument, v katerem je vpisana vsebina odločitve Agencije (ki kasneje tako ali tako postane javna). Ni zakonsko utemeljenega razloga za preprečitev dostopa do zapisnika seje kolegijskega organa Agencije, ki sprejema odločitve v posamičnih upravnih zadevah, če potem ta vsebina postane javno dostopna ob izdaji upravne odločbe te iste Agencije v tej isti zadevi. Tak argument bi pojmovno utegnil zdržati samo v primeru, ko Agencija odločbe v posamični zadevi še ne bi izdala. Ko je odločba izdana in so izpolnjeni pogoji za dostop do odločbe po ZDIJZ, ne more obstajati noben razlog, da po ZDIJZ ne bi bil mogoč tudi dostop do zapisnika seje senata Agencije. Zakonit razlog za obstoj izjeme od splošnega pravila prostega dostopa ni podan. Razkritje zapisnika nikakor ne bi moglo škodovati delovanju organa, saj je organ odločitev v predmetni upravni stvari št. 306-90/2009 že sprejel, upravno odločbo izdal in je dokončna. Vpliva na delovanje organa ne more biti. Vsi javni uslužbenci pri organu morajo najprej delovati zakonito, skladno s postopkovnimi predpisi (ZUP, ZPOmK-1, Poslovnik, drugi predpisi, ki se nanašajo na javne uslužbence), v okviru katerih so zavezani ravnati odkrito, brez zadržkov in pomislekov ali prilagoditev javnosti. Javnost ima na podlagi določb ZDIJZ izrecno pravico dostopa do dokumentov, ki nastanejo v okviru njihovih pristojnosti in službenih dolžnosti. Samo na tak način lahko javnost nadzira zakonitost delovanja državnih organov. Enako velja za razmišljanja organa kot takega. Organ mora skladno z državno ureditvijo poslovati zakonito in skladno z Ustavo RS. Del obveznosti je tudi vodenje zapisnika sej senata oz. sveta Agencije. Dostop zainteresirane javnosti do takih zapisnikov sej ne more nikakor vplivati na (ne)zakonitost delovanja organa kot takega. Navedeno ne more predstavljati razloga za izdajo izpodbijane odločbe. Nikakor pa ne more obveljati zaključek, da bi bila ob dostopu javnosti do zapisnikov sej, razprava na sejah sveta ali senata zadržana, prilagojena javnosti, ali da pomisleki in razmišljanja ne bi bila izražena odkrito. Spomniti je potrebno, da so člani sveta Agencije imenovani s strani Državnega zbora RS, ki je predstavnik - izvoljeno telo vseh državljanov Republike Slovenije. Le-ti imajo pravico izvedeti, ali, kako, na kakšen način ti člani sveta opravljajo svojo funkcijo (v imenu državljanov). Ti morajo delovati predvsem zakonito in na »očeh javnosti«. Prosilec navaja, da so navedbe organa povsem pavšalne, splošne in da ta ne izkazano zatrjuje nastop domnevno negativnih posledic razkritja zahtevanega zapisnik seje senata agencije, pri čemer teh posledic niti ne zatrjuje v zadostni vsebini, kaj šele, da bi organ take negativne posledice kakorkoli izkazal za konkreten primer postopka št. 306-90/2009, na katerega dokumente se nanaša predmetna zahteva prosilca. Delovanje organa (vzorci, način in potek izvajanj dejanj) je nujno vnaprej predpisano z veljavnimi pravnimi akti (Ustavo RS, zakoni in podzakonskimi predpisi). Način in potek izvajanja dejanj organa ne more biti drugačen, kot je to predpisano z veljavno zakonodajo, saj bi sicer postopal nezakonito, kar bi avtomatično predstavljajo tudi nezakonitost vseh odločb organa. Način in potek izvajanja postopkov organa ne predstavljata in niti pojmovno ne morta predstavljati skrivnosti, ki bi jo organ moral varovati in bi morebiti bila razkrita z dostopom do zahtevanega zapisnika v konkretnem postopku. Ravno nasprotno, vsa ravnanja, vsi vzorci in načini izvajanj dejanj organa, morajo nujno biti vnaprej znani vsem strankam v postopku in tretjim osebam, saj je edino tako mogoče zagotoviti zakonitost delovanja organa. Dostop do zahtevanega zapisnika seje senata z dne 24. 4. 2013 bi omogočil preveritev zakonitosti, pravilnosti in popolnosti ravnanja oz. delovanja organa v konkretnem primeru. Navedeno je nedvomno tudi v javnem interesu. Organ v tretjem odstavku na str. 3 obrazložitve izpodbijane odločbe pravilno navaja, da je, na podlagi določb 22., 24. in 71. člena ZPOmK-1 ter 6. člena Poslovnika, zavezan obveščati javnost o delu agencije (začetku postopka, končanju postopka z izdajo odločb, izdaji mnenj), pri tem pa pozabi, da 32. člen Poslovnika prav tako nalaga Agenciji, da o sejah senata oz. sveta Agencije obvešča javnost. Določba 2. odstavka 32. člena Poslovnika namreč celo dopušča, da je zaradi obveščanja javnosti na sejah senata oz. sveta lahko prisotna tudi druga oseba, ki skrbi za obveščanje javnosti o delu organa in se o tem celo napravi poseben (skrajšan) zapisnik. Poslovnik tako izrecno predvideva obveščanje javnosti o sejah sveta oz. senata agencije in za ta namen dopušča sodelovanje posebne osebe na sejah iz tega razloga. Obveščanje javnosti o sejah je predpisano. Ker se zahteva pritožnika nanaša prav na zapisnik (napravljen na podlagi 32. člena Poslovnika), ne more biti dvoma, da po ZDIJZ obstaja obveznost organa, da omogoči dostop do predmetnega zapisnika seje senata agencije z dne 24. 4. 2013.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 2. 8. 2013, št. 090-9/2013-5, s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu. Ob tem je glede vprašanja stranke postopka in pritožbenih navedb prosilca pojasnil, da prosilec v svoji zahtevi ni priložil nikakršnega pooblastila, pri čemer gre za odvetnika, ki pozna postopke pred Agencijo in tudi postopek po ZDIJZ, ki pa je ločen od postopka, ki ga je Agencija vodila pod opr. št. 306-90/2009. Prav tako prosilec ni jasno navedel, da vlaga zahtevo za svojo stranko ali po pooblastilu stranke. Glede na navedeno je organ utemeljeno sklepal, kdo je prosilec za dostop do informacije javnega značaja. Organ je zaradi navedb v pritožbi po prejemu slednje še izrecno pozval prosilca (in podjetje PRO PLUS), da predloži organu pooblastilo podjetja PRO PLUS, saj z njim v predmetnem spisu ne razpolaga, da bi ga lahko skupaj s spisom posredoval v reševanje. Dokument opr. št. 090-9/2013-4z dne 31. 7. 2013 se nahaja v spisu, ki so ga poslali v prilogi. Organ je nato šele dne 2. 8. 2013 prejel pooblastilo, iz katerega izhaja, da je podjetje PRO PLUS pooblastilo za zastopanje podelilo Odvetniški družbi, ter hkrati odobrilo vsa dosedanja ravnanja pooblaščenca v postopku od opr. št. 090-9/2013. Navedeno kaže na utemeljenost in pravilnost izpodbijane odločbe, ki jo je v predmetni zadevi izdal organ, saj iz naknadno predloženega pooblastila jasno izhaja, da podjetje PRO PLUS odobrava vsa ravnanja prosilca za nazaj in torej, da je prosilec vsa ravnanja v predmetnem postopku do predložitve pooblastila organu opravljal v svojem imenu in brez odobritve podjetja PRO PLUS, ne pa v imenu podjetja PRO PLUS. Organ tudi na podlagi navedenega utemeljeno sklepa, da je prosilec vložil zahtevo v svojem imenu in da je opredelitev subjekta oziroma prosilca, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, v celoti pravilna, pritožba pa posledično neutemeljena.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Primarno se je Pooblaščenec ukvarjal z vprašanjem, kdo je stranka postopka oziroma, ali je organ ravnal zakonito s tem, ko je za prosilca štel odvetnika. Pooblaščenec je vpogledal v zahtevo z dne 30. 5. 2013 in ugotavlja, da iz zahteve ne izhaja, da bi odvetnik vložil zahtevo v imenu svoje stranke, kar zatrjuje v pritožbi. Navedeno je, da: » zahteva tisti zapisnik seje sveta Javne agencije RS za varstvo konkurence, na kateri je bila sprejeta odločitev o izdaji odločbe zoper njihovo stranko Produkcija plus d.o.o., podpis odvetnik« Slednje pa ni mogoče razumeti, da vlaga zahtevo v imenu svoje stranke, saj bi sicer tako zapisal. Poleg tega pa zahtevi tudi ni priložil pooblastila, kar je pogoj za zastopanje. Pooblaščenec poudarja, da je v postopku po ZDIJZ povsem irelevantno, kdo je stranka postopka, saj je organ dolžan na podlagi zahteve odločiti, ali zahtevana informacija predstavlja informacijo javnega značaja za vse (načelo erga omnes). Zato so utemeljene navedbe organa, da ni imel nobenega razloga, da bi dvomil o tem, kdo je prosilec. Zaradi načela prostega dostopa pa so povsem neutemeljene navedbe prosilca v pritožbi, da je pravni interes in upravičenja prosilca kot odvetnika, drugačen od interesa družbe Produkcije plus d.o.o. V postopku po ZDIJZ prosilec ni dolžan izkazovati pravnega interese, prav tako je irelevanten odnos prosilca do zahtevane informacije. Povedano drugače, Produkcija plus d.o.o. v postopku po ZDIJZ ni nič bolj ali manj upravičena do zahtevane informacije, kot odvetnik ali kdor koli drug. Glede na navedeno je Pooblaščenec ocenil, da je organ na podlagi specifičnosti postopka po ZDIJZ utemeljeno sklepal, da je prosilec odvetnik. Pooblaščenec se ob tem ni spuščal v vprašanje predhodnih postopkov, ki potekajo pri organu, saj je postopek po ZDIJZ samostojen postopek, ki na druge postopke ne vpliva, niti ni z njimi povezan.
V nadaljevanju je Pooblaščenec ugotavljal, katera informacija je predmet presoje v pritožbenem postopku. Prosilec je zahteval, da mu organ omogoči dostop do zapisnika seje sveta Javne agencije RS za varstvo konkurence, na kateri je bila sprejeta odločitev o izdaji odločbe zoper njihovo stranko Produkcija plus d.o.o., št. postopka 306-90/2009 in je bila kasneje izdana tudi odločba št. 306-90/2009-169. V pritožbi pa je prosilec navedel, da predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in se organu naloži, da prosilcu posreduje del zgoraj navedenega zapisnika. Ker lahko prosilec v pritožbi zahtevo skrči, ne more pa je razširjati, je Pooblaščenec v izogib dvomu dne 11. 9. 2013 opravil poizvedbo pri prosilcu, ki je poudaril, da zahteva samo tiste informacije, ki se nanašajo na njegovo stranko, kar pomeni, da je predmet presoje Pooblaščenca samo tisti del zapisnika, na katerem je bila sprejeta odločitev o izdaji odločbe zoper njihovo stranko Produkcija plus d.o.o., št. postopka 306-90/2009 in je bila kasneje izdana tudi odločba št. 306-90/2009-169.
Dne 13. 9. 2013 je organ Pooblaščencu posredoval dokument, ki je predmet presoje. Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevana informacija izpolnjujejo vse zakonske kriterije iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, saj organ z dokumentom razpolaga v materializirani obliki in izvira iz delovnega področja oziroma pristojnosti organa.
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ se je v izpodbijani odločbi opiral na izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana informacija dejansko predstavlja zatrjevano izjemo. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj bi v primeru, da bi takšni dokumenti postali javni, to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139).
Dokument, ki je predmet presoje, je nastal v postopku odločanja organa v upravni zadevi, ki odloča na seji senata. Kot je poudaril že organ, v skladu z 12.p členom ZPOmK-1, senat sprejema odločitve po posvetovanju z glasovanjem na seji, ki ni javna. O tem se vodi zapisnik, ki v skladu z 41. členom v povezavi z 32. členom Poslovnika organa vsebuje glavne podatke: številko zadeve, prisotne, odločitev. Poleg tovrstnega zapisnika pa je zakonodajalec predvidel tudi zapisnik v skrajšani obliki, ki je namenjen obveščanju javnosti. Prav z ureditvijo, ki predvideva izdelavo dveh različnih zapisnikov in z določbo, da seja ni javna, je izkazana volja zakonodajalca, da seje senata načeloma potekajo v zaupnem duhu in ob pričakovanju, da bo njihova vsebina ostala zaupna, razen v delu, ki je namenjen javnosti v okviru skrajšanega zapisnika. Na ta način organ v okviru svojih pristojnosti odloča po postopku, ki mu omogoča, da odkrito razpravlja in izraža svoja mnenja ter stališča, namenjena le rabi znotraj organa, ki so zagotovo manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave. Takšna narava dokumenta nesporno nakazuje na dejstvo, da je namenjen urejanju delovanja navznoter in ne navzven, kar pomeni, da gre za dokument, povezan z notranjim, internim delovanjem organa, s čimer je izpolnjen prvi kriterij izjeme notranjega delovanja organa po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec sicer v pritožbi poudarja, da prav določba o skrajšani verziji zapisnika kaže na to, da so zapisniki tudi sicer javni v celoti. Vendar Pooblaščenec taki razlagi prosilca ni mogel slediti, saj za tak zaključek ni nobene logične razlage, ampak je ravno nasprotno. Določbe glede posebnega skrajšanega zapisnika namenjenega obveščanja javnosti niti ne bi bilo, če bi šteli, da so seje zaradi nadzora zakonitosti delovanja organa vselej javne. Res je, da mora organ delovati tudi transparentno, na kar opozarja prosilec, vendar Pooblaščenec ob tem poudarja, da že sama zakonodaja v konkretnem primeru ZPOmK-1, kakor tudi ZDIJZ, predvidevata, da je transparentnost lahko večfazna oziroma mogoča ob različnih fazah določenih postopkov. In prav temu je tudi namenjena izjema varstva notranjega delovanja organa, ki s tem dopušča organu prostor, da do določene faze postopka odločanja, odkrito izraža svoja mnenja in stališča, brez strahu pred pritiskom javnosti.
Vendar pa ugotovljeno dejstvo, da gre za dokument, sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije, nagne proti škodi.
V obravnavanem primeru bi bila izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana le, če se izkaže, da bi razkritje zahtevanih informacij, ki so omejene na tisti del zapisnika 8. redne seje - 7. Seje Sveta in 7. Seje Senata Javne agencije RS za varstvo konkurence z dne 24. 4. 2013, na katerem je bila sprejeta odločitev o izdaji odločbe zoper družbo Produkcija plus d.o.o., št. postopka 306-90/2009, ki je na strani 5 zapisnika, točka Ad 3.c, povzročile motnje pri delovanju organa. Iz teorije in tudi prakse Pooblaščenca izhaja, da »motnje« ne morejo pomeniti zadrege organa, neprijetnost zaradi razkritja, kako deluje organ ipd. Besedo motnje je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Organ je v izpodbijani odločbi navedel motnje, ki bi nastale, če bi se zahtevana informacija posredovala javnosti, in sicer, naj bi se z razkritjem vsebine zapisnikov sej senata javnosti omogočilo, da bi se seznanila z načinom komuniciranja članov senata in postopkom senata ob obravnavi zadev pred sprejemom odločitev. Organ navaja, da bi bilo z razkritjem vsebine zapisnika javnosti nedvomno moteno delo članov senata in bi vplivalo na kvaliteto dela članov senata, saj bi bila razprava članov senata zaradi tega zadržana in morebitni pomisleki in razmišljanja ne bi bila izražena odkrito.
Pooblaščenec je vpogledal v točko Ad 3.c zapisnika, ki je predmet presoje in jo vsebinsko primerjal z argumenti organa. Pooblaščenec ne oporeka navedbam organa, da bi razkritje načina komuniciranja, razprave članov, izražena stališča in mnenja povzročile motnje pri delovanju organa. Vendar Pooblaščenec ocenjuje, da v obravnavanem primeru ne gre za tovrstne podatke. Iz informacij, ki so predmet presoje, ni razvidna vsebina obravnavane zadeve v smislu širše razprave, niti razlogi za sprejeto odločitev, ki bi izkazovali, kako je organ oziroma konkretno senat razmišljaj, presojal informacije, na podlagi katerih je bila sprejeta odločitev, saj zapisnik ni sestavljen na ta način. Iz informacij, ki so predmet presoje, torej ne izhaja način razmišljanja v smislu razprave, razen končne odločitve, ki pa je v skladu z ZPOmK-1 kasneje zajeta v odločbi in je tudi že prosto dostopna na spletni strani organa. Pooblaščenec se strinja s prosilcem, da način in potek izvajanja dejanj organa ne more biti drugačen, kot je to predpisano z veljavno zakonodajo, zato tovrstne informacije ne morejo povzročiti motnje pri delovanju organa. Če bi bilo iz zapisnika razvidno notranje razmišljanje, torej vsebina razprave, pojasnila, argumenti, stališča, ki so pripeljali do odločitve in bi bile dostopne javnosti, bi po oceni Pooblaščenca slednje dejansko lahko vplivalo na postopek dela, ker bi bile razprave zadržane, kar bi posledično vplivalo tudi na strokovnost in kakovost odločanja organa. Ker pa v obravnavanem primeru ne gre za tovrstne informacije, saj je v zapisniku zajeto zgolj dejstvo, da je organ obravnaval določeno podjetje v okviru svojih pristojnosti in sprejel odločitev, tega ni mogoče šteti za potencialno motnjo pri delovanju organa, če bi bila takšna informacija prosto dostopna.
Pooblaščenec je ocenil, da organ v obravnavanem primeru ni izkazal motnje, ki bi nastala z razkritjem konkretno zahtevanih informacij, prav tako pa tudi sam ni našel nobenih motenj, ki bi lahko resno zamajali delovanje organa. Prosilec je zahtevo vsebinsko omejil zgolj na informacije v zvezi z obravnavo določenega primera in v tem okviru je Pooblaščenec ocenil, da zahtevane informacije ne izražajo oziroma izkazujejo takšnih notranjih informacij, katerih razkritje bi resno oviralo nadaljnje delo organa oziroma povzročilo motnje pri delovanju organa.
Pooblaščenec tako ugotavlja, da ni podan drugi pogoj za obstoj izjeme iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj ni izkazana škoda, da bi razkritje vsebine informacij lahko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Pooblaščenec pa ob tem poudarja, da vse navedeno ne pomeni, da je v vsakem primeru, ki bi se pojavil v prihodnosti, treba omogočiti dostop do dela ali celotnega zapisnika seje senata organa. V postopku dostopa do informacij javnega značaja namreč ni avtomatizma. Odločitev Pooblaščenca je vselej vezana na konkreten primer, to je na dokument s konkretno vsebino. Zato je vsakič posebej treba presojati, ali zahtevana informacija predstavlja informacijo javnega značaja. Tako je odveč strah organa, da bi razkritje informacij v konkretnem primeru dolgoročno vplivalo na način notranjega delovanja organa, saj, kot rečeno, odločitev Pooblaščenca v danem primeru ne pomeni, da v prihodnje zapisniki seje senata ne bi mogli predstavljati podatkov, ki so izjema od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane še druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane.
V zahtevanih informacijah so sicer navedene osebe z imenom in priimkom, ki so v povezavi z ostalimi informacijami določljive. Pooblaščenec pri tem pojasnjuje, da ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Varstvo po ZVOP-1 in posebnih predpisih tako uživajo le tisti osebni podatki, ki jih lahko opredelimo kot t.i. varovane osebne podatke. V obravnavanem primeru ne gre za varovane osebne podatke, saj so osebe na zahtevanem dokumentu navedene v okviru svoje funkcije, ki jo opravljajo kot javni uslužbenci oziroma funkcionarji. Ti osebni podatki so tako, na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, prosto dostopni.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo. Zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Glede navedb prosilca, da je organ dolžan povrniti vse pritožbene stroške prosilca, Pooblaščenec ugotavlja, da je zahteva prosilca za povrnitev stroškov neutemeljena. Določba 113. člena ZUP namreč v 1. odstavku določa, da stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), gredo v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni postopek dostopa do informacij javnega značaja in nadalje pritožbeni postopek se je začel na zahtevo prosilca, zato je Pooblaščenec odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka