Prosilec - Državno pravobranilstvo
+ -Številka: 090-92/2013/6
Kategorije: Notranje delovanje organa, Osebni podatek
POVZETEK:
Prosilec je na organ naslovil zahtevo za posredovanje elektronskega sporočila, ki ga je na naslov generalnega državnega tožilca dne 7. 10. 2011 posredoval direktor inšpekcije za prostor. Organ je zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem na notranje delovanje organa. Prosilec je zoper odločbo podal pritožbo, v kateri navaja, da ne gre za dokument, ki je nastal v zvezi z notranjim delovanjem organa. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da se je organ napačno skliceval na izjemo notranjega delovanja organa, saj ne gre za dokument, iz katerega bi izhajal način notranjega razmišljanja organa oz. oblikovanje notranje politike organa, prav tako iz njega ne izhaja metoda dela organa na področju zastopanja stranke v konkretnem primeru. Gre namreč za povzetek uradnega dokumenta, ki ga je pripravil Inšpektorat RS za okolje in prostor, ki organ, kot svojega zastopnika, zaproša za mnenje in je priloga predmetnega elektronskega sporočila. Prav tako je Pooblaščenec v pritožbenem postopku ugotovil, da škoda z razkritjem dokumenta ne more nastati, saj je inšpektorat uradni dokument že predhodno sam razkril prosilcu, prav tako pa gre za dokument iz leta 2011, kar pomeni, da je rok za sprožitev pravnega sredstva že potekel. Na podlagi navedenega in glede na to, da se v predmetnem dokumentu nahajajo tudi osebni podatki, je Pooblaščenec pritožbi prosilca delno ugodil.
ODLOČBA:
Številka: 090-92/2013/6
Datum: 19. 7. 2013
Informacijski pooblaščenec, po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G, v nadaljevanju ZUP) in 1. odstavka 248. člena ZUP, o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Državnega pravobranilstva, Šubičeva 2, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ) št. DP-A01-318/2011 z dne 20. 3. 2013, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O
1. Pritožbi prosilca z dne 16. 4. 2013 zoper odločbo Državnega pravobranilstva, št. DP-A01-318/2011 z dne 20. 3. 2013 se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo:
- elektronskega sporočila št. DP-A01-318/11-1 z dne 7. 10. 2011, pri čemer je organ na dokumentu dolžan prekriti elektronski naslov direktorja inšpekcije za prostor in priimek zavezanca inšpekcijske zadeve.
2. V delu zahteve, ki se nanaša na varovane osebne podatke, ki jih je organ dolžan v skladu s prejšnjo točko tega izreka prekriti, se pritožba prosilca zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ dne 27. 2. 2013 naslovil zahtevo za posredovanje odgovora na zaprosilo Inšpektorata RS za okolje in prostor (št. zaprosila: 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011), dne 7. 3. 2013 pa dodatno zaprosil še za fotokopijo elektronskega sporočila, ki ga je na organ dne 7. 10. 2011, ob 12:59 uri, posredoval Srečko Valič (op.a. v kontekstu dokumentacije Inšpektorata RS za okolje in prostor, ki se navezuje na zaprosilo št. 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011).
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. DP-A01-318/2011 z dne 20. 3. 2013, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja organa. Organ navaja, da dopis oz. odgovor organa na zaprosilo št. U-A30-3163/2011-4-V z dne 7. 10. 2011 vsebuje stališče oz. nasvet zastopnika svoji stranki o smiselnosti vložitve tožbe v konkretni inšpekcijski zadevi. Elektronski dopis direktorja inšpekcije za prostor z dne 7. 10. 2011 pa vsebuje opredelitev stališč do konkretnega primera. Iz navedenega po mnenju organa izhaja, da gre za dokumenta, ki izkazujeta način dela oz. strategijo dela organa in vsebujeta zaupna usmeritvena navodila in stališča zastopanega organa, hkrati pa bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa. Zaupnost je po navedbah organa namreč bistvena sestavina odnosa med zastopancem in zastopanim, če tega elementa ni več, se razmerje poruši.
Zoper odločbo organa je prosilec dne 16. 4. 2013 vložil pritožbo, v kateri navaja, da dokument, ki ga je poslal Srečko Valič po elektronski pošti dne 7. 10. 2011, ne izhaja iz notranjega delovanja organa, pač pa je zgolj urgenca gradbenega inšpektorata po tistem, ko se inšpektorat ni mogel sprijazniti s tem, da so nezakonito porušili njegovo rekonstrukcijo.
Pritožba je bila poslana neposredno Pooblaščencu kot pritožbenemu organu, zato jo je z dopisom št. 092-71/2013/2 z dne 19. 4. 2013 odstopil organu in ga pozval, naj kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Pooblaščenec je dne 25. 4. 2013 prejel dopis organa št. DP-A01-318/2011 z dne 24. 4. 2013, s katerim je Pooblaščencu, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pooblaščenec, kot pritožbeni organ, mora razpolagati z vsemi informacijami, ki jih potrebuje pri odločanju o pritožbi in mora tako pregledati tudi informacije, ki jih je prosilec zahteval oziroma informacije, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, zato je dne 7. 5. 2013 organ pozval k posredovanju elektronskega sporočila, ki ga je dne 7. 10. 2011 na organ posredovan Srečko Valič (uradna dokumentacija, ki se navezuje na zaprosilo Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011).
Organ je Pooblaščencu dne 13. 5. 2013, z dopisom št. DP-A01-318/2011-12-T, posredoval zahtevani dokument.
Dodatno je Pooblaščenec organ dne 4. 6. 2013, z dopisom št. 090-92/2013/4, pozval k navedbi, v kateri fazi je predmetni postopek, kakšna škoda bi lahko nastala samemu postopku, če bi se predmetni dokument razkril javnosti in kakšna škoda oz. motnja pri delovanju oz. dejavnosti organa bi nastala z njegovim razkritjem.
Organ je v dopisu št. DP-A01-318/2011 z dne 10. 6. 2013 pojasnil, da v predmetni zadevi ni vložil tožbe pred Upravnim sodiščem RS. Organ tako ne razpolaga s podatkom o tem, v kateri fazi se predmetni postopek nahaja, zato ni mogoče oceniti škode, ki bi lahko nastala samemu postopku, v kolikor bi se predmetni dokument razkril. Organ dodatno navaja, da gre v konkretnem primeru za dokument, s katerim si organa izmenjujeta različna stališča. Državni organi morajo po mnenju organa imeti možnost, ravno tako kot drugi državljani, da s svojim odvetnikom – torej organom, ob odločanju o morebitnih pravnih postopkih preigrajo različne možnosti. Ob tem je potrebno premisliti na vse možne zaplete, najbolj črne scenarije in možne ugovore nasprotne stranke. Če zapis o tovrstnih prizadevanjih pride v roke nasprotne stranke, ta predstavlja močan pravni argument zoper državo. Razkritje predmetnega dokumenta bi po mnenju organa pomenilo ne samo motnje v delovanju, temveč nepopravljivo škodo, torej tudi finančne posledice za državo, na strani javnosti pa bi istočasno povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ. Pooblaščenec ugotavlja, da informacija, ki jo zahteva prosilec, spada v delovno področje organa, prav tako pa je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani dokument obstaja v materializirani obliki in da organ z njim razpolaga, saj ga je posredoval Pooblaščencu.
Predmet pritožbenega postopka je torej elektronsko sporočilo, zavedeno pri organu pod št. DP-A01-318/11-1 z dne 7. 10. 2011, ki ga je direktor inšpekcije za prostor, Valič Srečko, posredoval na elektronsko naslov Boštjana Tratarja, generalnega državnega pravobranilca, in sicer gre za povzetek uradnega dokumenta, prošnje za mnenje o uporabi pravnega sredstva zoper odločitev drugostopenjskega organa, št. 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011, ki je priloga oz. priponka predmetnega elektronskega sporočila.
V tem delu Pooblaščenec dodaja, da je v pritožbenem postopku št. 090-106/2013, ki ga je vodil zoper Inšpektorat RS za okolje in prostor, in predmet katerega je bil uradni dokument št. 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011, ki je priponka elektronskega sporočila, ugotovil, da je Inšpektorat RS za okolje in prostor prosilcu predhodno, brez oklevanja že posredoval uradni dokument št. 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011.
Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na notranje delovanje organa - izjemo po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, bo Pooblaščenec v nadaljevanju najprej ugotavljal, ali je ta izjema v konkretnem primeru podana.
11. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme, to je, ali gre za dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, Pooblaščenec pojasnjuje, da so s to izjemo varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa. V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. V to skupino izjem zato sodijo različna notranja splošna navodila za izvajanje preiskav, policijska navodila za identifikacijo prestopnikov, pa tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora, navodila v zvezi s prevozom zapornikov, seznami opremljenosti z orožje in drugo obrambno opremo (za več glej Urška Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 300). Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v katerem se zahteva škoda oz. povzročanje motenj pri delovanju organa, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
Prepeluhova ugotavlja, da je izjema notranjega delovanja ena izmed najpogosteje uporabljenih (in zlorabljenih) izjem od pravice dostopa do informacij javnega značaja. Izjeme notranjega delovanja organa nikakor ne smemo zamenjati z željo organa, da tovrstnih informacij ne želi razkriti, ker bi ga lahko spravile v zadrego, mu škodovale v političnem in javnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti ravnanja. Prepeluhova dodaja, da se je treba zavedati, da imajo organi malo razlogov za nerazkritje svojega dela, če v resnici delajo v interesu javnosti in za njeno dobro, kot bi morali (Pravica dostopa do informacij javnega značaja – doktorska disertacija, Urška Prepeluh, str. 301).
Tudi Upravno sodišče RS je v zvezi z izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ v sodbi št. I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.
Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani dokument ne predstavlja izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj ne gre za dokument, iz katerega bi izhajal način notranjega razmišljanja organa oz. oblikovanje notranje politike organa, prav tako iz njega ne izhaja metoda dela organa na področju zastopanja stranke v konkretnem primeru. Gre namreč za dokument, ki ga je pripravil Inšpektorat RS za okolje in prostor, ki organ, kot svojega zastopnika, zaproša za mnenje, kako postopati v določeni zadevi oz. ali vložiti pravno sredstvo ali ne in iz katerega izhaja stališče in mnenje Inšpektorata RS za okolje in prostor in ne stališče organa samega. Pri presoji utemeljenosti obstoja navedene izjeme je potrebno opraviti tudi test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V tem delu Pooblaščenec pojasnjuje, da organ, ki nosi dokazno breme, ni izkazal, da bi razkritje takšnega dokumenta oz. informacije povzročilo konkretne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa ali škodilo izvedbi konkretnega postopka. Organ, kot zastopnik Inšpektorata RS za okolje in prostor, namreč ni vložil tožbe pred Upravnim sodiščem, zato se postopek pred sodiščem sploh ne vodi, kar pomeni, da razkritje predmetnega dokumenta ne more povzročiti škode konkretnemu postopku. Prav tako Pooblaščenec pojasnjuje, da gre za zadevo iz novembra 2011, kar dodatno potrjuje, da razkritje takšnega dokumenta ne more povzročiti nobene nadaljnje škode v postopku, saj le-ta, kot že navedeno, sploh ni bil uveden, prav tako pa je rok za vložitev pravnega sredstva že potekel.
Glede navedb organa, da gre za dokument, ki izkazuje način dela oz. strategijo dela ter da predmetni dokument vsebuje zaupna usmeritvena navodila in stališča organa, Pooblaščenec pojasnjuje, da gre v konkretnem primeru zgolj za dokument, na podlagi katerega Inšpektorat RS za okolje in prostor organ prosi za pomoč oz. mnenje, kako ravnati v konkretni zadevi oz. ali vložiti pravno sredstvo ali ne. Torej gre za dokument, ki ga je pripravil Inšpektorat RS za okolje in prostor in ki vsebuje mnenje in stališče inšpektorata, ta dokument pa v nobenem delu ne razkriva niti načina dela organa, niti njegove stategije postopanja v konkretnem ali podobnih primerih. Glede sklicevanja organa na zaupnost med zastopancem in zastopanim, pa Pooblaščenec ponovno poudarja, da je v pritožbenem postopku, ki ga je vodil zoper Inšpektorat RS za okolje, ugotovil, da je inšpektorat prosilcu brez kakšnih koli oklevanj že posredoval uradno zaprosilo za mnenje št. 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011, ki je priloga elektronskega sporočila, ki je predmet zahteve in ki ga organ varuje z namenom varovanja zaupnosti med zastopancem in zastopanim. Glede na to, da je predmetni dokument, torej elektronsko sporočilo, le povzetek uradne prošnje za mnenje št. 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011, ki ga je Inšpektorat RS za okolje in prostor prosilcu že razkril, Pooblaščenec ne vidi razloga, da bi se predmetni dokument varoval oz. da ne bi predstavljal prosto dostopne informacije. Organ namreč ne more varovati dokumenta z namenom varovanja zaupnosti med zastopanim in zastopancem, v kolikor je zastopani že sam predhodno razkril dokument št. 0612-109/2011-1, ki razkriva celo več, kot le predmetno elektronsko sporočilo, ki je le njegov povzetek. Na podlagi navedenega je Pooblaščenec zaključil, da izjema notranjega delovanja v konkretnem primeru ni podana.
Pooblaščenec je v nadaljevanju, po uradni dolžnosti, presojal, ali je v zahtevanem dokumentu podana tudi izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
ZDIJZ tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS št. 94/2007, v nadaljevanju ZVOP-1), ki v 1. točki 1. odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec je pri pregledu elektronskega sporočila, ki je predmet zahteve prosilca, ugotovil, da ta vsebuje elektronski naslov javnega uslužbenca, in sicer direktorja inšpekcije za prostor ter priimek zavezanca zadeve, v sklopu katere Inšpektorat RS za okolje in prostor organ prosi za mnenje.
V tem delu Pooblaščenec pojasnjuje, da elektronski naslov direktorja inšpekcije za prostor ni neposredno v zvezi z njegovim delovnim razmerjem v smislu 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. Komuniciranje preko elektronske pošte za zaposlenega v konkretnem primeru namreč ne predstavlja obveznosti iz delovnega razmerja. Elektronski naslov kot tak je tudi predmet varstva, ki ga zagotavlja 37. člen Ustave in na tej podlagi sprejeti Zakon o elektronskih komunikacijah (Uradni list RS, št. 13/2007, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZEkom). Tudi zaposleni javni uslužbenci imajo pravico do komunikacijske zasebnosti na delovnem mestu in posledično do tega, da njihovi elektronski naslovi niso posredovani javnosti.
Na podlagi navedenega varovane osebne podatke v konkretnem primeru predstavljajo elektronski naslov javnega uslužbenca in priimek zavezanca inšpekcijske zadeve. Pri ostalih osebnih podatkih javnih uslužbencev (ime in priimek zaposlenega na Inšpektoratu RS za okolje in prostor ter pri organu) gre za nevarovane osebne podatke, ker se pojavljajo v zvezi z delom javnih uslužbencev.
Po preizkusu po uradni dolžnosti, ki je pokazal, da v elektronskem sporočilu št. DP-A01-318/11-1 z dne 7. 10. 2011, razen osebnih podatkov, ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij, je Pooblaščenec pritožbi prosilcu v tem delu ugodil in izpodbijano odločbo, na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, odpravil ter sam odločil o zahtevi prosilca. Pritožbi prosilca je delno ugodil (1. točka izreka te odločbe), pritožbo pa je zavrnil v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke (2. točka izreka te odločbe).
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 - UPB5 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Tanja Peršin, dipl.upr.ved.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka