Ladika Dejan, RTV Slovenija - Komisija za preprečevanje korupcije
+ -Številka: 090-87/2013/7
Kategorije: Notranje delovanje organa, Osebni podatek, Test interesa javnosti
POVZETEK:
Pooblaščenec je zavrnil pritožbo prosilca, ki je od organa zahteval posredovanje zvočnega zapisa pogovora z direktorjem družbe Plinovodi d.o.o. g. Marjanom Eberlincem, v zadevi suma koruptivnega ravnanja odgovornih oseb družbe Plinovodi d.o.o. pri zaposlovanju ožjih družinskih članov državnih funkcionarjev. Organ je zahtevo prosilca zavrnil, Pooblaščenec pa je odločitev organa potrdil, saj je ugotovil, da gre za izjemo varstva osebnih podatkov in izjemo notranjega delovanje organa. Glede osebnih podatkov je Pooblaščenec presodil, da je določene podatke sicer dopustno razkriti, da pa posnetek vsebuje tudi podatke o tretjih osebah, za razkritje katerih ni pravne podlage, ter biometrične podatke stranskega udeleženca, ki so prav tako po oceni Pooblaščenca varovani. Glede izjeme notranjega delovanja organa je Pooblaščenec poudaril, da bi organu v primeru razkritja posnetka dejansko nastale motnje pri bodočem delovanju. Pooblaščenec je preverjal še, ali obstaja interes javnosti za razkritje zahtevanega posnetka, pri čemer je Pooblaščenec ocenil, da interes javnosti za razkritje zahtevanega posnetka v konkretnem primeru ni močnejši od interesa, da se informacija ne razkrije zaradi varovanja interesa notranjega delovanja organa in varovanja biometričnih osebnih podatkov stranskega udeleženca ter varovanja osebnih podatkov drugih, na posnetku omenjenih, oseb.
ODLOČBA:
Številka: 090-87/2013/7
Datum: 12. 6. 2013
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi RTV Slovenija, Kolodvorska 2-4, 1000 Ljubljana, po novinarju Dejanu Ladiki (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Komisije za preprečevanje korupcije, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 0900-24/2013-4 z dne 19. 3. 2013, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca se zavrne.
2. V tem postopku niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Organ je dne 28. 2. 2013 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosilec zahteval posredovanje zvočnega zapisa pogovora z direktorjem družbe Plinovodi d.o.o. g. Marjanom Eberlincem, v zadevi suma koruptivnega ravnanja odgovornih oseb družbe Plinovodi d.o.o. pri zaposlovanju ožjih družinskih članov državnih funkcionarjev.
Organ je v postopek kot stranskega udeleženca pozval g. Marjana Eberlinca (v nadaljevanju stranski udeleženec), ki se je na poziv odzval, priglasil stransko udeležbo in v postopku na prvi stopnji pojasnil, da meni, da bi moral organ zahtevo za dostop do te informacije zavrniti zaradi izjeme varstva osebnih podatkov.
Organ je dne 19. 3. 2013 izdal odločbo št. 0900-24/2013-4, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V odločbi je najprej ugotovil, da z zahtevano informacijo razpolaga v materializirani obliki, in sicer v obliki datotečnega zvočnega zapisa razgovora s stranskim udeležencem na zgoščenki, hranjeni v zadevi organa, s spisovno št. 06210-692/2012. V nadaljevanju odločbe se organ sklicuje na izjemo varstva osebnih podatkov iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer navaja, da je osebni podatek tudi glas stranskega udeleženca v zahtevanem zvočnem zapisu razgovora pred organom, ker izraža njegovo osebnost, vedenjske značilnosti, čustvene reakcije, čustveno stanje na razgovoru, ipd. Nadalje organ ugotavlja, da identiteta stranskega udeleženca in dejstvo, da je bil v konkretnem postopku komisije, zaradi suma koruptivnega dejanja po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije (Ur. l. RS, št. 69/2011-UPB2, v nadaljevanju ZIntPK), kot odgovorna oseba družbe Plinovodi d.o.o., vabljen na pogovor pred senat komisije, ne morejo biti varovani osebni podatki, ker je stranski udeleženec javnost z njimi že seznanil. Nadalje pa zvočni posnetek vsebuje tudi osebne podatke, ki se nanašajo na njegovo osebnost ter osebne podatke o razmerjih in lastnostih drugih posameznikov oziroma oseb, ki niso ne funkcionarji ne javni uslužbenci in pri razgovoru niso bili prisotni, so pa bili predmet tega nejavnega razgovora pred senatom komisije. Po stališču prvostopenjskega organa gre za varovane osebne podatke. Nadalje pa organ opozarja še na dejstvo, da gre hkrati tudi za izjemo notranjega delovanja organa iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ker bi razkritje vsebine razgovora s stranskim udeležencem, ki je bil opravljen na nejavni seji senata lahko povzročilo, da morebitni bodoči dobroverni prijavitelji korupcije oziroma posamezniki, ki so povabljeni na nejavni razgovor pred senat komisije, izgubijo zaupanje v dejansko zaščito njihovih podatkov, ki jo izrecno zagotavljajo tudi določila 23. člena ZIntPK. Takšno razkrivanje bi lahko imelo za posledico tudi vpliv oziroma motnje za dejavnosti organa pri uresničevanju javnega interesa, izraženega v ZIntPK, in sicer pri nadaljnjem izvajanju njenih zakonskih nalog v postopkih zaradi suma korupcije in izvajanju pristojnosti tudi v obliki opravljanja razgovorov s posamezniki na nejavnih sejah senata. Zaradi izjeme varstva osebnih podatkov in izjeme notranjega delovanja organa je organ dostop do zahtevane informacije v celoti zavrnil.
Prosilec je zoper izdano odločbo pri organu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je glede varstva osebnih podatkov stranskega udeleženca zavrnitev neutemeljena, saj je stranski udeleženec po objavi poročila organa v tej zadevi javno nastopal in odločno zanikal trditev organa, kot izhaja iz poročila, da bi do kršitev prišlo zaradi nedovoljenega vpliva na poslovodstvo družbe Plinovodi d.o.o. Iz poročila v tej zadevi izhaja, da je poskuse vplivanja na vse postopke zaposlovanja direktor podjetja na razgovoru pred senatom večkrat priznal, čeprav brez imen in hipotetično, obenem pa je večkrat poudaril življenjsko odvisnost podjetja, kot so Plinovodi d.o.o. od odločitev oblasti. Ta del pogovora prosilca tudi najbolj zanima in meni, da je v interesu javnosti, da izve, kako je stranski udeleženec odgovarjal na ta vprašanja oziroma, na podlagi katerih njegovih odgovorov je organ prišel do zgoraj navedenega sklepa. Ker je že organ sam zapisal, da stranski udeleženec pri tem ni navajal imen, drugi osebni podatki ne morejo biti razkriti. Prav tako prosilec meni, da je v interesu organa, da se ta del pogovora razčisti, saj je stranski udeleženec zanikal, da bi kdo nanj vplival v tem postopku.
Pooblaščenec je, dne 2. 4. 2013, prejel dopis organa, s katerim mu je ta, v skladu z 245. členom ZUP, odstopil pritožbo prosilca, skupaj s spisovno dokumentacijo, v reševanje. Organ je ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi.
Pooblaščenec je s pritožbo seznanil tudi stranskega udeleženca, ki je v pritožbenem postopku, v dopisih z dne 29. 4. 2013 in dne 20. 5. 2013, poudaril, da meni, da je odločba organa pravilna in predlagal, naj se pritožba prosilca zavrne. Pri tem se je stranski udeleženec skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov, posebej pa je poudaril, da v konkretnem primeru ne obstaja javni interes za seznanitev z zahtevanim posnetkom. Ker je tekom tega pritožbenega postopka Pooblaščenec, v drugem pritožbenem primeru, izdal odločbo št. 090-49/2013/5, s katero je odločil v prid razkritju zvočnega posnetka pogovora g. Zorana Jankovića, je prosilec poudaril razlike med obema primeroma, predvsem pa dejstvo, da sam ni javni funkcionar, nadalje pa še, da je s komisijo v celoti sodeloval, na zaslišanju pa govoril iskreno in neposredno, zato ni potrebno, da javnost pridobi informacije, ki bi jih potrebovala za razumevanje njegovega subjektivnega odnosa do ugotovitev komisije. Po oceni prosilca pri tehtanju interesa javnosti, prevlada njegov interes do varovanja zasebnosti in občutljivih osebnih podatkov.
Pooblaščenec je dne 31. 5. 2013 pri organu opravil tudi ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP. Na ogledu in camera je organ pojasnil, da je glede konkretne zadeve prejel prijavo zaradi spornega zaposlovanja v družbi Plinovodi d.o.o. Navedena družba je zavezanec po ZIntPK zaradi prevladujočega vpliva države, stranski udeleženec pa je bil v postopek vabljen kot odgovorna oseba družbe, pri čemer je na razgovoru (katerega posnetek je predmet tega pritožbenega postopka) odgovarjal na vprašanja organa v zvezi z očitanimi nepravilnostmi. Organ je pri tem opozoril na dejstvo, da so takšni razgovori pomemben institut organa in služijo kot podlaga za kasnejše odločanje senata. V konkretnem primeru je postopek potekal na podlagi 13. člena ZIntPK. Gre za sui generis postopek, kjer posamezniki ne nastopajo v vlogah morebitnih obdolženih ali prič, namen postopka namreč ni ugotavljanje individualne odgovornosti, pač pa razkritje določenega nepravilnega ravnanja, kar naj bi bil tudi signal javnosti, da se je takšnim dejanjem v bodoče treba izogibati. Organ svoje ugotovitve lahko preda drugim pristojnim organom (pristojnim inšpektoratom, policiji, ipd.). Organ posameznike, ki v razgovorih navedejo določena dejstva, želi zaščititi, ker meni, da je institut takšnih razgovorov pomemben za učinkovito delovanje organa v bodoče. V kolikor bi posamezniki na takšne razgovore prihajali z zavedanjem, da bodo posnetki javni, organu ne bi več zaupali podatkov, ki jih organ potrebuje za presojo posamičnih primerov. Organ je opozoril na dejstvo, da je bil stranski udeleženec v konkretnem razgovoru, ki je potekal na seji senata, korekten in je z organom sodeloval. Organ opozori, da je temeljno vodilo ZIntKP prav transparentnost, zato organ še posebej skrbno pretehta vse argumente, kadar se odloči v prid nerazkritju določenih podatkov. Prav tako je organ opozoril na postopkovno, statusno in vsebinsko razliko nasproti postopku, v katerem sta kot subjekta zaslišanja sodelovala g. Janša in g. Janković.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je predmet tega pritožbenega postopka zvočni posnetek, ki je nastal v okviru razgovora s stranskim udeležencem, direktorjem podjetja Plinovodi d.o.o. Gre za razgovor, ki je potekal v okviru postopka po 13. členu ZIntKP, ki ga je organ pričel na podlagi prijave, ki je opozarjala na sporno zaposlovanje v podjetju Plinovodi d.o.o.
13. člen ZIntPK določa, da lahko komisija na lastno pobudo, na podlagi prijave pravne ali fizične osebe ali na zahtevo, uvede postopek zaradi suma korupcije, kršitve predpisov o nasprotju interesov, omejitvi poslovanja ali o lobiranju ali zaradi ocene in odprave posamičnih ali sistemskih korupcijskih tveganj ali kršitev etike in integritete javnega sektorja (1. odstavek). Po končanem postopku komisija izda načelno mnenje ali ugotovitve v konkretnem primeru. Načelna mnenja in ugotovitve komisije po tem členu ne pomenijo odločanja o kazenski, prekrškovni, odškodninski, disciplinski ali drugi odgovornosti pravne ali fizične osebe in nimajo oblike upravne odločbe (5. odstavek). Iz 6. odstavka 13. člena nadalje izhaja, da ugotovitve komisije v konkretnem primeru vsebujejo zlasti opis dejanskega stanja, oceno ravnanja s pravnega vidika, z vidika krepitve integritete javnega sektorja ter z vidika korupcijskih tveganj in, v primeru ugotovljenih nepravilnosti, pojasnilo, kakšno bi bilo dolžno ravnanje. Komisija načelna mnenja in ugotovitve o konkretnem primeru, skupaj z odgovorom obravnavane osebe, predstavi javnosti z objavo na spletni strani ali na drug primeren način. Če bi javna objava ugotovitev komisije ogrozila interese predkazenskega, kazenskega ali drugega nadzornega ali sodnega postopka, se komisija o terminu in vsebini javne objave predhodno posvetuje s pristojnim organom (8. odstavek 13. člena ZIntPK).
Organ je postopek, iz katerega izvira zahtevan posnetek, uvedel na podlagi določb 13. člena ZIntPK in je po končanem postopku dne 19. 2. 2013 izdal ugotovitve v konkretnem primeru, ki jih je objavil na svoji spletni strani. V navedenem dokumentu je organ ugotovil, da so odgovorne osebe podjetja kršille dolžno ravnanje ter dvema osebama omogočile premoženjsko in nepremoženjsko korist v obliki pridobitve zaposlitve za določen oziroma nedoločen čas v nasprotju s predpisi, kar ustreza opredelitvi korupcije po 1. točki 4. člena ZIntPK.
V konkretnem primeru sam obstoj dokumenta, torej posnetka, ki je nastal v okviru postopka po 13. členu ZIntPK, ni sporen. Organ je dostop do dokumenta, ki je predmet tega pritožbenega postopka, t.j. zvočnega posnetka razgovora stranskega udeleženca z organom, ki je hranjen v zadevi organa s spisovno št. 06210-692/2012, zavrnil iz razloga obstoja izjem iz 3. in 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov in notranje delovanja organa). Pooblaščenec je zato v nadaljevanju preverjal, ali so v konkretnem primeru podane okoliščine, ki utemeljujejo uporabo navedenih izjem.
Varstvo osebnih podatkov
Pooblaščenec je najprej ugotavljal, ali zahtevan posnetek vsebuje osebne podatke, ki bi lahko predstavljali izjemo od prostega dostopa po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. ZDIJZ v tej točki napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov, Ur. l. RS, št. 94/07-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1), ki v 1. točki 1. odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko, neposredno ali posredno, identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec najprej ugotavlja, da zahtevan posnetek vsebuje osebne podatke stranskega udeleženca (ime, funkcijo, določene podatke v zvezi z njegovim poklicnim življenjem, pa tudi biometrične podatke), nadalje pa je na posnetku zaslediti tudi osebne podatke drugih posameznikov, in sicer tako osebne podatke javnih funkcionarjev oziroma javnih uslužbencev, ki jih sicer kot javne v 3. odstavku 6. člena opredeljuje že ZDIJZ, kot tudi osebne podatke drugih oseb, ki so na kakršen koli drug način povezane z obravnavanim sumom nepravilnega ravnanja v podjetju Plinovodi d.o.o. Za obdelavo slednjih oziroma za njihovo posredovanje javnosti ni pravne podlage v smislu 8. in 9. člena ZVOP-1, saj gre za podatke o osebah, ki niso ne javni uslužbenci in ne javni funkcionarji.
Glede osebnih podatkov samega stranskega udeleženca je treba opozoriti na dejstvo, da za objavo določenih podatkov obstaja pravna podlaga v 5. odstavku 13. člena ZIntPK, kjer je določeno, da lahko organ v načelnih mnenjih in ugotovitvah obdeluje osebne podatke posameznika, in sicer ime, priimek, funkcijo, položaj in zaposlitev. Glede na dejstvo, da lahko organ načelna mnenja in ugotovitve na primeren način tudi javno objavi, kar je v konkretnem primeru tudi storil, je treba zaključiti, da navedeni podatki niso varovani osebni podatki in ne predstavljajo izjeme po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Drugače pa je glede biometričnih podatkov stranskega udeleženca. Pooblaščenec se namreč strinja, tako z navedbami organa, kot tudi z navedbami stranskega udeleženca, da zahtevani tonski posnetek vsebuje tudi biometrične značilnosti stranskega udeleženca, ki predstavljajo občutljive osebne podatke. Glas stranskega udeleženca v tonskem posnetku namreč izraža njegovo osebnost, njegove vedenjske značilnosti in njegovo čustveno stanje oziroma razkriva njegove čustvene reakcije.
Ob tem Pooblaščenec pojasnjuje, da iz 1. člena ZVOP-1 izhaja, da ta ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Za ugotovitev, ali lahko v konkretnem primeru razkritje posnetka privede do neupravičenega posega v zasebnost stranskega udeleženca, pa je potrebno upoštevati sodno prakso s tega področja. Ustavno sodišče RS, je že večkrat odločalo o razmerju med pravico do zasebnosti in svobodo izražanja, pri čemer je v zadevi pod opr. št. Up- 50/99 (OdlUS IX, 310) opredelilo tri stopnje varstva pravice do zasebnosti: a) področje intimnega in družinskega življenja; b) področje zasebnega življenja, ki se ne odvija v javnosti; c) področje življenja posameznika v javnosti. Ustavno sodišče je ob tem poudarilo, da čim manj intimno je področje zasebnega življenja posameznika, tem manjšo pravno zaščito uživa, kadar pride v kolizijo z interesi in s pravicami drugih posameznikov. Ustavno sodišče je v drugem odstavku 7. točke obrazložitve opredelilo absolutno in relativno javne osebe na naslednji način: »V splošnem velja, da čim manj intimno je področje zasebnega življenja posameznika, tem manjšo pravno zaščito uživa, kadar pride v kolizijo z interesi in s pravicami drugih posameznikov. Pri presoji dopustnosti posega v posameznikovo pravico do zasebnosti je treba upoštevati tudi značilnosti subjekta, v katerega pravice se posega. Ob tem pravna teorija navaja, da je brez privolitve prizadetega mogoče pisati o zasebnem življenju osebnosti iz sodobnega življenja, ki zanimajo javnost (t. i. absolutne osebe iz javnega življenja), in osebe, ki javnost zanima samo v zvezi z nekim določenim dogodkom (t. i. relativne osebe iz javnega življenja), ne pa tudi o drugih osebah. Pri opisovanju življenjskih dogodkov absolutnih in relativnih oseb javnega življenja je brez privolitve prizadetega dovoljeno opisati zlasti tisto, kar je pomembno za značaj, dejanja in mišljenja teh oseb glede na njihovo javno udejstvovanje. Toda tudi pri teh osebah brez njihove privolitve ni dovoljeno objavljati stvari iz njihovega intimnega življenja«. Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice je v zadevi Von Hannover proti Nemčiji razdelilo javne osebe na absolutno javne osebe »par excellence« (kar so po mnenju sodišča tudi nosilci uradnih javnih funkcij, zaradi česar so neposredno vključeni v politični proces odločanja) in druge javne osebe. Po mnenju Pooblaščenca stranski udeleženec, čigar biometrične značilnosti se nahajajo na zahtevanem posnetku, spada v kategorijo relativno javnih oseb, torej oseb, ki splošno javnost zanimajo samo v zvezi z nekim določenim dogodkom.
Pooblaščenec pojasnjuje, da pri osebi stranskega udeleženca ne gre za posameznika, ki bi se v javnosti pogosto pojavljal. Gre sicer za posameznika, ki je odgovorna oseba strateško pomembne družbe Plinovodi d.o.o., ni pa javni funkcionar. Povprečna oseba, po oceni Pooblaščenca, zgolj ob poslušanju posnetka in zgolj na podlagi glasu (brez seznanjenosti s samo vsebino pogovora) ne bi identificirala stranskega udeleženca, saj se ta posameznik v javnosti ne pojavlja tako pogosto, da bi bila njegova struktura glasu, njegov način govora, način izražanja čustev v specifičnih situacijah ipd., javnosti splošno znan. Posameznik se je sicer v konkretnem primeru, po objavi ugotovitev, večkrat pojavil v medijih in je tudi pojasnjeval okoliščine, povezane s konkretnim primerom spornega ravnanja, kljub temu pa ne moremo trditi, da je njegova podoba v javnosti splošno znana. Prav tako je v konkretnem primeru pomembno, da zahtevani posnetek ni nastal ob povsem navadnem dogodku, npr. na običajni seji npr. organa, podjetja ipd., ki bi se jo zadevni posameznik frekventno udeleževal, pač pa je šlo za enkratni dogodek, in sicer za sejo komisije, kjer je bil stranski udeleženec na svojo željo zaslišan, ker se je v zvezi podjetjem, ki ga vodi, pojavil sum nedovoljenega ravnanja. Posameznik je bil na razgovor pred organom povabljen z namenom razjasnitve določenih spornih okoliščin primera, pri čemer je bil tudi poučen o tem, da je pogovor zaupen. Razumljivo je, da se je posameznik na vprašanja organa odzival drugače, kot bi se v primeru vnaprej dogovorjenega (javnega) nastopa, in da so določeni vidiki njegove osebnosti, ki sicer javnosti niso in ne bi mogli biti poznani, prišli še posebej do izraza.
Kljub temu, da ni nobenega dvoma v to, da se je stranski udeleženec glede konkretnega primera, pa tudi ob posamičnih drugih priložnostih, nedvomno že pojavljal v javnosti, je Pooblaščenec zaključil, da gre v konkretnem primeru za varovane biometrične osebne podatke. Gre za primer, ko je posameznik sicer relativno javna oseba, vendar pa je posnetek nastal ob enkratnem dogodku zaupnega razgovora s komisijo, ki ga je posameznik opravil v veri, da bo tudi posnetek tajen, posameznikove biometrične značilnosti, ki jih vsebuje posnetek (njegov glas in vedenjske ter čustvene reakcije v različnih, tudi občutljivih okoliščinah), pa javnosti sicer niso poznane.
Pooblaščenec tako na podlagi navedenega zaključuje, da je izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ glede biometričnih podatkov stranskega udeleženca podana, prav tako pa je ista izjema podana glede osebnih podatkov tretjih oseb, ki so bili v razgovoru omenjeni, pa ne gre ne za javne funkcionarje niti za javne uslužbence.
Notranje delovanje organa
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval tudi na izjemo notranjega delovanja. Upoštevaje 11. točko 1. odst. 6. čl. ZDIJZ lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj bi v primeru, da bi takšni dokumenti postali javni, to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Pooblaščenec ugotavlja, da je prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja organa v konkretnem primeru izpolnjen. Z obravnavano izjemo se namreč (ob pogoju nastanka škode) načeloma varujejo dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji, kamor štejemo vso korespondenco, ki je namenjena pripravi odločitev organa, npr. mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila, zapisnike, smernice ali podobne interne dokumente, ki so izdelani zaradi nekih notranjih potreb organa ali zaradi oblikovanja stališč v zvezi z delom organa, oziroma dokumente, iz katerih izhaja postopek ali način dela organa, kot tudi njegova notranja politika.
Dokument, ki ga v konkretnem primeru zahteva prosilec, očitno ni namenjen zunanjemu krogu oseb, saj gre za posnetek razgovora stranskega udeleženca, ki je potekal na seji senata, v skladu s 27. členom Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (Ur. l. RS, št. 24/2012, v nadaljevanju Poslovnik) pa so seje senata komisije zaprte za javnost. 28. člen poslovnika nadalje določa, da so udeleženci seje senata komisije dolžni varovati podatke (podatki o zaščitenih prijaviteljih, tajni podatki, osebni podatki, poslovne skrivnosti in drugi varovani podatki), s katerimi so se seznanili na seji, ki ni bila odprta za javnost. Objavo podatkov s seje lahko upoštevajoč predpise, ki urejajo varovanje tajnih, osebnih in drugih varovanih podatkov, dovoli le predsedujoči ali senat komisije. Udeleženci seje senata komisije javnosti ali nepooblaščenim tretjim osebam brez dovoljenja predsedujočega tudi ne smejo razkrivati nejavnih informacij in podatkov, s katerimi so se seznanili na seji, še posebej, če bi s tem lahko ogrozili interese postopkov pred komisijo ali interese predkazenskega, kazenskega in postopkov pred drugimi pristojnimi organi. Po 3. odstavku 32. člena poslovnika se lahko seja ali posamezna točka dnevnega reda zvočno snema. Tako je bilo tudi v konkretnem primeru, upoštevaje prej navedeno, pa tovrstni zvočni posnetki praviloma niso namenjeni javnosti. Seje senata komisije namreč potekajo v zaupnem duhu in (upoštevaje veljavne zakonske podlage) ob pričakovanju, da bo njihova vsebina ostala zaupna. Tako je tudi zaslišanje stranskega udeleženca, v zadevi organa št. 06210-692/2012, potekalo v zaupnem duhu, saj so udeleženci seje, tako stranski udeleženec kot tudi člani senata komisije, pričakovali, da bodo njihova svobodno in odkrito izražena stališča, namenjena le rabi znotraj organa. Takšna narava dokumenta pa nesporno nakazuje na dejstvo, da gre za dokument, povezan z notranjim, internim delovanjem organa, s čimer je izpolnjen prvi kriterij izjeme notranjega delovanja organa po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Namen, ki ga zasledujejo takšne zaprte seje organov, je običajno v tem, da se zagotovi odprta platforma, v kateri lahko udeleženci odkrito razpravljajo in izražajo svoja mnenja, ki so zagotovo manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave. Prav tako se je treba zavedati, da udeleženci tovrstnih zaslišanj komisiji ne bi posredovali vseh odgovorov oz. navedli vseh dejstev v takšni obliki in na takšen način, če bi se zavedali, da bo njihovo zaslišanje v celoti prosto dostopno javnosti. Če bi v celoti dovolili dostop do tovrstnih posnetkov na podlagi ZDIJZ, bi tudi izničili namen določbe 27. člena Poslovnika, saj bi s tem seje senata komisije dejansko postale odprte za javnost. Delo organa bi bilo na ta način nedvomno moteno in po kvaliteti slabše, saj osebe, ki bi se udeleževale postopkov pred senatom komisije, temu ne bi več odkrito in neobremenjeno, v duhu zaupnosti, posredovale podatkov. Razkrivanje vseh zvočnih posnetkov sej senata komisije bi tako povzročilo težke motnje v delu komisije, ker bi to povsem spremenilo način njenega dela ter hkrati bistveno spremenilo tudi vsebino in vlogo organa. Pooblaščenec je po presoji vseh okoliščin tako prišel do ugotovitve, da bi razkritje zahtevanega zvočnega posnetka nedvomno povzročilo motnje pri delovanju organa. Pooblaščenec se tako strinja s stališčem organa, da je institut takšnih razgovorov pomemben za učinkovito delovanje organa, tudi v prihodnje. V kolikor bi posamezniki na razgovore prihajali z zavedanjem, da bodo posnetki sej javni, organu ne bi več zaupali podatkov, ki jih ta potrebuje za presojo posamičnih primerov.
Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec zaključil, da sta v obravnavanem primeru izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, saj bi javnost zahtevanega dokumenta v tolikšni meri ogrozila kritično in učinkovito delo organa, da obstaja resna in konkretna nevarnost za nastanek motenj pri delovanju organa.
Javni interes
Ker se je prosilec v konkretni zadevi skliceval tudi na prevladujoč interes javnosti, je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal še, ali je ne glede na ugotovljene izjeme od prostega dostopa iz 3. in 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, interes javnosti za razkritje zahtevanega posnetka močnejši od interesa stranskega udeleženca oziroma od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije.
Test prevladujočega interesa javnosti je urejen v 2. odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. Pooblaščenca), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih določa ZDIJZ v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ti primeri pa v obravnavanem primeru niso podani.
Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.
V zvezi s tem je prosilec v pritožbi poudaril, da je stranski udeleženec po objavi poročila organa v tej zadevi javno nastopal in odločno zanikal trditev organa, kot izhaja iz poročila, da bi do kršitev prišlo zaradi nedovoljenega vpliva na poslovodstvo družbe Plinovodi d.o.o., pri čemer iz poročila organa v tej zadevi izhaja, da je poskuse vplivanja na vse postopke zaposlovanja direktor podjetja na razgovoru pred senatom večkrat priznal, čeprav brez imen in hipotetično. Prosilec meni, da je v interesu javnosti, da izve, kako je stranski udeleženec odgovarjal na ta vprašanja oziroma, na podlagi katerih njegovih odgovorov je organ prišel do zgoraj navedenega sklepa. Na drugi strani pa stranski udeleženec poudarja, da sam ni javni funkcionar, nadalje pa še, da je s komisijo v celoti sodeloval, na zaslišanju pa govoril iskreno in neposredno, zato ni treba, da javnost pridobi še nadaljnje informacije, ki bi jih potrebovala za razumevanje njegovega subjektivnega odnosa do ugotovitev komisije.
Po mnenju Pooblaščenca tehtanje vseh okoliščin pripelje do zaključka, da interes javnosti za razkritje zahtevanega posnetka v konkretnem primeru ni močnejši od interesa, da se informacija ne razkrije zaradi varovanja interesa notranjega delovanja organa in varovanja biometričnih osebnih podatkov stranskega udeleženca ter varovanja osebnih podatkov drugih, na posnetku omenjenih, oseb.
Pri tem Pooblaščenec meni, da je pri konkretni zadevi pomembno izpostaviti razlike od podobnih zadev, o katerih je Pooblaščenec odločal nedavno, in v katerih je ugotovil, da obstaja javni interes za razkritje posnetkov sej organa, kjer sta kot subjekta zaslišanja nastopala g. Zoran Jankovič in g. Ivan Janez Janša. V omenjenih postopkih je Pooblaščenec kot odločilen argument upošteval dejstvo, da je zaključno poročilo odprlo pomembno vprašanje integritete javnih funkcionarjev in tudi vprašanje njihovega subjektivnega odnosa do ugotovitev neodvisnega nadzornega organa, v konkretnem primeru Komisije za preprečevanje korupcije. Prav tako je Pooblaščenec opozoril na dejstvo, da je imelo zaključno poročilo o nadzoru nad premoženjskim stanjem predsednikov parlamentarnih strank št. 06259-1/201371, z dne 7. 1. 2013 pomembne in daljnosežne politične posledice za celotno Republiko Slovenijo, saj je objava predmetnega zaključnega poročila privedla do zamenjave vlade, o tem pa so v javnosti tekle številne razprave, med drugim tudi široka javna razprava o integriteti obravnavanih javnih funkcionarjev in njihovem odnosu do organa in njegovih ugotovitev.
Na postopkovno, statusno in vsebinsko razliko nasproti postopkom, v katerih sta kot subjekta zaslišanja sodelovala g. Janša in g. Janković, je na ogledu in camera opozoril tudi organ. Potrebno je namreč izpostaviti, da je postopek, v katerem sta bila udeležena oba omenjena javna funkcionarja, tekel na podlagi določb iz 41. - 45. člena ZIntPK (nadzor nad premoženjskim stanjem), pri čemer je organ pri obeh zavezancih ugotovil (individualno) kršitev zakonske obveznosti poročanja o premoženjskem stanju. Primer, na katerega se navezuje v konkretnem primeru zahtevan postopek, pa je potekal na podlagi določb 13. člena ZInfPK, katerega namen ni ugotavljanje individualne odgovornosti, niti ni stranski udeleženec v konkretni zadevi pred organom imel položaja zavezanca, kot sta ga npr. imela oba zgoraj navedena funkcionarja. Postopek po 13. členu ZIntKP je namreč namenjen splošni oceni spornega ravnanja z različnih vidikov (s pravnega, z vidika krepitve integritete javnega sektorja in z vidika korupcijskih tveganj) ter podaji pojasnila o dolžnem ravnanju. Kot je na ogledu in camera pojasnil organ, gre v nekem smislu tudi za preventivno sporočilo javnemu sektorju, naj se podobnih ravnanj izogiba. Stranski udeleženec prav tako ni javni funkcionar in je bil na razgovor povabljen na lastno željo in je, kot zatrjujeta tako organ kot stranski udeleženec, v zadevnem postopku ves čas z organom korektno sodeloval. Razkritje posnetka tako ne bi razkrilo ničesar o subjektivnem odnosu stranskega udeleženca v postopku, saj je stranski udeleženec ves čas postopka pred organom nastopal na način, kot je to utemeljeno pričakovati od oseb, ki zasedajo pomembnejše položaje v družbi.
Pooblaščenec ocenjuje, da je javnost že z ugotovitvami v konkretnem primeru, ki jih je po zaključenem postopku objavil organ, pridobila dovolj informacij, da si o zadevi ustvari mnenje, pri čemer še dodatno razkritje posnetka pogovora s stranskim udeležencem ne bi bistveno in kvalitativno pripomoglo k javni razpravi o tej zadevi. Javnost namreč z razkritjem zahtevanega posnetka ne bi pridobila več informacij o spornem ravnanju v podjetju Plinovodi d.o.o., ki bi bile v tej zadevi bistvene. Bi pa takšno razkritje posnetka nesorazmerno poseglo v zasebnost stranskega udeleženca, prav tako pa bi se z razkritjem poslalo sporočilo bodočim udeležencem podobnih razgovorov pred organom, da bodo lahko tovrstni posnetki tudi v bodoče in brez preciznega tehtanja javnega interesa na voljo javnosti, kar bi organu pri njegovem delovanju nedvomno povzročilo motnje pri doseganju namena samega zakona, ki pa je krepitev delovanja pravne države, krepitev integritete in transparentnosti ter preprečevanje koruptivnih dejanj. Po mnenju Pooblaščenca zgolj dejstvo, da javnost želi še dodatno preveriti, na kakšen način je organ prišel do zaključka, da je prosilec hipotetično in brez imen priznal poskuse vplivanja na vse postopke zaposlovanja, ni zadosten razlog, da bi informacije, ki sicer predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja, postale prosto dostopne javnosti.
Ker v konkretnem primeru zahtevan posnetek predstavlja izjemi iz 3. in 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, interes javnosti pa po presoji Pooblaščenca ni podan, je Pooblaščenec pritožbo prosilca, v skladu s 1. odstavkom 248. člena ZUP, zavrnil kot neutemeljeno, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka