Prosilec - Varstveno delovni center Nova Gorica
+ -Številka: 090-78/2013/4
Kategorije: Osebni podatek, Notranje delovanje organa, Kršitev postopka
POVZETEK:
Prosilec je od organa zahteval posredovanje več tonskih posnetkov sej Sveta zavoda. Organ je zahtevo prosilca zavrnil. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da v določenem delu zahtevani posnetki ne obstajajo in je pritožbo prosilca v tem delu zavrnil. V delu, v katerem je Pooblaščenec ugotovil, da tonski posnetki obstajajo v materializirani obliki, pa je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in je zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Pri tem je Pooblaščenec opozoril na svojo prakso na področju dostopa do tonskih posnetkov sej, predvsem v zvezi z izjemama notranjega delovanja organa in varstva osebnih podatkov. Pooblaščenec je opozoril tudi, da mora organ, v kolikor bo ugotovil prisotnost izjem od prostega dostopa, uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu vsaj delno omogočiti dostop do zahtevanih posnetkov.
ODLOČBA:
Številka: 090-78/2013/4
Datum: 6. 5. 2013
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP) in 1. odstavka 248. člena ter 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Varstveno delovnega centra Nova Gorica, Klanec 14a, 5250 Solkan (v nadaljevanju organ), št. 1/2012 z dne 11. 3. 2013, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca, ki se nanaša na posnetke sej Sveta zavoda z dne 3. 10. 2011 in z dne 21. 10. 2011, se zavrne.
2. Pritožbi prosilca se ugodi v delu, ki se nanaša na dostop do posnetkov sej Sveta zavoda z dne 12. 12. 2011 ter z dne 27. 2. 2012, in se odločba organa št. 1/2012, z dne 11. 3. 2013, v delu, ki se nanaša na zavrnitev dostopa do zvočnih posnetkov sej Sveta zavoda z dne 12. 12. 2011 ter z dne 27. 2. 2012, odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o tem delu prosilčeve zahteve odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 11. 2. 2013 na organ naslovil prošnjo za dostop do zvočnih posnetkov sej sveta zavoda VDC Nova Gorica, ki so bile 3. 10. 2011, 21. 10. 2011, 12. 12. 2011 in 27. 2. 2012. Prav tako je prosilec navedel, da želi posredovanje zapisnikov sej sveta zavoda z dne 21. 10. 2011, 12. 12. 2011 in 27. 2. 2012.
Organ je dne 11. 3. 2013 izdal odločbo št. 1/2013, s katero je prosilčevi zahtevi po posredovanju zapisnikov sej, ugodil, zahtevo za dostop do zahtevanih zvočnih posnetkov sej Sveta zavoda z dne 3. 10. 2011, 21. 10. 2011, 12. 12. 2011 in 27. 2. 2011 pa zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ pojasnil, da se seje Sveta zavoda, ki so potekale dne 3. 10. 2011 in dne 21. 10. 2011, niso zvočno snemale, zato organ ne razpolaga z zvočnim posnetkom sej, iz navedenega razloga pa je bilo potrebno zahtevo prosilca v tem delu zavrniti. V zvezi s sejama Sveta zavoda, ki sta potekali dne 12. 12. 2011 in 27. 2. 2012, pa organ pojasnjuje, da sta se snemali za interno potrebo organa, zato prosilec nima pravice dostopa. Navedena posnetka tudi ne predstavljata informacije javnega značaja na podlagi ZDIJZ. Poslovnik o delu Sveta zavoda (v nad. Poslovnik) v 47. členu določa, da Svet zavoda lahko odloči, da se namesto zapisnika potek seje zvočno snema na digitalni snemalnik - elektronski nosilec zvoka. Posnetek služi kot delovni pripomoček pri sestavi zapisnika, ki ima še nadalje nespremenjeno obliko. Iz navedene določbe je razvidno, da je namen zvočnega snemanja sej izključno ta, da se v zvezi s potekom posamezne seje lažje sestavi zapisnik, ki pa v celoti zajema potek posamezne seje. Zvočni posnetek je torej namenjen zgolj interni rabi, zato ne gre za informacijo javnega značaja. Organ nadalje pojasnjuje, da javnost svojega delovanja zagotavlja z javnostjo sej, z zapisniki sej, kot tudi s tem, da tako zaposlene kot tudi ostalo zainteresirano javnost, obvešča o svojem delu. V zapisnikih sej, ki so bili dani prosilcu, so razvidne tudi vse odločitve, ki jih je Svet zavoda sprejel pri svojem delovanju. Zgolj dejstvo, da se pri organu zvočno snemajo seje, še ne pomeni, da imajo tretje osebe pravico tudi do internih dokumentov oz. do internih zvočnih posnetkov, katerih namen je izključno ta, da se lažje sestavi zapisnik, kot tudi, da zvočni posnetek Svet zavoda uporabi kasneje, če je le-to potrebno. Organ se v tej zvezi sklicuje tudi na 11. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Zvočni posnetki zajemajo izražena mnenja in stališča posameznih članov ter predstavljajo tudi podlago za končno odločitev Sveta zavoda v posamezni zadevi. Prav tako zvočni posnetki zajemajo izražena mnenja in stališča posameznih članov Sveta zavoda ter vabljenih oseb, ravno tako pa so v zvočnih posnetkih razvidni interni podatki o trenutnem in bodočem delovanju Organa in drugih internih podatkih, ki ne morejo biti dostopni javnosti. Če bi se ti zvočni posnetki razkrili prosilcu, bi to pomenilo motnje pri delovanju organa. Namen sej je namreč, da so čim bolj konstruktivne, v tem okviru pa so del razprave tudi morebitne posledice posamezne odločitve in je to še dodaten razlog, zaradi katerega zvočni posnetki ne morejo biti dostopni javnosti. V kolikor bi se organi Sveta zavoda zavedali, da so zvočni posnetki sej v celoti javni, obstaja utemeljena nevarnost, da bi se na tak način v prihodnje zmanjšala konstruktivnost sej Sveta zavoda, saj bi bili udeleženi posamezniki zadržani pri izražanju svojih mnenj ter podajanju podatkov v zvezi s posamičnimi obravnavanimi zadevami, saj bi se zavedali, da je njihovo mnenje lahko posredovano javnosti. Posledično bi se bistveno zmanjšala kvaliteta odločitev, to pa bi vplivalo na nadaljnje delovanje organa. Organ še dodaja, da je v 2. členu Poslovnika določeno, da ima Svet zavoda možnost, da omeji javnost seje, če je treba zagotoviti tajnost podatkov. Glede na to, da je predvidena izključitev javnosti, je to še dodaten razlog, da se zvočni posnetki ne posredujejo prosilcu. Če je javnost prisotna na posamezni seji, lahko svet v vsaki posamezni fazi ugotavlja, ali je potrebna morebitna izključitev javnosti, oziroma so v primeru prisotnosti javnosti, člani Sveta zavoda seznanjeni s tem, da bodo z njihovim stališčem seznanjene osebe, ki prisostvujejo seji. Če bi bili zvočni posnetki javno dostopni, bi to pomenilo, da se obide pravica Sveta zavoda, da so na posamezni seji prisotni izključno člani Sveta zavoda.
Prosilec je dne 27. 3. 2013 zoper izdano odločbo organa vložil pritožbo, v kateri je navedel, da meni, da dostop do omenjenih posnetkov sej Sveta zavoda ne more povzročiti motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Seje Sveta zavoda so javne in konstruktivnost ne more biti odvisna od (ne)dostopa do zvočnih posnetkov sej sveta zavoda. Prav tako prosilec opozarja na 47. člen Poslovnika, kjer je v 5. alineji zapisano, da osebe, ki niso člani Sveta zavoda, lahko dostopajo do zvočnega posnetka seje na podlagi dovoljenja predsednika sveta, če izkažejo pravni interes za seznanitev z zvočnim posnetkom seje. Ne nazadnje prosilec opozarja, na zapis v odločbi, kjer je navedeno, da se seja z dne 3. 10. 2013 ni zvočno snemala. Gre za evidentno neresnico, saj je bil prosilec na seji prisoten in so bili pred začetkom seje prisotni obveščeni, da se bo seja snemala.
Organ je pritožbo prosilca z dopisom z dne 3. 4. 2013, v skladu z 245. členom ZUP, odstopil Pooblaščencu, ki jo je v reševanje prejel dne 8. 4. 2013. Ob preizkusu pritožbe je organ ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in jo je vložila upravičena oseba.
Organ je dne 3. 5. 2013 Pooblaščencu na njegov poziv z dne 22. 4. 2013 posredoval tudi dokumente, ki so predmet presoje v tem pritožbenem postopku.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec najprej ugotavlja, da se prosilčeva pritožba razteza le na zavrnilni del izpodbijane odločbe organa št. 1/2012 z dne 11. 3. 2013, zato bo Pooblaščenec v tem pritožbenem postopku presojal pravilnost odločitve organa le v delu, v katerem je bil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov zavrnjen, to je v delu, ki se nanaša na zvočne posnetke sej Sveta zavoda z dne 3. 10. 2011, 21. 10. 2011, 12. 12. 2011 in 27. 2. 2012.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Glede 1. točke izreka te odločbe
Uvodoma je potrebno na podlagi pojasnil organa ugotoviti, da posnetka sej z dne 3. 10. 2011 in z dne 21. 10. 2011 pri organu ne obstajata v materializirani obliki, ker se seji, izvedeni v teh dneh, nista zvočno snemali. Glede pritožbene navedbe prosilca, da ni resnična navedba, da se seja z dne 3. 10. 2013 ni zvočno snemala, saj je bil prosilec na seji prisoten in so bili pred začetkom seje vsi prisotni obveščeni, da se bo seja snemala, je organ Pooblaščencu pojasnil, da je bil prosilec res vabljen na sejo in s strani predsedujoče vprašan, če se strinja s snemanjem seje. Vendar se je na koncu te seje ugotovilo, da se seja ni snemala. Razlog je bil tehnične narave, zato je bila od 7. seje Sveta zavoda dalje (seja je bila dne 12. 12. 2012) prisotna zapisničarka, ki je tudi poskrbela za tehnične posnetke. Tudi v zapisnikih sej z dne 3. 10. 2012 in z dne 21. 10. 2012 ni navedbe, da se je seja snemala, od 7. seje sveta dalje pa je v zapisniku navedeno, da se je seja snemala.
Pooblaščenec na podlagi pojasnil organa in pregleda omenjenih zapisnikov sej ne dvomi, da organ s posnetki sej z dne 3. 10. 2012 in z dne 21. 10. 2012, ki jih prosilec zahteva, dejansko ne razpolaga. Pooblaščenec namreč nima razloga za sum, da bi menil, da organ s posnetki razpolaga, pa jih Pooblaščencu ne želi posredovati, saj je navsezadnje organ Pooblaščencu posredoval tudi oba posnetka, v zvezi s katerima ni dilem o njunem obstoju. Pritožbo prosilca je zato treba v tem delu zavrniti, na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP.
Glede 2. točke izreka te odločbe
Ker je bilo med pritožbenim postopkom nedvomno ugotovljeno, da v zvezi s prosilčevo zahtevo obstajata zvočna posnetka seje Sveta zavoda z dne 12. 12. 2011 in 27. 2. 2012, je Pooblaščenec v nadaljevanju te odločbe ugotavljal, ali je bil dostop do navedenih posnetkov prosilcu, s strani organa, upravičeno zavrnjen.
Organ je v izpodbijani odločbi, kot primarni razlog, zavrnitve dostopa do obeh posnetkov navedel, da sploh ne gre za informacijo javnega značaja. Pooblaščenec na tem mestu opozarja na napačno razumevanje definicije informacije javnega značaja s strani organa. V izpodbijani odločbi je namreč zapisano, da so se seje snemale za interno potrebo organa, zato prosilec nima pravice dostopa do posnetkov oziroma posnetki ne predstavljajo informacije javnega značaja na podlagi ZDIJZ. Nadalje organ navaja, da je namen zvočnega snemanja sej izključno ta, da se v zvezi s potekom posamezne seje lažje sestavi zapisnik, torej je zvočni posnetek namenjen zgolj interni rabi, zato ne gre za informacijo javnega značaja. Navedeno stališče je v nasprotju s samo definicijo informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ, iz katere izhaja, da je informacija javnega značaja vsaka informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, organ z njo razpolaga in se nahaja v materializirani obliki. Vsi trije navedeni kriteriji so v konkretnem primeru izpolnjeni. Informacija, ki se v konkretnem primeru presoja, so zvočni posnetki sej Sveta zavoda, ti zvočni posnetki pa nedvomno so informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, saj se nanaša na delo enega izmed organov odločanja pri organu zavezancu po ZDIJZ. Prav tako informacija pri organu v določenem delu obstaja (organ jo je tudi posredoval Pooblaščencu) in se nahaja v materializirani obliki - v obliki posnetka na zgoščenki. Iz navedenega izhaja, da je sklicevanje organa na to, da zahtevana informacija ni informacija javnega značaja, neutemeljeno. Zahtevana informacija izpolnjuje vse pogoje za informacijo javnega značaja, zato je vprašanje, ki ga je treba v konkretnem primeru razrešiti, zgolj vprašanje, ali je zahtevana informacija javnega značaja tudi prosto dostopna, oziroma ali vsebuje izjeme iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Iz izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da je organ zahtevo prosilca zavrnil tudi iz razloga, ker je ugotovil, da gre pri zahtevanih posnetkih za informacije, ki niso prosto dostopne, ker vsebujejo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, in sicer se je organ skliceval na 11. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema notranjega delovanja organa). Organ pa se ni opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ oz. ni presojal, ali je ta v konkretnem primeru sploh mogoč, čeprav zahtevana informacija predstavlja zvočna posnetka, v skupnem trajanju nekaj ur, organ pa je pavšalno navedel, da se izjema notranjega delovanja nanaša na celotno vsebino posnetka, kar je, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, napačno stališče, saj se z izjemami od prostega dostopa vedno zaščiti zgolj in samo tiste dele dokumenta, ki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo. Organ bi tako vsekakor moral preveriti, ali je mogoče dostop do določenih delov posnetka kljub morebitni prisotnosti izjem od prostega dostopa dopustiti. V skladu s 7. členom ZDIJZ je namreč dolžnost organa, da vedno, ko je to mogoče, prosilcu omogoči vsaj delni dostop do dokumenta v skladu, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe sploh ne bi bilo izvedljivo.
Prav tako je Pooblaščenec ugotovil, da je v postopku prišlo do kršitev postopka, saj organ v postopku na prvi stopnji ni razjasnil, v kakšni obliki želi prosilec dostopati do zahtevanih posnetkov. Prosilec je namreč navedel zgolj, da želi dostop, ni pa navedel, ali želi poslušati posnetke pri organu (vpogled) oziroma, ali želi posnetke prejeti npr. na zgoščenki, v zvočni datoteki preko elektronske pošte, ipd. Organ bo moral to vprašanje razjasniti v ponovljenem postopku ter prosilca, na podlagi 67. člena ZUP v povezavi z 2. točko 2. odstavka 17. člena ZDIJZ, pozvati na dopolnitev njegove vloge.
V postopku na prvi stopnji je tako prišlo do napačne uporabe materialnega prava in do bistvenih kršitev postopka. Iz izpodbijane odločbe namreč ne izhaja, kateri deli zahtevanega dokumenta sploh predstavljajo izjeme od prostega dostopa oziroma, ali je delni dostop do zahtevanih dokumentov - posnetkov možen. Prav tako v prvostopenjskem postopku ni bilo razjasnjeno vprašanje, v kakšni obliki želi prosilec prejeti zahtevane zvočne posnetke. Pooblaščenec je na podlagi navedenega odločil, da zadevo vrne prvostopenjskemu organu, ki bo moral, v skladu z določbo 3. odstavka 251. člena ZUP, v ponovljenem postopku slediti napotkom Pooblaščenca, kot izhajajo iz nadaljevanja te odločbe. Poleg postopkovnih vprašanj se bo moral organ v ponovljenem postopku ponovno opredeliti do vprašanja, ali gre za izjeme od prosto dostopnih informacij javnega značaja, pri čemer je Pooblaščenec svoja stališča in prakso glede zatrjevanih izjem, natančno opisal v nadaljevanju te odločbe. Če bo organ v ponovljenem postopku ponovno ugotovil, da se v delu dokumenta nahajajo informacije, ki po 6. členu ZDIJZ predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij, pa bo moral presojati tudi, ali je dostop do zahtevanih posnetkov mogoče vsaj delno odobriti ob uporabi instituta delnega dostopa (7. člen ZDIJZ). V kolikor bo organ ugotovil, da je potrebno prosilcu omogočiti dostop do posnetkov v skladu z določbami o delnem dostopu, bo moral tudi natančno opredeliti, v katerem delu se prekrijejo oziroma izbrišejo informacije, ki predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij. Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko tudi določno opredelil izrek odločbe, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.
O izjemi notranjega delovanja organa v zvezi z zvočnimi posnetki javnih sej
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo notranjega delovanja organa po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe izhaja, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Pooblaščenec pojasnjuje, da je v svoji večletni praksi že nekajkrat odločal o dostopu do zvočnih posnetkov javnih sej organov odločanja v okviru organov zavezancev na podlagi določb ZDIJZ in je v tej zvezi že večkrat zavrnil podobne argumente, kot jih je v prid izjemi notranjega organa oziroma motnjam pri delovanju organa v izpodbijani odločbi navedel organ.
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo predvsem naslednji primeri: notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki, ki je namenjena pripravi odločitev organov uprave oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Kot takšna izjema so priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Varuje se torej ''notranji proces razmišljanja organa'', oziroma podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo v celoti odprto za javnost.
Po mnenju Pooblaščenca je sicer za konkretno odločitev treba upoštevati dejstvo, da prosilec zahteva zvočni posnetek sej Sveta zavoda, ki so bile snemane kot delovni pripomoček pri sestavi zapisnika, torej bi lahko govorili o tem, da so zahtevni posnetki dejansko nastali zaradi notranjega delovanja organa oziroma v zvezi z njim. Seje Sveta zavoda so namreč snemane izključno z namenom lažje priprave zapisnika seje in ne z namenom javne objave predmetnih posnetkov. Navedeno izhaja že iz določb Poslovnika o delu Sveta zavoda (v nadaljevanju Poslovnik). 47. člen Poslovnika v 1. odstavku namreč določa, da Svet zavoda lahko odloči, da se namesto zapisnika potek seje zvočno snema na digitalni snemalnik - elektronski nosilec zvoka. Posnetek služi kot delovni pripomoček pri sestavi zapisnika, ki ima še nadalje nespremenjeno obliko. Na podlagi navedenega se Pooblaščenec strinja z organom, da gre pri samem zvočnem snemanju sej v določeni meri lahko za »notranje delovanje organa«, vendar pa Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da je praksa Pooblaščenca in tudi Upravnega sodišča RS v zvezi z ugotavljanjem motenj pri delovanju organa zelo stroga in je treba motnje, ki bi z razkritjem določenih dokumentov nastale organu, ustrezno utemeljiti, predvsem pa takšno izjemo uporabiti v najožjem možnem obsegu, česar pa organ po mnenju Pooblaščenca v postopku na prvi stopnji ni storil. Pooblaščenec namreč opozarja, da razkritje vsebine vsaj določenih delov zvočnega posnetka že po naravi stvari organu ne more povzročiti motenj, saj je bil določen del posnete vsebine javnosti tako ali drugače že razkrit (preko vsebine javnega zapisnika, preko javnosti seje). Za nekaj, kar pa je že samo po sebi izraženo javno, pa bi bilo kontradiktorno trditi, da gre za notranje delovanje organa.
V konkretnem primeru je bila namreč na vsaj eni izmed sej prisotna zainteresirana javnost, torej so člani sveta o vseh temah razpravljali javno, posledično pa se je imela zainteresirana javnost možnost seznaniti z obravnavanimi temami, zaradi česar bi težko trdili, da so na tej seji obravnavane teme takšne, da bi lahko povzročile večje motnje pri delovanju organa, če bi se z njimi seznanile nepooblaščene osebe. Tudi iz zapisnika seje z dne 12. 12. 2012 npr. jasno izhaja, da je svet vnaprej presodil, da obravnavane teme ne bodo takšne, da javnost ne bi smela biti prisotna na seji in je dopustil javnost seje. V kolikor bi Svet zavoda presodil, da bi teme lahko povzročile večje motnje pri delovanju organa, če bi se z njimi seznanile nepooblaščene osebe, je za takšne situacije v 2. členu Poslovnika jasno predvidena možnost, da se javnost iz seje izključi, te možnosti pa Svet zavoda v konkretnem primeru ni izkoristil.
Organ je nadalje v izpodbijani odločbi navedel, da zvočni posnetki zajemajo izražena mnenja in stališča posameznih članov Sveta zavoda ter vabljenih oseb, ravno tako pa so v zvočnih posnetkih razvidni interni podatki o trenutnem in bodočem delovanju Organa in drugih internih podatkih. Namen sej je nadalje, da so le-te čim bolj konstruktivne, v tem okviru pa so del razprave tudi morebitne posledice posamezne odločitve. V kolikor bi se prisotni zavedali, da so zvočni posnetki sej v celoti javni, obstaja utemeljena nevarnost, da bi se na tak način v prihodnje zmanjšala konstruktivnost sej Sveta zavoda, saj bi bili udeleženi posamezniki zadržani pri izražanju svojih mnenj ter podajanju podatkov v zvezi s posamičnimi obravnavanimi zadevami, saj bi se zavedali, da je njihovo mnenje lahko posredovano javnosti. Pri tem Pooblaščenec poudarja, da samo dejstvo, da bi prisotni na seji izražali svoja mnenja glede določenih tem manj konstruktivno, po mnenju Pooblaščenca težko zadosti izjemi notranjega delovanja organa, saj je treba upoštevati, da dokumenti - informacije javnega značaja vedno lahko povzročijo različna mnenja in dileme v javnosti, pri tem pa je treba upoštevati, da je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, pri čemer si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu, državljani pa imajo v zvezi z delom državnih organov pravico oblikovati si svoje mnenje. Prav tako je treba poudariti, da imajo člani sveta navsezadnje dolžnost, da svojo funkcijo opravljajo zavzeto in svoja mnenja izražajo konstruktivno in v skladu s svojimi prepričanji in to ne glede na to, ali bodo morda posnetki kdaj dostopni javnosti ali ne.
Prav tako organ pri presoji omenjene izjeme ni upošteval pomembnega dejstva, in sicer, da se v tem postopku ne odloča o javnosti vseh istovrstnih dokumentov (vseh posnetkov sej) na splošno, pač pa se odloča zgolj o dveh konkretnih posnetkih sej Sveta zavoda. Tudi v kolikor bi namreč ta dva konkretna posnetka bila javno dostopna, to še nikakor ne pomeni, da bodo javno dostopni tudi vsi v bodoče nastali istovrstni dokumenti - torej vsi bodoči, v tem trenutku še neobstoječi, zvočni posnetki sej. Vsak dokument, ki je predmet presoje po ZDIJZ, je namreč potrebno presojati posamično in ugotavljati, ali bi razkritje vsebine konkretno zahtevanega dokumenta povzročilo motnje za (prihodnje) delovanje organa. Tega pa organ v svoji odločbi niti utemeljeval, saj v izpodbijani odločbi ni izrecno ugotavljal, kateri deli vsebine zahtevanih zvočnih posnetkov so takšni, ki bi dejansko lahko povzročili motnje organu, v kolikor bi bili razkriti javnosti.
O izjemi varstva osebnih podatkov v zvezi z zvočnimi posnetki javnih sej
Ker je organ dostop do zvočnih posnetkov prosilcu v celoti zavrnil že na podlagi zgoraj obravnave izjeme, se v izpodbijani odločbi tudi ni opredeljeval do morebitnih drugih zakonskih izjem. Na tem mestu Pooblaščenec zato še opozarja, da obstaja možnost, da se v zahtevanih dokumentih nahajajo osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1).
Pooblaščenec ob tem še pojasnjuje, da dejstvo, da je neka seja javna, še ne pomeni nujno, da so tudi vsi podatki posameznikov, ki so na takšnih posnetkih omenjeni, v celoti javno dostopni. Vsak podatek je treba namreč presojati z vidika ZVOP-1 in drugih področnih zakonov. Vsak osebni podatek sicer še ne predstavlja avtomatično izjeme po ZDIJZ, ampak mora organ v vsakem konkretnem primeru presojati, ali gre morda za podatek, katerega razkritje je dopustno na podlagi določb področnih zakonov. Ob tem Pooblaščenec, upoštevajoč naravo same informacije (zvočni posnetek seje sveta javnega zavoda), opozarja, da je nekatere osebne podatke dopustno razkriti že na podlagi določb ZDIJZ. Tako npr. 1. alineja 3. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije, ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.
Tako npr. imena in priimki na posnetku omenjenih oseb, zaposlenih v javnem sektorju, predstavljajo podatke, povezane z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, oziroma podatke v zvezi z izvajanjem javne funkcije, ti podatki pa v skladu s prakso Pooblaščenca niso varovani z izjemo iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Nasprotno pa bi šlo za varovane osebne podatke takrat, ko bi se vsebina posnetka nanašala tudi na druge osebne okoliščine javnih uslužbencev, kot npr. na zdravstveno stanje, problematiko disciplinske narave, oceno kakovosti dela skozi osebne lastnosti, torej informacije, ki bi nakazovale na osebne lastnosti posameznih javnih uslužbencev, pa ne bi bile v neposredni zvezi z njihovim delom. Varovani so tudi vsi osebni podatki drugih posameznikov, ki bi bili zaradi takšnih ali drugačnih razlogov omenjeni ali obravnavani na seji Sveta zavoda, če za njihovo javno objavo ne obstaja izrecna zakonska podlaga. Ob tem Pooblaščenec še pojasnjuje, da ob upoštevanju določb glede določljivosti fizične osebe, izjeme ne morejo predstavljati podatki, na podlagi katerih osebe ni mogoče identificirati oziroma jo je mogoče identificirati samo z velikimi stroški, nesorazmerno velikim naporom ali z veliko časa. V izogib nejasnostim Pooblaščenec še pojasnjuje, da se v postopku po ZDIJZ presoja dokument kot tak, standard določenosti in določljivosti, kot le-ta izhaja iz ZVOP-1, pa je v postopku po ZDIJZ potrebno presojati z vidika javnosti in ne z vidika ožjega kroga oseb, katerim je zaradi posebnih okoliščin lahko znano, na koga se zahtevana informacija javnega značaja nanaša in med katere lahko potencialno spada tudi prosilec, ki je v konkretnem primeru bil na obeh sejah, na katere se nanašajo zahtevani posnetki, tudi osebno prisoten.
V kolikor bo organ pri ponovnem odločanju ugotovil vsebnost varovanih osebnih podatkov na zahtevanih zvočnih posnetkih, bo moral z uporabo instituta delnega dostopa, torej z izbrisom navedenih osebnih podatkov, onemogočiti prepoznavnost in določljivost posameznikov. Z uporabo ustreznega računalniškega programa za obdelavo zvoka, bo organ lahko anonimiziral posnetke brez večjih težav. Organ ima na voljo več tehničnih možnosti za ustrezno anonimizacijo, kot je npr. deljenje posnetkov (vsak zvočni posnetek je namreč možno deliti na dva ali več manjših posnetkov), obrezovanje posnetkov, izrezovanje delov posnetkov, ipd. Enak pristop bo moral organ uporabiti, če bo na zahtevanih posnetkih ugotovil prisotnost drugih morebitnih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja,
Na podlagi vsega navedenega je Pooblaščenec pritožbo prosilca, na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP, zavrnil v delu, v katerem je bilo ugotovljeno, da zahtevani zvočni posnetki sej pri organu ne obstajajo v materializirani obliki. V preostalem delu pa je organ pritožbi prosilca ugodil, izpodbijano odločbo v tem delu odpravil in na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca, ki se nanaša na zvočna posnetka sej z dne 12. 12. 2011 in z dne 27. 2. 2012, odločiti najpozneje v roku tridesetih (30) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora preučiti, kateri deli dokumenta dejansko predstavljajo izjeme od prostega dostopa in (zgolj) te dele dokumenta ustrezno varovati z institutom delnega dostopa. Ob presoji morebitnih izjem od prostega dostopa mora organ prve stopnje materialno pravnih in postopkovnih vprašanj upoštevati stališča in opozorila Pooblaščenca, ki so podana v tej odločbi.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper 1. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Zoper 2. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka