Konzorcij Sermin d.o.o. - Banka Slovenije
+ -Številka: 090-76/2013/7
Kategorije: Ali dokument obstaja
POVZETEK:
Pooblaščenec je zavrnil pritožbo prosilca, ki je na organ naslovil zahtevo za posredovanje podatkov o tem, ali je organ pri poslovni banki Hypo Alpe Adria d.d. v zvezi z izdajo določene bančne garancije ugotovil kršitve zakona in katere, prav tako pa tudi, kateri ukrepi so bili banki v zvezi s tem izrečeni. Pooblaščenec je ugotovil, da organ v zvezi s konkretno zadevo pri poslovni banki Hypo Alpe Adria d.d. ni ugotovil kršitev zakona in ji v tej zvezi tudi ni izrekel nobenih ukrepov. Ker je prosilec zahteval dokumente, ki izkazujejo, ali je organ pri banki ugotovil kršitve zakona in katere, ter kateri ukrepi so ji bili v zvezi s tem izrečeni, pa je bilo v pritožbenem postopku ugotovljeno, da organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, je Pooblaščenec pritožbo prosilca zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-76/2013/7
Datum: 14. 6. 2013
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe Konzorcij Sermin d.o.o., Staničev trg 1, 6000 Koper, ki jo po pooblastilu zastopa Odvetniška pisarna Mužina, Žvipelj in partnerji d.o.o. (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska 35, 1505 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 26.00-ZDIJZ-odl. 1/13, z dne 16. 3. 2013, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca se zavrne.
2. V tem postopku niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 8. 3. 2013 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je od organa zahteval podatke o tem, ali je organ pri poslovni banki Hypo Alpe Adria d.d. v zvezi s samo izdajo bančne garancije ugotovil kršitve zakona in katere, prav tako pa tudi, kateri ukrepi so ji bili v zvezi s tem izrečeni. Zahteva se nanaša na predhodno komunikacijo med prosilcem in organom v zvezi z izdano bančno garancijo za dobro izvedbo pogodbenih del št. 2972/11 z dne 15. 2. 2012 ,oziroma s postopanjem Hypo Alpe Adria d.d. v tej zadevi.
Organ je dne 16. 3. 2013 izdal odločbo št. 26.00-ZDIJZ-odl. 1/13, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, pri čemer se je skliceval na 9. (dokument v postopku izdelave) in 11. (notranje delovanje organa) točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je navedel, da gre v obravnavi zadevi namreč za informacijo o tem, ali je organ v postopku prijave domnevne nepravilnosti, ki izvira iz poslovnega odnosa banka - stranka (torej za očitke pri izvajanju garancijske pogodbe in v tem smislu za pravno razmerje med pogodbenicama), ugotovil kršitve zakona in ukrepal. Glede na to, da je prijava še v postopku obravnave, organ te informacije ne mora razkriti, saj bi si prosilec napačno predstavljal vsebino te informacije. Organ postopek pregleda nad banko vodi na podlagi postopkovnih določb Zakona o bančništvu (Ur. l. RS, št. 99/2010-UPB5, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZBan-1), pri čemer so ugotovitve lahko različne, v vsakem primeru pa postopek do izdaje končne odločbe ni predmet razkritja, saj v njem organ uporablja zaupne informacije. Razkritje takšnih informacij pa bi tudi negativno vplivalo na delovanje organa. Organ je namreč pristojen za nadzor nad banko v smislu pregleda obvladovanja tveganj, ki se mu izpostavlja - v konkretnem primeru z domnevno neupravičeno zavrnitvijo unovčitve izdane garancije. Navzven je objava takšne informacije problematična zlasti z vidika enotne obravnave nadzorovanih bank in posledično, z vidika morebitne uporabe teh podatkov s strani ostalih bank. Tudi ZBan-1 striktno sledi zahtevam glede bančne tajnosti. Prav tako bi napačno razumljena informacija imela negativni učinek na deponente te banke. Prav tako lahko razkritje zahtevane informacije vpliva na nadaljevanje postopka zoper banko. Zahtevano razkritje bi lahko pomenilo motnjo v pravilnem in normalnem delovanju organa. Organ opozarja še na določbe ZBan-1, iz katerih izhaja, da gre v konkretnem primeru za zaupno informacijo, ki je ni dovoljeno razkrivati.
Prosilec je dne 25. 3. 2013 zoper izdano odločbo pri organu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da ne more predstavljati zaupnega podatka podatek o tem, ali sploh obstoji kakršen koli postopek, ki bi ga organ začel, zlasti npr. opravilna številka upravnega spisa zadeve. Prosilec tudi meni, da npr. posredovanje ovitka upravnega spisa ne bi predstavljalo ravnanja v nasprotju z izrecno zakonsko prepovedjo. Četudi bi morebiti obstajali posamezni razlogi za to, da se posamezni podatki prosilcu ne posredujejo, pa zagotovo njegove zahteve ni mogoče zavrniti na način, da se mu zavrne tudi dostop do vseh drugih podatkov, tudi tistih, glede katerih ni dvoma, da se lahko razkrijejo.
Pooblaščenec je dne 4. 4. 2013 prejel dopis organa, s katerim je organ v skladu z 245. členom ZUP odstopil pritožbo prosilca, skupaj s spisovno dokumentacijo, v reševanje Pooblaščencu. Organ je ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi.
Pooblaščenec je organ dne 24. 4. 2013 in dne 27. 5. 2013 zaprosil še za dodatna pojasnila v tej zadevi, ki jih je s strani organa tudi prejel, in sicer dne 3. 5. 2013 in dne 7. 6. 2013.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se informacija nahaja v materializirani obliki.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca.
Če zahtevani dokumenti obstajajo in vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj katere izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ določeno izjemo. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
Organ je v zadevi izdal zavrnilno odločbo, pri čemer iz odločbe izhaja, da je organ dostop do informacije zavrnil na podlagi 9. (dokument v postopku izdelave) in 11. točke (notranje delovanje organa) 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na dejstvo, da organ v izpodbijani odločbi ni zatrjeval, da dokumenti v zvezi z zahtevo prosilca ne obstajajo (pač pa se je pri zavrnitvi skliceval na izjeme od prostega dostopa), je Pooblaščenec od organa z dopisom z dne 24. 4. 2013, zahteval posredovanje vseh dokumentov, ki ustrezajo zahtevi prosilca v tej zadevi (dokumente o tem, ali je organ pri poslovni banki Hypo Alpe Adria d.d. v zvezi z izdajo bančne garancije ugotovil kršitve zakona in kateri ukrepi so bili v zvezi s tem izrečeni).
Pooblaščenec je s strani organa prejel pojasnila, da organ v okviru svojih zakonskih pristojnosti ugotavlja, ali v konkretnih primerih prihaja do takšnih kršitev v poslovanju banke, ki bi nakazovala na sistemska tveganja v banki ter ali je banka ravnala v nasprotju s predpisanimi pravili o obvladovanju tveganj. V primeru ugotovljenih kršitev pravil o obvladovanju tveganj lahko organ banki naloži ukrepe za sanacijo nastale izpostavljenosti tveganjem. Organ pa izpolnjevanje zahtev v zvezi s tveganji preverja v okviru rednih, vnaprej časovno opredeljenih pregledih poslovanja bank, v redkih primerih pa tudi z ad hoc pregledu, če gre za večje število ponavljajočih se očitkov kršitev ali na podlagi razpoložljivih informacij za primere, ki imajo lahko resne posledice za obvladovanje tveganj ali celo na kapitalsko ustreznost. En sam primer potencialne, še ne realizirane kršitve civilno pravnega razmerja pa še ne pomeni nujno, da je banka ravnala v nasprotju s pravili o obvladovanju tveganj in v tem smislu v nasprotju z določbami ZBan-1, pri čemer gre v konkretnem primeru za tak primer. Nadalje je organ v pojasnilih Pooblaščencu navedel, da je konkretno banko, z namenom ugotoviti, kako banka ocenjuje in obvladuje tveganje, ki se mu je potencialno izpostavila z zavrnitvijo unovčitve bančne garancije, pozval, naj se do očitanih nepravilnosti opredeli. Banka je v odgovoru na poziv organa pojasnila nastalo situacijo in argumentirano zavrnila očitke. V tej fazi je bil postopek preliminarnega nadzorniškega dialoga zaključen, kar pa še ne pomeni, da organ kasneje ne bo izvedel širšega pregleda obvladovanja operativnega tveganja, ki pa ne bo usmerjen le v konkreten primer. V tej fazi torej organ kršitev ZBan-1 ni zaznal, kakšen pa bo zaključek ugotovitvenega postopka po opravljenem rednem pregledu poslovanja banke, pa organ ne more napovedati. Organ torej v tej fazi ni izrekel nobenega nadzorniškega ukrepa po ZBan- 1, kar pomeni, da organ tudi dokumentacije, ki bi dokazovala izrečen ukrep, nima.
Glede na dejstva, ki jih je v dodatnih pojasnilih Pooblaščencu izpostavil organ, je Pooblaščenec nadalje v pritožbenem postopku ugotavljal, ali dokumenti, ki se dejansko nanašajo na zahtevo prosilca, pri organu sploh obstajajo. Z namenom ugotovitve pravilnega dejanskega stanja v tej zadevi je Pooblaščenec organu dne 27. 5. 2013 zastavil nadaljnja vprašanja, ki so pomembna za razjasnitev okoliščin v tej zadevi.
Glede na dejstvo, da je organ v zvezi s konkretno zadevo (neunovčenje bančne garancije) banko, po prejemu dopisa prosilca z dne 9. 8. 2013, pozval, naj se opredeli do očitanih nepravilnosti, prejel pa je tudi odgovor naslovne banke na poslan poziv, je Pooblaščenec organ pozval, naj mu pojasni, ali v zvezi s konkretnim (!) primerom bančne garancije pri organu obstaja še kakršna koli druga korespondenca med zadevno banko in organom, ali npr. uradni zaznamek o zaključku preliminarnega nadzorniškega dialoga ipd., oziroma naj pojasni, ali je (časovno) po prejemu odgovora banke organ izdelal ali pridobil še kakršen koli dokument v zvezi s konkretno zadevo, t.j. neizplačilom bančne garancije. Nadalje je Pooblaščenec preveril navedbe organa iz izpodbijane odločbe, da so določeni dokumenti, ki naj bi bili predmet zahteve prosilca, še v postopku izdelave. Pooblaščenec je organ pozval, naj natančneje opredeli, kateri dokumenti so to. Pooblaščenec je od organa zahteval tudi odgovor na vprašanje, ali gre za dokumente, ki so nastali v okviru rednega pregleda obvladovanja tveganja pri zadevni banki in ali je bil ta pregled že opravljen oziroma je še v teku ter, ali se ti dokumenti sploh nanašajo na zahtevo prosilca, ki je v svoji zahtevi po ZDIJZ zahteval le dokumente, ki se nanašajo na nadzor glede konkretnega primera, t.j. neunovčitve bančne garancije.
Pooblaščenec je nadaljnja pojasnila organa prejel dne 7. 6. 2013. Organ je v zvezi z zastavljenimi vprašanji Pooblaščenca pojasnil, da je edina korespondenca z banko v konkretni zadevi poziv organa banki z dne 14. 8. 2012 in njen odgovor z dne 17. 8. 2012. Organ drugih dokumentov ni izdelal niti ni vzpostavil spisa. Prav tako v konkretnem primeru ne obstajajo dokončne informacije glede nadaljnjega nadzora. Odločitve, ali gre pri ravnanjih banke za sistemsko tveganje (kar je predmet nadzora po ZBan-1) na podlagi obstoječe korespondence z banko ni mogoče sprejeti. Tako odločitev bi organ lahko sprejel le, ko bi pregledal postopke unovčevanja garancij in pregledal več primerov unovčevanja garancij pri banki in ugotovil kršitve zakonodaje. Pred tem pa se mora organ odločiti, ali bo ta pregled sploh opravil ob prvem rednem pregledu banke. Iz korespondence z banko pa ne izhaja, da je potreben takojšen poseben nadzor, kar dodatno potrjuje tudi dejstvo, da organ zoper banko na tem področju ni prejel drugih pritožb, ki bi kazale na sistemsko neučinkovito poslovanje banke na tem področju.
Iz vsega navedenega je Pooblaščenec v konkretnem pritožbenem postopku prišel do zaključka, da organ v zvezi s konkretno zadevo pri poslovni banki Hypo Alpe Adria d.d. v ni ugotovil kršitev zakona in ji v tej zvezi tudi ni izrekel nobenih ukrepov. Ker je prosilec v svoji zahtevi z dne 8. 3. 2013 zahteval dokumente, ki izkazujejo, ali je organ pri banki ugotovil kršitve zakona in katere, ter kateri ukrepi so ji bili v zvezi s tem izrečeni, pa je bilo v pritožbenem postopku ugotovljeno, da organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, niti na podlagi pregledane dokumentacije ne izhajajo nikakršni indici, da bi organ z dokumentacijo razpolagal, je potrebno prosilčevo pritožbo zavrniti, ker dokumenti, ki jih prosilec zahteva, ne izpolnjujejo vseh kriterijev iz 4. člena ZDIJZ, saj ne obstajajo v materializirani obliki.
Pooblaščenec v zvezi s tem še poudarja, da je smisel dostopa do informacij javnega v javnem in odprtem delovanju zavezanca, vendar je ob tem treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij javnega značaja, ki dejansko že obstajajo in organ z njimi razpolaga. Organi zavezanci so namreč v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca (razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah). Pritožbeni postopek tudi ni in ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij, ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato Pooblaščenec, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga oziroma naj si pridobi ali naj ustvari zahtevano dokumentacijo.
Pooblaščenec je zato, na podlagi 3. odstavka 248. člena ZUP odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe in pritožbo prosilca zavrnil, saj je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar je obrazložen z napačnimi razlogi.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka