Prosilec - Ministrstvo za notranje zadeve, Policija
+ -Številka: 090-72/2013/6
Kategorije: Osebni podatek
POVZETEK:
Prosilec je zahteval dostop do celotnega slikovnega materiala, ki ga je posnela policija na drugi mariborski vstaji. Organ je dostop do posnetkov v celoti zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov, navedel pa je tudi, da se delnega dostopa do posnetkov ne da opraviti, saj osebnih podatkov glede na vsebino postavljene zahteve ni mogoče izločiti iz dokumenta na način, ki ne bi ogrozil njihove zaupnosti. Z izbrisom vseh osebnih podatkov pa bi bil dostop do posnetkov nesmiseln. Pooblaščenec se z navedenim ni strinjal, saj je ob pregledu posnetkov ugotovil, da se na njih nahajajo tudi deli, ki ne vsebujejo osebnih podatkov, na primer posnetki stavb brez ljudi ali nočni posnetki, kjer posamezniki niso določljivi. Odločbo organa je odpravil ter zadevo vrnil v ponovno odločanje.
ODLOČBA:
Številka: 090-72/2013/6
Datum: 16. 7. 2013
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - UPB2, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZInfP), 3. odstavka 251. člena in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …… (v nadaljevanju prosilec) z dne 21. 3. 2013, zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve, Policije, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-26/2013/4 (20-10) z dne 7. 3. 2013, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 21. 3. 2013 zoper odločbo organa št. 090-26/2013/4 (20-10) z dne 7. 3. 2013 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ je dolžan o zahtevi prosilca z dne 5. 2. 2013 odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je 5. 2. 2013 pri organu vložil prošnjo za informacijo javnega značaja. Navedel je, da je bil 3. 12. 2012 na dan t.i. druge mariborske vstaje po krivici aretiran in izdano mu je bilo obvestilo o prekršku. V časopisih je c prebral, da je policija za lažje prepoznavanje storilcev prekrškov in kaznivih dejanj posnela ogromno slikovnega materiala. Prosilec meni, da mu bo ta slikovni material omogočil, da se opere vseh neutemeljenih obtožb, zato je organ pozval, naj mu sporoči, kje in kdaj lahko ta material pregleda.
Organ je izdal odločbo št. 090-26/2013/4 (20-10) z dne 7. 3. 2013, s katero je zavrnil zahtevo prosilca. Pojasnil je, da v postopku po ZDIJZ ni relevantno, zakaj prosilec potrebuje informacijo. Po pregledu dokumentacije je ugotovil, da se je prosilec v večernih urah udeležil protestnega shoda v Mariboru, na katerem je prišlo do množičnih kršitev javnega reda in miru ter večjega števila kaznivih dejanj. Organ je nato ugotovil, da zahtevane informacije – posnetki obstajajo, saj je Policija na podlagi 7. in 9. odstavka 54. člena Zakona o policiji (Ur.l. RS, št. 66/2009-UPB7, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZPol) zaradi dokumentiranja kršitev javnega reda in miru ter kaznivih dejan, identifikacije žrtev oz. storilcev ter spremljanja izvajanja policijskih pooblastil 3. 12. 2012 dejansko snemala dogajanje na shodu oz. uporabljala tehnična sredstva za fotografiranje in video snemanje. Na posnetkih so policisti, udeleženci oz. kršitelji javnega reda in miru ter osumljenci storitve kaznivih dejanj. Kot razlog za zavrnitev dostopa do zahtevanih posnetkov je organ navedel izjemo varstva osebnih podatkov, skladno s 3. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahtevani posnetki vsebujejo osebne podatke posameznikov, ki so se v tistem času udeležili shoda in se nahajali v območju uporabe tehničnih sredstev policije za fotografiranje in video snemanje. Navedeni podatki, po presoji organa, nedvomno predstavljajo varovane osebne podatke, na podlagi katerih so osebe določljive. Fotografija ali videoposnetek je skupek dokaj popolnih in natančnih osebnih lastnosti posameznika in vsebuje množico osebnih podatkov, tudi podatke o tem, kakšen je bil zunanji videz posameznika, kako je bil oblečen, ali je bil urejen ali ne, kakšne so bile njegove kretnje, skratka, zajema njegovo celotno osebno podobo; varovan podatek je tudi samo dejstvo, da se je posameznik udeležil shoda. Organ ni našel zakonske podlage za razkritje navedenih osebnih podatkov, prav tako ni podana privolitev posameznikov, zato ti podatki predstavljajo varovane osebne podatke in posledično izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je preveril tudi možnost izvedbe delnega dostopa do zahtevanih posnetkov, skladno s 7. členom ZDIJZ, v povezavi z 21. členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005, s sprem. in dop.; v nadaljevanju Uredba). Presodil je, da v obravnavanem primeru z institutom delnega dostopa ni mogoče omogočiti dostopa do zahtevanih informacij, ne da bi posegli v varovane osebne podatke, saj jih glede na vsebino postavljene zahteve ni mogoče izločiti iz dokumenta, na način, ki ne bi ogrozil njihove zaupnosti. Z izbrisom vseh osebnih podatkov pa bi bil dostop do fotografij in video posnetkov tudi nesmiseln. Organ je namreč ugotovil, da prav vse informacije, ki so predmet zahteve prosilca, predstavljajo varovane osebne podatke in s tem izjemo po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Prosilec je 21. 3. 2013 vložil pritožbo zoper izpodbijano odločbo in izrazil prepričanje, da je organ napačno uporabil 7. člen ZDIJZ glede instituta delnega dostopa. Navedel je, da so bile demonstracije legalne, prijavljene in organizirane. Še več, demonstracije je bilo mogoče spremljati na internetu preko kamer. Šlo je torej za javni dogodek, kjer ima vsakdo pravico, da zbira podatke na način, kot je to počela policija (s slikanjem). Z udeležbo na javnem dogodku udeleženec dovoljuje, da se njegovi osebni podatki javno uporabijo. Prošnja za pregled slikovnega gradiva, ki bi lahko potrdil ali ovrgel trditve policije, je vsekakor legitimna, posebej, ker je eden izmed policistov sam potrdil, da je policija ukrepala pavšalno in posplošujoče. Prosilec je še navedel, da mu je policija s svojim odgovorom v bistvu že odgovorila, saj če bi imeli proti njemu kakršnekoli obremenjujoče podatke, bi mu jih že posredovali. Vendar prosilec meni, da ima pravico ne le ovreči trditve policije, temveč tudi potrditi svoje. Za konec je prosilec prosil, da Pooblaščenec organu zaukaže pregled slikovnega materiala, ki mu bo omogočil, da se opere lažnivih obtožb.
Organ je Pooblaščencu dne 26. 3. 2013 odstopil pritožbo prosilca in še dodatno pojasnil, da po njegovi presoji obstajajo razlogi za omejitev pravic posameznika iz 36. člena ZVOP-1, ker je šlo v danem primeru za izvajanje pristojnosti policije iz razlogov preprečevanja, razkrivanja, odkrivanja, dokazovanja in pregona kaznivih dejanj in prekrškov ter iz razlogov varstva posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki, pravic in svoboščin drugih. Organ meni, da bi z razkritjem podatkov posegali v varstvo drugih posameznikov, ki so se tega dne udeležili shoda na javnem kraju.
Na poziv Pooblaščenca je organ dne 5. 7. 2013 posredoval posnetke (DVD/CD) s protestov. Obenem je organ na vprašanje Pooblaščenca pojasnil, da s programom za avtomatsko prekrivanje obrazov Policija ne razpolaga.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Organ je v obravnavanem primeru zavrnil dostop do zahtevanih informacij javnega značaja zaradi izjeme varstva osebnih podatkov iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ugotovil pa je tudi, da ni mogoče uporabiti instituta delnega dostopa skladno s 7. členom ZDIJZ. Prosilec pa meni, da bi se lahko seznanil z osebnimi podatki, saj je bilo mogoče demonstracije spremljati na internetu, preko kamer in je šlo za javni dogodek, z udeležbo na javnem dogodku pa udeleženec dovoljuje, da se njegovi osebni podatki javno uporabijo.
Posnetki, ki so predmet zahteve prosilca, vsebujejo osebne podatke posameznikov, ki so se v tistem času udeležile shoda in so se nahajali v območju uporabe tehničnih sredstev policije za fotografiranje in video snemanje. Za vsako obdelavo osebnih podatkov, torej tudi za posredovanje podatkov prosilcem v postopku po ZDIJZ, mora imeti upravljavec osebnih podatkov ustrezen pravni temelj – pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov. 1. odstavek 9. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007 - UBP1; v nadaljevanju ZVOP-1) namreč določa, da se lahko osebni podatki v javnem sektorju obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika.
V javnem sektorju je torej primarna pravna podlaga zakon, privolitev posameznika je dopustna pravna podlaga šele v primeru, če zakon izrecno predvideva, da jo je možno dati. Tako ni mogoče pritrditi prosilcu, ki je izrazil mnenje, da so udeleženci shoda dovolili, da se njihovi osebni podatki javno uporabijo, saj so se udeležili javnega shoda na javnem kraju, ki je bil predvajan tudi preko interneta (in televizije). Poleg tega, da je takšno stališče že v osnovi napačno (sama udeležba na javnem shodu namreč ne predstavlja dane privolitve za obdelavo osebnih podatkov za katerekoli namene), pa torej policija ne more razkriti posnetkov na podlagi osebne privolitve, saj za to potrebuje podlago v zakonu.
114. člen Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Ur.l. RS, št. 15/2013; v nadaljevanju ZNPPol) določa namen uporabe tehničnih sredstev za fotografiranje ter video in avdio snemanje pri izvajanju policijskih pooblastil in spremljanju javnih zbiranj, in sicer je namen spremljanje zakonitosti izvajanja policijskih pooblastil in učinkovito zagotavljanje varnosti ljudi in premoženja, če je glede na okoliščine mogoče pričakovati množične kršitve javnega reda ali kazniva dejanja. 113 člen ZNPPol nadalje določa namen uporabe tehničnih sredstev za fotografiranje ter video in avdio snemanje za dokazovanje prekrškov in kaznivih dejanj ter identificiranje kršiteljev oziroma storilcev. Podlaga za video in avdio snemanje torej obstaja (in mora biti omejena!), ni pa posebne določbe, ki bi določala, da sme policija posnetke z osebnimi podatki vseh udeležencev shoda razkriti javnosti. Pravzaprav bi lahko, če bi v postopku po ZDIJZ ugotovili, da gre za prosto dostopne (osebne) podatke posnetke, policija celo objavila posnetke na spletu, kar bi bilo očitno nedopustno, nezakonito in nesorazmerno. Čeprav ima torej policija pravno podlago za snemanje javnih protestnih shodov, kadar je to neizogibno potrebno za zagotavljanje zakonsko opredeljenih namenov, nima pravne podlage, da bi javno razkrila podobe posameznikov, ki so se shoda udeležili.
Kot že zapisano, pa udeležba na javnem shodu ne pomeni avtomatično dane privolitve za razkritje osebnih podatkov (fizične podobe ali drugih podatkov) javnosti. Če bi udeležbo na shodu pogojevali s privolitvijo za obdelavo / objavo osebnih podatkov, bi to nesorazmerno poseglo v pravico do zbiranja in združevanja ter svobodo gibanja. Prav tako ne moremo domnevati, da so udeleženci shoda dali privolitev, saj imajo kot »navadne« fizične osebe tudi na javnem kraju določeno, čeprav resda nekoliko omejeno, pravico do zasebnosti ter v okviru nje nenazadnje tudi pravico na lastni podobi. Zaradi tega lahko ugotovimo, da takšna privolitev nikakor ne more biti svobodna, zato je ne bi bilo mogoče upoštevati kot pravni temelj.
Na tem mestu je treba seveda še pojasniti, da gre v primeru medijskega poročanja o dogodku za drugačno situacijo, saj namen objave posnetkov načeloma ni identifikacija posameznikov, temveč je fokus poročanja dogodek sam in ne identifikacija posameznikov (razen v primeru t.i. javnih oseb). Posameznik lahko določeno obliko javnega poročanja o shodu, na katerem je morda tudi prepoznaven, pričakuje in jo mora vzeti v zakup, saj je treba spoštovati tudi svobodo poročanja in izražanja. Vendar tudi v tem primeru ne gre za obdelavo osebnih podatkov na temelju osebne privolitve udeležencev, temveč se mora v določenem obsegu pravica posameznikov do zasebnosti in varstva osebnih podatkov umakniti svobodi izražanja in informiranja medijev.
Opozoriti je treba tudi, da če bi bila pravilna navedba prosilca, da organ lahko razkrije osebne podatke udeležencev, bi se lahko zgodilo, da bi prosilec oziroma javnost posnetke objavil denimo na internetu, kjer bi bili lahko zajeti v katerega od programov prepoznave obrazov (angl. facial recognition) in se povezali z imeni in priimki posameznikov (s tehniko označevanja, angl. tagging).
Pooblaščenec torej ugotavlja, da v okoliščinah konkretnega primera ne obstaja pravna podlaga za razkritje osebnih podatkov (obraznih podob in drugih podatkov, s pomočjo katerih je mogoče določiti posameznika) posameznikov na zahtevanih posnetkih. Kljub temu pa Pooblaščenec po vpogledu v zahtevane posnetke ugotavlja, da je organ napačno ocenil, da delni dostop do posnetkov po določbi 7. člena ZDIJZ ni mogoč.
Organ se je postavil na stališče, da se na posnetkih nahajajo samo osebni podatki, njihovo prekrivanje pa bi pomenilo, da bi postala seznanitev s posnetki nesmiselna. Po vpogledu v zahtevane posnetke je Pooblaščenec ugotovil, da zapisana trditev ne drži. Posnetki, ki jih je organ posredoval Pooblaščencu, vsebujejo tudi segmente, na katerih se posamezniki sploh ne nahajajo, ali pa gre za določene nočne posnetke, kjer posamezniki niso razločni in jih na noben način ni mogoče identificirati. Pooblaščenec se strinja, da so na mnogih delih posnetkov posamezniki določljivi in posredovanje njihovih osebnih podatkov ni mogoče. Vendar pa je veliko delov posnetkov tudi takih, za katere ne moremo reči, da vsebujejo kakršnekoli osebne podatke. Zato ni mogoče trditi, da delni dostop do celotnih posnetkov ni mogoč, na način, da se iz dokumenta izloči varovane podatke, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, in nato posreduje preostali del posnetkov.
Pooblaščenec v tem kontekstu ni presojal možnosti delnega dostopa zgolj z vidika, ali je mogoče s posebno programsko opremo zamegliti obraze in druge razpoznavne lastnosti posameznikov, temveč predvsem v smislu, da se prosilcu lahko omogoči dostop do posameznih odsekov posnetkov, na katerih se posamezniki sploh ne pojavijo ali pa posamezniki na noben način niso določljivi. Pooblaščenec ugotavlja, da je izrezovanje posameznih odsekov na video posnetkih enostavna računalniška operacija, programska oprema za takšno vrsto "montaže" pa je dostopna brezplačno na spletu ali pa možnost izrezovanja posnetkov ponuja že celo na računalnik prednaložen program za gledanje in urejanje posnetkov. 3. odstavek 18. člena Uredbe določa, da organ posreduje informacije glede na tehnične pripomočke, s katerimi razpolaga. Ta določba torej sicer ne govori o programski opremi, a je hkrati v konkretnem primeru jasno, da je programska oprema, s katero je mogoče napraviti delni dostop, organu zlahka dosegljiva, torej tudi na razpolago. Organ je Pooblaščencu sicer sporočil, da ne razpolaga z opremo za avtomatsko prekrivanje obrazov, vendar Pooblaščenec ugotavlja, da organ ni preveril niti možnosti, da bi prosilcu omogočil seznanitev z deli posnetkov, kjer se sploh ne pojavljajo določljivi posamezniki. Na delih posnetkov, kjer se pojavljajo določljivi posamezniki, pa organ ni dejansko preveril možnosti, da bi zakril obraze in druge določljive lastnosti posameznikov ali pa, kadar obrazov ne bi mogel zakriti, izrezati dele posnetkov. Posnetki namreč niso tako homogeni, da bi se dalo na splošno ugotoviti, da delni dostop do posnetkov ni mogoč, temveč se kadri in segmenti posnetkov zelo razlikujejo.
Pooblaščenec je zaradi vsega navedenega ugotovil, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje ter napačno uporabil določbe materialnega prava. Organ je v izpodbijani odločbi namreč navedel, da so na posnetkih policisti in udeleženci shoda ter da bi bil z izbrisom vseh osebnih podatkov dostop do fotografij in video posnetkov nesmiseln. Kot je bilo pojasnjeno, pregled zahtevanih posnetkov pokaže, da ni mogoče sprejeti takšne splošne ugotovitve, ki izhaja iz domneve, da so na posnetku zgolj in samo osebni podatki določljivih posameznikov. Organ je torej zmotno ugotovil dejansko stanje glede vsebine posnetkov, zaradi česar je Pooblaščenec, skladno s 3. odstavkom 251. člena ZUP, odpravil izpodbijano odločbo s svojo odločbo in vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Prav tako je organ napačno uporabil pravni predpis, in sicer določbo 7. člena ZDIJZ glede uporabe instituta delnega dostopa. Pooblaščenec je namreč ugotovil, da so posnetki takšne narave, da je iz njih mogoče izločiti podatke, ki predstavljajo katero od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, prosilcu pa omogočiti seznanitev s preostalim delom dokumenta. Tako je Pooblaščenec, skladno s 1. odstavkom 252. člena ZUP, tudi iz tega razloga odpravil odločbo prve stopnje.
Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente - posnetke, ki so del dokumentarnega gradiva organa, zato organ razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana, hkrati pa tudi, glede na to, da organ pozna širši vidik zadeve, povezane z zahtevanimi dokumenti, najlažje ugotovi, v katerem delu posnetki predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena. Organ je v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje ter napačno uporabil določbe materialnega prava, zato je bilo treba, na podlagi 3. odstavka 251. člena in 1. odstavka 252. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, v ponovljenem odločanju pa mora upoštevati napotke Pooblaščenca iz te odločbe glede preverjanja možnosti izvedbe delnega dostopa do zahtevanih posnetkov ter glede same izvedbe le-tega.
Pooblaščenec prosilcu na koncu še pojasnjuje, da se v postopku dostopa do informacij javnega značaja presoja pravica vsakogar, torej javnosti oz. abstraktnega prosilca, da se seznani z informacijami javnega značaja. Tako se tudi izjeme od prostega dostopa presojajo ne glede na to, ali se informacije morda nanašajo na prosilca samega ali koga tretjega. Če želi prosilec pridobiti podatke, ki jih organ obdeluje o njem samem, ima do tega pravico na podlagi Zakona o varstvu osebnih podatkov, in sicer na podlagi pravice do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki. 30. člen ZVOP-1 namreč določa, da mora upravljavec osebnih podatkov na zahtevo posameznika, na katerega se osebni podatki nanašajo, omogočiti vpogled v osebne podatke, ki so vsebovani v zbirki osebnih podatkov in se nanašajo na posameznika, ter njihovo prepisovanje ali kopiranje. Nenazadnje pa ima vsakdo, ki je subjekt kazenskega ali prekrškovnega postopka, pravico tudi do pregledovanja in prepisovanja spisa, ki se nanaša nanj, torej se seznaniti z dokazi, s katerimi razpolagajo odkrivanja in pregona v navedenih postopkih. Ker je v konkretnem primeru prosilec podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, organ pa izdal prvostopenjsko odločbo po ZDIJZ, v tem postopku (tudi če bi bil to namen prosilca, ki navaja, da se hoče oprati obtožb zoper sebe) ni bilo mogoče odločati o pravici posameznika do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka