Regionalni center za okolje - Agencija za radioaktivne odpadke
+ -Številka: 090-66/2013/9
Kategorije: Okoljski podatki, Poslovna skrivnost, Osebni podatek, Notranje delovanje organa
POVZETEK:
Pooblaščenec je organu naložil, da prosilcu v elektronski obliki posreduje Priročnik vodenja projekta odlagališča NSRAO 2F (PVP II), pri čemer je dolžan prekriti varovane osebne podatke. V pritožbenem postopku je bilo ugotovljeno, da je ta dokument nastal kot del projekta odlagališča NSRAO, ki ga organ izvaja kot obvezno gospodarsko javno službo. Iz tega izhaja, da poslovna skrivnost, katere obstoj zatrjuje organ, ne more biti podana, saj organ pri izdelavi tega dokumenta sploh ne nastopa na trgu. Poleg tega so podani tudi razlogi za razkritje na podlagi 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj obravnavani dokument vsebuje podatke glede emisij v okolje, odpadkov in nevarnih snovi v obratu, hkrati pa se delo organa na tem področju financira iz javnih sredstev.
ODLOČBA:
Številka: 090-66/2013/9
Datum: 29. 5. 2013
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06–ZUS-1, 126/07-ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/10-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP) in prvega odstavka 248. člena ZUP, o pritožbi Regionalnega centra za okolje, Slovenska cesta 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa direktorica …, z dne 5. 3. 2013, zoper odločbo Agencije za radioaktivne odpadke, Celovška cesta 182, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ) št. 201-20130215-2-BS, z dne 15. 2. 2013 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 5. 3. 2013 zoper odločbo Agencije za radioaktivne odpadke št. 201-20130215-2-BS, z dne 15. 2. 2013 se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi, ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati Priročnik vodenja projekta odlagališča NSRAO 2F (PVP II), pri čemer mora na 16. strani prekriti imeni in priimka dveh članov nadzorno usmerjevalne skupine, ki sta navedena kot predstavnika dveh gospodarskih družb.
2. Glede osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s prejšnjo točko tega izreka, se pritožba prosilca zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Z zahtevo, ki jo je organ prejel dne 14. 2. 2013, je prosilec zahteval, da mu organ po elektronski pošti posreduje zadnjo veljavno verzijo dokumenta »Priročnik vodenja projekta odlagališča NSRAO 2F (PVP II)« (v nadaljevanju PVPII).
Organ je z odločbo št. 201-20130215-2-BS, z dne 15. 2. 2013 v celoti zavrnil zahtevo prosilca in v obrazložitvi navedel, da je PVP II gradivo internega značaja in opredeljuje notranje postopke pri organu. Gre za vsebine, ki so del know-howa organa in se kot take štejejo za del poslovne skrivnosti po Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009-UPB-3 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1). Priročnik ne vsebuje okoljskih vsebin, temveč zgolj procese in postopke, ki jih je treba izvesti v zvezi z vodenjem projekta odlagališča nizko in srednje radioaktivnih odpadkov (v nadaljevanju NSRAO). Z dostopom do teh informacij se prosilcu omogoči, da s tem know-howom prosto razpolaga (vključujoč nadaljnjo prodajo). Organ je navedel, da je zastopnica prosilca želela dostopati do obravnavanega dokumenta že v času njene zaposlitve pri organu in zaključil, da je zahtevo prosilca treba zavrniti na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Prosilec je v pritožbi z dne 3. 5. 2013 navedel, da mu je poznano, da PVP II ni poslovna skrivnost. Organ ne more imeti tajnih dokumentov, saj je javni gospodarski zavod, ki se financira iz javnih sredstev, razen v izjemnih primerih, ki so zakonsko predvideni. Interni značaj PVP II, ki ga organ navaja, ni razlog za zavrnitev dostopa po ZDIJZ. Isto velja za »know-how«, ki ga organ navaja. Priročnik določa postopke vključevanja javnosti, ki so po Aarhuški konvenciji predmet dostopa za vse. Tudi informacije, ki so procesne narave, in so povezane z okoljskimi projekti, so javne. Neresnične navedbe organa o dostopu zastopnice prosilca do PVP II v času njene zaposlitve pri organu po mnenju prosilca ne sodijo v odločbo in kažejo na popolno nerazumevanje organa o njegovi naravi. Vse pri organu naj bi bilo javno, še zlasti pa to velja za informiranost sodelavcev organa, ki bi morali po predpisih organa (poslovnik in ostali dokumenti) imeti dostop do vsega.
Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 201-20130321-3-BS, z dne 21. 3. 2013 odstopil v reševanje Pooblaščencu. Organ je še dodatno pojasnil, da v delu, za potrebe katerega je nastal PVP II, ne izvaja niti nalog javne službe niti ne javnih pooblastil. V tem delu nastopa kot najeti izvajalec določenih storitev, ki so povezane z izgradnjo odlagališča. Zato v tem delu Aarhuška konvencija ne velja. Organ se sicer financira iz javnih sredstev kot javni gospodarski zavod, vendar je klasični izvajalec storitev, za kar obračunava in tudi plačuje DDV. Organ ni ne posredni niti neposredni proračunski porabnik in je v mnogočem izenačen z osebo civilnega prava, ki izvaja določene naloge za potrebe države. Podatki, ki zadevajo izvajanje javne službe in vsebinski podatki, ki se nanašajo na okoljske informacije, so javni. Verjetno pa niso javni podatki v delu, kjer organizacija ne izvaja javne službe, niti ne izvaja okoljskega projekta. Ne nazadnje, glede na trenutno izvajanje prenosa investicije na Republiko Slovenijo, je izvajalec okoljskega projekta Republika Slovenija in ne organ. Organu so poverjene samo posamezne naloge znotraj tega projekta. PVP II je internega značaja in je nastal kot pripomoček za organ, kako se lotiti posameznih nalog. Sam priročnik tudi uradno ni veljaven, saj vsi postopki za njegovo uveljavitev niso bili izpeljani. Gre torej za interni dokument, v katerem je tudi določen know-how. PVP II je bil izdelan izven organa in plačan s strani organa kot del pridobitve know-howa. Iz same vsebine PVP II izhaja, da gre za materijo, ki je primerna za uporabo tudi pri vodenju drugih projektov. Tudi označba, da gre za know-how ni potrebna, saj gre za dokument, ki je še v delovni fazi in se zadeva odvija še v ozkem krogu zaposlenih. Ker dokument uradno še ni sprejet, nima oznake o poslovni skrivnosti. Organ v vseh okoljskih postopkih nastopa kot stranka postopka in postopkov ne vodi. Posamezne vsebine do začetka posameznega upravnega postopka se lahko še spreminjajo. PVP II bo lahko še predmet takšnih sprememb in dopolnjevanj. Prosilec ima po mnenju organa vzpostavljene vse zakonske možnosti, da v okoljskih postopkih sodeluje in v tem delu slovenska zakonodaja zahteve Aarhuške konvencije v celoti izpolnjuje. Organ meni, da si je zastopnica prosilca eno od verzij PVP II ob prenehanju delovnega razmerja mimo vednosti delodajalca protipravno prisvojila, kar kaže, da javni sektor obravnava kot samopostrežno prodajalno, kjer lahko vsakdo odnese brez plačila, kar želi. Res je, da je zastopnica prosilca sodelovala pri pripombah na PVP II, vendar zgolj zaradi položaja, ki ga je zasedala. Obravnavano pritožbo bi po mnenju organa lahko šteli kot obliko zahteve za legalizacijo protipravnega imetništva dokumenta.
Pooblaščenec je z namenom razjasnitve dejanskega stanja na organ naslovil poziv za dodatna pojasnila št. 090-66/2013/2, z dne 27. 3. 2013, na katerega je organ odgovoril z dopisom št. 201-20130402-BS, z dne 2. 4. 2013. Pojasnil je, da PVP II ni opredeljen kot avtorsko delo. Gre za delo, ki vsebuje know-how, ki je tudi pravica intelektualne lastnine. Gre za prenos specifičnega znanja, ki ga ne moremo uvrščati ne med avtorsko pravo ne med patentno zaščito. PVP II je bil izdelan na podlagi pogodbe o prevzemu dela, vsebina dela pa je bila opredeljena v javnem naročilu. Gre za naročilo izdelave dokumenta, ki vsebuje določen know-how, kako voditi določen konkretni projekt. Te pravice so trenutno v fazi prevzema s strani Republike Slovenije, organ ni zakoniti imetnik teh pravic, ampak jih varuje zgolj kot posestnik). Uporabnik PVP II je izključno samo organ in zadeva se uporablja izključno za interne potrebe kot pomoč pri vodenju projekta. Torej ne gre za pravila, ki bi imela splošno veljavo ali pa bi vplivala na pravice tretjih oseb. Gre za neko vrsto priročnika in check liste, kaj je potrebno narediti in v kateri fazi projekta. Pred začetkom izgradnje odlagališča bo investitor (ki je Republika Slovenija) moral pridobiti razna dovoljenja in soglasja po zakonu o varstvu pred ionizirajočim sevanjem in jedrski varnosti ter ne nazadnje tudi gradbeno dovoljenje (vsa ta dovoljenja in soglasja pa se dobivajo po pravilih ZUP). PVP II upošteva zakonodajno stanje iz leta 2010. Se pa zakonodaja na tem področju spreminja (nekje prihaja do poenostavitev, drugje se postavljajo dodatne zahteve) in v tem delu bo tudi prihajalo do odstopanj od omenjenega poslovnika. Ni tudi nujno, da bo država kot investitor za vse faze, ki so zajete v poslovniku, »najela« organ kot izvajalsko organizacijo. To pomeni, da bo druga »izvajalska organizacija« vodila del projekta drugače, kot pa predvideva PVP II. Glede na navedeno izhaja, da bi lahko javnost PVP II zavajajoče jemala kot dokument, po katerem se bo investitor dejansko ravnal, ko bo vodil investicijo. Vsako odstopanje od PVP II pa se bo v javnosti poskušalo prikazati kot morebitno nepravno delovanje države. Torej gre za dokument, ki ni statičen, temveč dinamičen. In prav v tem smislu je bila dana izjava organa, da se lahko posamezne vsebine do začetka posameznega upravnega postopka spreminjajo.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Predmet zahteve
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
V okviru ugotavljanja resničnega dejanskega stanja je Pooblaščenec v pritožbeni postopek kot stranskega udeleženca pozval gospodarsko družbo, ki je PVP II izdelala. Pozvana gospodarska družba do izdaje te odločbe na poziv ni odgovorila, kar pomeni, da stranske udeležbe ni priglasila, zaradi česar je Pooblaščenec štel, da nima pravnega interesa za udeležbo v postopku in ji vloge stranskega udeleženca zato ni priznal. Dokazno breme glede obstoja izjem od prostega dostopa, katerih namen je varovati pravice in pravne koristi stranskega udeleženca, je namreč primarno na subjektu, čigar podatki naj bi se z izjemo varovali. Slednji ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje, ki so potrebne za določitev kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na njegove pravice in pravne koristi. Če sam tega v postopku z ničemer ne uveljavlja, je povsem jasno, da nima pravnega interesa za udeležbo v postopku.
Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je predmet zahteve prosilca dokument z naslovom »Priročnik vodenja projekta odlagališča NSRAO 2F (PVP II)« (v nadaljevanju PVP II), ki je bil pripravljen za boljšo organizacijo dela na projektu načrtovanja in izgradnje odlagališča NSRAO (v nadaljevanju projekt odlagališča NSRAO). Namen PVP II je opredeliti sistem načrtovanja, vodenja in nadzora izvajanja aktivnosti projekta odlagališča NSRAO v t.i. II. fazi, to je od zaključene umestitve odlagališča v prostor do pridobitve gradbenega dovoljenja oz. zagotovitve vseh pogojev za začetek gradnje.
Organ sicer zanika, da bi bil PVP II pripravljen v okviru javne službe, vendar pa iz dokumentov organa ter iz zakonodaje izhaja nasprotno. Tako je na 15. strani Programa dela ARAO navedeno, da organ kot eno izmed javnih služb izvaja javno službo odlaganja radioaktivnih odpadkov in izrabljenega jedrskega goriva iz Nuklearne elektrarne Krško d.o.o., kamor sodijo naslednje naloge: razvoj projekta za odlagališče NSRAO, priprava lokacije, nadomestilo za omejeno rabo prostora in tehnologija odlaganja. PVP II, ki je bil pripravljen za boljšo organizacijo dela pri projektu načrtovanja in izgradnje odlagališča NSRAO, je nedvomno del t.i. naloge razvoj projekta za odlagališče NSRAO, ki jo organ izvaja kot javno službo. Navedeno javno službo podrobneje ureja Zakon o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in jedrski varnosti (Uradni list RS, št. 67/02 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZVISJV). Državna gospodarska javna služba ravnanja z radioaktivnimi odpadki je določena v 94. členu ZVISJV, ki pravi, da je prevzemanje, zbiranje, prevažanje, predhodna obdelava in skladiščenje pred odlaganjem ter odlaganje radioaktivnih odpadkov in izrabljenega goriva, ki niso odpadki oziroma izrabljeno gorivo iz jedrskih objektov za proizvodnjo energije ter dolgoročni nadzor in vzdrževanje odlagališč radioaktivnih odpadkov in izrabljenega goriva, obvezna državna gospodarska javna služba. 95. člen ZVISJV nadalje določa, da je obdelava radioaktivnih odpadkov in izrabljenega goriva pred odlaganjem ter odlaganje radioaktivnih odpadkov ter izrabljenega goriva iz jedrskih objektov za proizvodnjo energije ter dolgoročni nadzor in vzdrževanje odlagališč radioaktivnih odpadkov in izrabljenega goriva obvezna državna gospodarska javna služba. 97. člen ZVISJV določa, da navedeni obvezni državni gospodarski javni službi izvaja javni gospodarski zavod za radioaktivne odpadke. Iz četrtega odstavka 140. člena ZVISJV izhaja, da naloge javnega gospodarskega zavoda za radioaktivne odpadke opravlja ARAO, torej organ v konkretnem primeru. Iz vsega navedenega povsem jasno izhaja, da vse naloge, ki jih organ izvaja pri projektu odlagališča NSRAO, predstavljajo izvajanje obvezne gospodarske javne službe. Med te naloge zagotovo sodi tudi izdelava PVP II, ki je bil pripravljen z namenom zagotovitve boljše organizacije dela pri tem projektu. Da gre pri tem za izvajanje javne službe še dodatno utemeljuje dejstvo, da je organ izdelavo PVP II naročil na podlagi javnega naročila z dne 25. 1. 2010, iz katerega izhaja, da se predmet naročila financira iz sredstev Sklada za financiranje razgradnje NEK in odlaganje radioaktivnih odpadkov iz NEK (v nadaljevanju Sklad NEK), iz katerega se na podlagi drugega odstavka 95. člena ZVISJV financirajo storitve državne gospodarske javne službe, ki jo izvaja organ.
Pooblaščenec pojasnjuje, da za konkretni primer niso pravno relevantne navedbe organa, s katerimi večkrat zatrjuje, da se trenutno izvaja prenos investicije na Republiko Slovenijo, da je izvajalec projekta Republika Slovenija in ne organ, da je Republika Slovenija organ »najela« kot izvajalsko organizacijo, ter da so pravice intelektualne lastnine, ki izvirajo iz PVP II, trenutno v fazi prevzema s strani Republike Slovenije. Kot izhaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, je za postopek po ZDIJZ pomembno, da organ z dokumentom razpolaga, ne glede na to, ali ga je izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pa ga je pridobil od drugih oseb. Za opredelitev informacije javnega značaja v konkretnem primeru torej ni relevantno, kako se nameravajo pravice, povezane s projektom odlagališča NSRAO, prenašati med organom in Republiko Slovenijo. Treba je ugotoviti le, ali je organ v času odločanja o zahtevi prosilca razpolagal s PVP II, kar v konkretnem primeru ni sporno, saj ga je na zgoščenki posredoval Pooblaščencu.
Pooblaščenec ugotavlja, da PVP II sodi v delovno področje organa, da organ z njim razpolaga, ter da je v obravnavanem primeru izpolnjen tudi kriterij materializirane oblike. Navedeno pomeni, da obravnavani dokument izpolnjuje vse tri kriterije, ki morajo biti podani kumulativno, da ga lahko opredelimo kot informacijo javnega značaja.
Kot je pravilno navedel prosilec, navedbe organa o tem, da je zastopnica prosilca že dostopala do PVP II v času, ko je bila pri organu zaposlena in ob prenehanju delovnega razmerja, za konkretni pritožbeni postopek niso pravno relevantne, zato se Pooblaščenec do njih ni opredeljeval. V postopku po ZDIJZ je namreč treba upoštevati t.i. erga omnes učinek dostopa, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ ni pomembno, kdo je prosilec in za kakšen namen potrebuje zahtevano informacijo, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva vsakdo (5. člen ZDIJZ). Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istega dokumenta, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec. Do vprašanja, ali je zastopnica prosilca zakonito dostopala do PVP II v času njene zaposlitve pri organu oz. ob prenehanju zaposlitve, se Pooblaščenec v skladu z načelom zakonitosti ne more in ne sme opredeljevati in ga bosta morala organ in prosilec rešiti po drugi (pravni) poti. Pravice, ki jih je zastopnica prosilca imela na podlagi pogodbe o zaposlitvi pri organu, pa stranki v postopku po ZDIJZ nikakor ne širijo ali ožijo pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status oz. položaj in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev.
2. Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pravi, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZDIJZ glede definicije poslovne skrivnosti napotuje na Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/06, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1), ki v prvem odstavku 39. člena določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, s katerim morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (t.i. subjektivni kriterij). Ne glede na določilo prvega odstavka, pa se po določilu drugega odstavka 39. člena ZGD-1 za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (t.i. objektivni kriterij). Tretji odstavek 39. člena ZGD-1 izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
ZGD-1 torej loči dva kriterija glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko za poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. V konkretnem primeru organ ne zatrjuje, da bi obstajala takšna odredba glede PVP II. Glede na to, da organ celo navaja, da PVP II nima oznake o poslovni skrivnosti, ker še ni uradno sprejet, Pooblaščenec poudarja, da je naknadno označevanje poslovne skrivnosti povsem v nasprotju s samim institutom poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju. Smisel tega instituta je v tem, da se mora poslovna skrivnost varovati od samega začetka njenega nastanka, ne pa naknadno, in sicer na način, da se vse, ki pridejo v stik s poslovno skrivnostjo, takoj seznani, da gre za poslovno skrivnost. Zato je samo dejstvo, da organ namerava PVP II v prihodnosti označiti kot poslovno skrivnost, v danem primeru povsem irelevantno. Ker je institut poslovne skrivnosti namenjen temu, da se zavaruje konkurenčno prednost podjetja, je povsem nelogično oz. v nasprotju s tem institutom, če določen podatek v času svojega nastanka ni označen kot poslovna skrivnost in je torej dostopen relativno širokemu krogu, potem pa se ta isti podatek kasneje označi kot poslovna skrivnost. Varovanje poslovne skrivnosti z vidika subjektivnega kriterija po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 zahteva primarno aktivno ravnanje od tistega, čigar poslovna skrivnost se varuje, torej sprejetje pisnega sklepa, določitev pogojev, na kakšen način naj bi družba poslovno skrivnost varovala in najbolj bistveno, da se s tem sklepom pravočasno seznanijo tudi subjekti oziroma osebe, ki so dolžne poslovno skrivnost družbe varovati. Šele nato lahko sledi zaveza po varovanju tako določene poslovne skrivnosti. Da se nikakor ne morejo varovati dokumenti za nazaj z naknadno sprejetim sklepom, izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. U 284/2008-35, z dne 27. 5. 2009. Pooblaščenec zato brez dvoma zaključuje, da glede PVP II ni izkazan obstoj poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju.
Podatki, ki niso označeni kot zaupni po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, lahko uživajo varstvo le ob predpostavkah iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1, kjer je opredeljen objektivni kriterij za določanje poslovne skrivnosti. V tem primeru ni potrebno, da bi bila poslovna skrivnost v kakršnemkoli aktu izrecno navedena, ampak je odločilna sama vsebina podatka. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. To pomeni, da je ali bi lahko bilo vsakemu povprečnemu pripadniku podjetja (družbeniki, delavci, člani organov) in tudi drugim osebam jasno, da mora biti podatek zaupen že po svoji vsebini. Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če torej za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto, ne le in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati.
Pooblaščenec je v nadaljevanju ugotavljal, ali PVP II prestane škodni test poslovne skrivnosti, kot ga določa drugi odstavek 39. člena ZGD-1 (po objektivnem kriteriju). Kot že rečeno, je pri objektivnem kriteriju nujno, da je potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je, ali bi lahko bilo, vsaki povprečni osebi jasno, da mora biti podatek zaupen že po svoji vsebini. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost subjekta v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 je primarno na subjektu, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Slednji ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje, in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na njegov konkurenčni položaj. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča v sodbi pod opr. št. U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008 in pod opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009.
Pri presoji, ali gre za poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, so se v teoriji razvile smernice, ki so bile Pooblaščencu v pomoč pri oceni, ali bi razkritje PVP II organu očitno povzročilo škodo. Vprašanje, ali katerakoli posamezna informacija prestavlja poslovno skrivnost, je dejansko vprašanje, pri katerem je treba upoštevati naslednje okoliščine:
1. obseg, v katerem je informacija znana izven kroga poslovanja (družbe);
2. obseg, v katerem je informacija znana zaposlenim in drugim osebam, vključenim v poslovanje (družbe);
3. obseg ukrepov, ki jih je družba uporabila za varovanje zaupnosti informacije;
4. vrednost informacije za družbo in njene konkurente;
5. količina truda in denarnih sredstev, ki jih je družba porabila za razvoj informacije (in)
6. preprostost ali težavnost postopanja, s katerim bi drugi informacijo lahko pridobili ali duplicirali.
Kljub temu, da organ zatrjuje, da je uporabnik PVP II izključno organ in da se navedeni dokument uporablja izključno za interne potrebe kot pomoč pri vodenju projekta, ni z ničemer dokazal, da je sprejel kakršnekoli ukrepe za namen varovanja zaupnosti informacij. Organ ni izkazal, da je PVP II označen kot poslovna skrivnost ali s kakršnokoli drugo oznako, ki bi kazala na to, da se sme vsebino dokumenta razkriti le določenim osebam. Poleg tega organ ni z ničemer dokazoval, da je zaposlene kakorkoli opozoril, da gre za dokument, ki vsebuje podatke, ki predstavljajo konkurenčno prednost določenega subjekta v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju določenega subjekta. Iz navedenega izhaja, da obsega, v katerem je informacija znana izven kroga poslovanja, in obsega, v katerem je informacija znana zaposlenim in drugim osebam, vključenim v poslovanje, sploh ni mogoče ugotoviti, saj zaposleni niso bili seznanjeni z nobenimi omejitvami glede seznanjanja tretjih oseb s tem dokumentom. Organ torej ni izkazal, da glede PVP II obstajajo kakršnikoli ukrepi, ki jih je uporabil za varovanje zaupnosti informacije. Nadalje je Pooblaščenec ugotovil, da organ ni z ničemer konkretiziral vrednosti informacij zanj oziroma za njegove konkurente ter količine truda in denarnih sredstev, ki so bile porabljene za razvoj informacij, glede katerih zatrjuje obstoj poslovne skrivnosti. Organ je v zvezi s tem brez kakršnihkoli konkretnih podatkov večkrat ponovil le, da je PVP II gradivo internega značaja in opredeljuje notranje postopke pri organu, da gre za vsebine, ki so del know-howa organa, ter da gre za materijo, ki je primerna za uporabo tudi pri vodenju drugih projektov. Prav tako ni pojasnil vprašanja preprostosti ali težavnosti postopanja, s katerim bi drugi te informacije lahko pridobili ali duplicirali. Pri presoji okoliščin, ki so zgoraj navedene pod 4. 5. in 6. točko, Pooblaščenec ugotavlja, da z vidika poslovne skrivnosti organa ne morejo biti podane že zaradi same narave dela organa. Predmet poslovne skrivnosti so namreč lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja, organ pa pri izdelavi PVP II (ki ga je za organ na podlagi javnega naročila izdelalo podjetje, ki stranske udeležbe v konkretnem pritožbenem postopku niti ni prijavilo) sploh ne nastopa na trgu, ampak izvaja javno službo (več o tem v točki 1. točki obrazložitve te odločbe), katere izvajanje mu je bilo podeljeno z zakonom, zaradi česar na tem področju niti nima konkurentov niti ni mogoče govoriti o morebitni škodi za konkurenčni položaj organa. Vse pavšalne navedbe organa, s katerimi zatrjuje potrebo po varstvu »know-howa«, ki bi ga naj vseboval PVP II, zato za konkretni primer niso pravno relevantne. Kot že rečeno, se delo organa na tem področju financira iz javnih sredstev (iz sredstev Sklada NEK), zato podatki, ki pri izvajanju te naloge nastanejo, ne morejo biti poslovna skrivnost, saj bi bilo to v nasprotju s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 v povezavi s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. PVP II poleg tega vsebuje tudi podatke, ki morajo biti javnosti dostopni na podlagi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Več o tem je pojasnjeno v 5. točki obrazložitve te odločbe, Pooblaščenec pa na tem mestu poudarja, da ob upoštevanju nadzorne funkcije ZDIJZ in načela odprtosti nikakor ni mogoče pričakovati, da bi se takšni podatki varovali kot poslovna skrivnost.
Organ v dopisu št. 201-20130402-BS, z dne 2. 4. 2013 navaja, da bo Republika Slovenija kot investitor morala pridobiti razna dovoljenja in soglasja po ZVISJV ter gradbeno dovoljenje. PVP II upošteva zakonodajno stanje iz leta 2010, zakonodaja na tem področju pa se spreminja, zato bo v tem delu prihajalo do odstopanj od PVP II. Nadalje organ navaja, da ni nujno, da bo država kot investitor za vse faze, ki so zajete v poslovniku, »najela« organ kot izvajalsko organizacijo. To po mnenju organa pomeni, da bo druga »izvajalska organizacija« vodila del projekta drugače, kot pa predvideva sam PVP II, iz česar izhaja, da bi lahko javnost poslovnik o vodenju projekta zavajajoče jemala kot nek dokument, po katerem se bo investitor dejansko ravnal, ko bo vodil investicijo. Vsako odstopanje od PVP II pa se bo v javnosti poskušalo prikazati kot morebitno nepravno delovanje države. Organ te navedbe zaključi z ugotovitvijo, da gre za dokument, ki ni statičen, temveč dinamičen. Vse te navedbe organa z institutom poslovne skrivnosti niso povezane, saj se nanašajo na morebitne ovire, ki bi se pojavile za organ v postopku izvedbe projekta izgradnje odlagališča, ne bi pa bila zaradi tega povzročena škoda za tržni položaj kogarkoli izmed vpletenih, ker gre pri tem za izvajanje javne službe, torej za dejavnost, ki se ne izvaja na trgu. Da ne gre za podatke, katerih razkritje bi povzročilo občutno škodo za tržni položaj kakšnega drugega subjekta, pa potrjuje dejstvo, da gospodarska družba, ki je dokument izdelala, sploh ni prijavila stranske udeležbe v tem pritožbenem postopku.
Iz vsega navedenega izhaja, da je PVP II del projekta odlagališča NSRAO, ki se ne izvaja po tržnih načelih, zato je z vidika organa v tej zadevi nemogoče govoriti o poslovni skrivnosti. Vsi navedeni argumenti so Pooblaščenca pripeljali do zaključka, da s posredovanjem PVP II prosilcu (javnosti), organu nikakor ne bi nastala občutna škoda, zato podatki v zahtevanem dokumentu tudi v smislu drugega odstavka 39. člena ZGD-1 ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti.
3. Izjema po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ se sicer ni izrecno skliceval na izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar pa iz njegovih navedb v dopisu št. 201-20130321-3-BS, z dne 21. 3. 2013 smiselno izhaja, da zatrjuje tudi obstoj te izjeme. 9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Takšna opredelitev ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
1. dokument mora biti še v postopku izdelave,
2. dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu,
3. specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Pooblaščenec je ugotovil, da v obravnavanem primeru ni izpolnjen nobeden izmed teh pogojev. Tolmačenje navedene izjeme na način, kot ga navaja organ, bi v praksi pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo tekom razvoja projekta odlagališča NSRAO, kar bi bilo povsem v nasprotju z zahtevo po javnosti tega postopka.
Organ zatrjuje, da gre za dokument, ki je še v delovni fazi (pri čemer z ničemer ne pojasni, kakšen naj bi bil postopek do zaključka dokumenta), hkrati pa navaja, da je bil PVP II že izdelan izven organa. Ravno slednje je bistveno za ugotovitev, da obravnavani dokument ni več v postopku izdelave v smislu ZDIJZ. Organ je izdelavo PVP II naročil z javnim naročilom z dne 25. 1. 2010 in kot izhaja iz izrecne navedbe na samem PVP II (datum izdelave 15. 6. 2010), je izbrani ponudnik ta dokument tudi že izdelal. O dokumentu v postopku izdelave bi lahko npr. govorili v primeru, če PVP II sploh še ne bi bil v celoti napisan in ga ponudnik še ne bi izročil organu. V konkretnem primeru pa gre za vsebinsko zaokroženo besedilo, ki ga je izbrani ponudnik izdelal in formalno zaključil v postopku oddaje javnega naročila. Gre torej za celovit in tehnično dokončno izdelan dokument, ki sicer lahko predstavlja le različico tiste verzije PVP II, ki bo v posameznih fazah projekta odlagališča NSRAO tudi dejansko uporabljena, vendar to ne spremeni dejstva, da gre za dokončan dokument. Nenazadnje tudi organ sam ni izrecno navedel, da se bo vsebina PVP II še v čem spreminjala, skliceval se je le na možnost, da se bo projekt vodil drugače, kot je predvideno v PVP II. Da PVP II ni le osnutek, kaže tudi dejstvo, da je ta dokument brez opomb, komentarjev ali nedokončanih misli ter nikjer nima oznake »osnutek« ali »delovno gradivo« ali kaj podobnega. Sicer pa ni dvoma, da tekom postopkov, ki so del dolgoletnega projekta odlagališča NSRAO, že po sami naravi stvari (npr. zaradi spremembe zakonodaje ali napredka tehnologije) prihaja do dokumentov, ki sami po sebi lahko ne predstavljajo končnega izdelka, pač pa zgolj različice le-tega. Vendar pa dejstvo, da dokument predstavlja zgolj različico dokumenta, ne pomeni, da je ta konkretni dokument (določena različica) še vedno v postopku izdelave. Vsaka različica zase praviloma predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, zaključena informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ne bo ali ni bila uporabljena v praksi kot končno besedilo dokumenta. Vsaka takšna različica namreč predstavlja samostojno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz vseh navedenih razlogov Pooblaščenec zaključuje, da PVP II ni mogoče šteti za dokument v izdelavi ali za dokument v postopku posvetovanja pri organu v smislu izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Organ tudi ni izkazal nastanka škode v primeru razkritja dokumenta, če bi resnično šlo za dokument v izdelavi. Razkritje dokumenta v izdelavi bi moralo povzročiti napačno razumevanje njegove vsebine. Zgolj dejstvo, ki ga izpostavlja organ, da bi lahko javnost PVP II zavajajoče jemala kot dokument, po katerem se bo investitor dejansko ravnal, ko bo vodil investicijo ter da se bo vsako odstopanje od PVP II v javnosti poskušalo prikazati kot morebitno nepravno delovanje države, ne zadošča za obstoj elementa napačnega razumevanja vsebine dokumenta. Glede obstoja škode zaradi napačnega razumevanja vsebine dokumenta je dokazno breme na organu, v konkretnem primeru pa je organ zgolj na abstraktni ravni zatrjeval ta element obravnavane izjeme. Pooblaščenec na tem mestu pripominja, da je zaskrbljenost zaradi nerazumevanja javnosti mogoče odpraviti na druge načine, ki ne bi ovirali dostopa do zahtevanih informacij. Organ lahko posredovanje zahtevanih podatkov opremi z določenimi pojasnili oziroma obrazložitvami (npr. da dokument vsebuje variante, ki morda ne bodo izvedene v praksi), ki bi nevarnost napačne razlage podatkov zmanjšale na minimum. Resnični namen izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je zagotovitev nemotenih postopkov odločanja ter varstvo zaupnosti posvetovanj znotraj organov in med organi v času interne priprave zadeve. Glede na to, da se zahtevani dokument nanaša na okoljske podatke, kot je podrobneje pojasnjeno v 5. točki obrazložitve te odločbe, je oblikovanje vsebine zahtevanega dokumenta še posebej podvrženo načelu odprtosti, kar pomeni, da je v celoten postopek sprejemanja odločitev na tem področju treba vključiti tudi javnost, ki pa bo lahko učinkovito sodelovala le, če bo pravočasno seznanjena z vsemi potrebnimi informacijami. Navedeno pomeni, da že iz narave zahtevanega dokumenta izhaja, da bi bilo sklicevanje na kakršnokoli napačno razumevanje dokumenta, ki naj bi ga povzročilo razkritje zahtevanega dokumenta, contradictio in adjecto. Seznanitev javnosti z zahtevanim dokumentom bi kvečjemu pripomogla, da bi javnost pravilno razumela zahtevani dokument in vse dokumente in ravnanja, ki so ali še bodo nastali na podlagi tega dokumenta, ter tako lažje sodelovala pri ustrezni ureditvi odlagališča NSRAO. Navedbe organa v zvezi s posledicami razkritja PVP II javnosti z ničemer ne utemeljujejo elementov, katerih obstoj je potreben za utemeljitev izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v konkretnem primeru.
Po presoji vseh argumentov se je v pritožbenem postopku izkazalo, da v konkretnem primeru ni moč govoriti o obstoju izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj PVP II ni več v postopku izdelave pri organu in ni več predmet posvetovanja znotraj organa. Poleg tega pa razkritje tega dokumenta tudi ne bi moglo povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine.
4. Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec je v nadaljevanju presojal, ali je podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo podatkov, je Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007, v nadaljevanju ZVOP-1), katerega namen je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP).
Po določilu 1. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru zahtevani dokument vsebuje osebne podatke v smislu 6. člena ZVOP-1. Ker razkritje osebnega podatka, skladno s 3. točko 6. člena ZVOP-1, predstavlja obdelavo osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika.
Iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka, kar pomeni, da je razkritje osebnega podatka v določenih primerih lahko dopustno. Razkritje osebnega podatka je lahko dopustno v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ tako določa, da se, ne glede na podano izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Upoštevaje dejstvo, da v obravnavanem primeru izjeme iz 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ne pridejo poštev, Pooblaščenec ugotavlja, da osebni podatki, ki so v zahtevanem dokumentu povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, niso varovani osebni podatki. Po določbi 1. člena ZJU je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Javni sektor so v skladu z drugim odstavkom 1. člena ZJU državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. Zaposleni pri organu, Agenciji Republike Slovenije za okolje, Upravi Republike Slovenije za jedrsko varnost in pri različnih ministrstvih so torej javni uslužbenci, zato njihova imena, priimki, nazivi in položaj, ki so navedeni v PVP II, ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov.
Ravno tako ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov v PVP II navedena imena in priimki oseb, pooblaščenih za zastopanje gospodarskih družb, ker gre za osebne podatke, ki so javni že po Zakonu o poslovnem registru Slovenije (Uradni list RS št. 49/2006 in 33/2007) in Zakonu o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/2007-UPB2 in 65/2008, 49/2009).
Glede ostalih osebnih podatkov v zahtevanem dokumentu (imeni in priimka dveh članov nadzorno usmerjevalne skupine, ki sta navedena kot predstavnika dveh gospodarskih družb navedena na 16. strani PVP II) Pooblaščenec ugotavlja, da predstavljajo t.i. varovane osebne podatke, ker za njihovo razkritje ni podana pravna podlaga v smislu 9. člena ZVOP-1. Glede teh osebnih podatkov je torej podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi 7. člena ZDIJZ je organ dolžan varovane osebne podatke prekriti in prosilcu omogočiti delni dostop do PVP II na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe.
5. Podatki o porabi javnih sredstev in okoljski podatki
Pooblaščenec podredno pripominja, da četudi bi bilo obravnavane dokumente mogoče opredeliti kot izjeme po 2. ali 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, takšna oznaka ne bi bila skladna s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1. V konkretnem primeru so podatki namreč po zakonu javni, ker izpolnjujejo pogoj iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (gre za podatke o porabi javnih sredstev in za okoljske podatke).
Kot je pojasnjeno že v predhodnih točkah obrazložitve te odločbe, se vsebina PVP II nanaša na izvajanje javne službe, ki se financira iz sredstev Sklada NEK (vključno z izdelavo samega PVP II). Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije javnih sredstev, se je Pooblaščenec pri opredelitvi pojma javnih sredstev oprl na določbe Zakona o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/2001 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZRacS-1). ZRacS-1 v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Peti odstavek 20. člena ZRacS-1 v 1. točki določa, da je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev pravna oseba javnega prava ali njena enota. Organ, ki je organiziran kot javni gospodarski zavod, nedvomno sodi med pravne osebe javnega prava. Iz navedenega izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih organ kot pravna oseba javnega prava za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov. Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je po oceni Pooblaščenca potrebno pojem javna sredstva iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena razumeti širše, in ga nikakor ne gre enačiti s pojmom proračunska sredstva. Četudi v obravnavanem primeru pri financiranju izvajanja javne službe ne gre za neposredno, niti za posredno porabo proračunskih sredstev, pa nedvomno gre za porabo javnih sredstev, kar je potrdil tudi organ v dopisu št. 201-20130321-3-BS, z dne 21. 3. 2013. Finančni okvir je neločljivo povezan s postopki, po katerih se bo izvajal projekt odlagališča NSRAO, oboje pa je vsebina PVP II, zato je podatke v tem dokumentu treba opredeliti kot podatke o porabi javnih sredstev v smislu prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.
PVP II vsebuje tudi podatke, kot jih opredeljuje druga alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Resolucija o nacionalnem programu ravnanja z radioaktivnimi odpadki in izrabljenim jedrskih gorivom za obdobje 2005-2016 (Uradni list RS, št. 15/2006; v nadaljevanju ReNPROJG), določa, da je gradnjo odlagališča NSRAO treba obravnavati kot ključni okoljski projekt programa, saj pravočasno pridobljena lokacija in gradnja odlagališča zagotavljata učinkovito varovanje naravnega okolja pred nekontroliranimi emisijami radioaktivnih snovi. Dejavnosti za izbor lokacije in gradnjo odlagališča ReNPROJG v 10. 4 točki razvršča na šest glavnih skupin (1. izbor lokacije odlagališča NSRAO z nakupom zemljišča, 2. komunikacijske dejavnosti (pridobivanje soglasja lokalnih skupnosti), 3. načrtovanje in pridobivanje dovoljenj, 4. tehnologija odlaganja in varnostne ocene, 5. gradnja odlagališča in gradnja infrastrukture do odlagališča, 6. nadomestila) in določa, da je nosilec vseh aktivnosti izvajalec državne gospodarske javne službe, to je organ. Kot je pojasnjeno že v 1. točki obrazložitve te odločbe, je organ v okviru projekta odlagališča NSRAO z javnim naročilom naročil izdelavo PVP II. Iz besedila javnega naročila izhaja, da priročnik vsebuje naslednje vsebine: uvodni del s splošnimi informacijami, namen, cilji; organizacijska struktura projekta, odgovornosti in pristojnosti; načrtovanje projekta, planiranje – vsebinsko, časovno, finančno; glavni procesi projekta, opisi procesov; obvladovanje tveganj na projektu; vodenje kakovosti na projektu. Na podlagi navedenega dokumenta, ki opredeljujejo vsebino PVP II, ter po pregledu dejanske vsebine PVP II Pooblaščenec ugotavlja, da so podatki v tem dokumentu podatki o NSRAO (npr. stanje na področju NSRAO v Sloveniji) ter podatki, ki so neposredno in neločljivo povezani s to vrsto podatkov (npr. pravne podlage za ravnanje z NSRAO, namen in cilj projekta odlagališča NSRAO, finančni okvir in izdelki II. faze projekta, organiziranost projekta in ključni procesi njegove izvedbe), saj temeljijo na realnih in predvidenih podatkih o NSRAO v zvezi z odlagališčem in jih ni mogoče ločiti od te vrste podatkov, saj oboji skupaj tvorijo neločljivo celoto. Povedano drugače, gre za priročnik, ki opisuje procese, ki se bodo izvajali v projektu odlagališča NSRAO, ki pa jih ni bilo mogoče oblikovati brez podatkov glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu. Brez teh podatkov tudi ni bilo mogoče določiti faz, organizacije, namenov in ciljev projekta, ter posledično tudi finančnih okvirov. Kot je navedel že sam organ v izpodbijani odločbi, PVP II vsebuje procese in postopke, ki jih je treba izvesti v zvezi z vodenjem projekta odlagališča NSRAO, iz česar povsem jasno izhaja, da ta dokument vsebuje podatke glede NSRAO, zato je v tem delu sklep organa, ki trdi ravno nasprotno, povsem napačen glede na ugotovljena dejstva.
V konkretni zadevi je bistvenega pomena razjasnitev vprašanja, ali je podatke v dokumentu PVP II mogoče opredeliti kot podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Dostop do takšnih podatkov se namreč na podlagi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ dovoli ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki opredeljujejo izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ kot posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ kot absolutna. Aarhuška konvencija določa, da je treba izjeme razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje. Aarhuška konvencija je rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem. Določilom Aarhuške konvencije sledi tudi Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/2004 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZVO-1), ki med temeljnimi načeli določa načelo sodelovanja in načelo javnosti. Prvo načelo je opredeljeno v 6. členu ZVO-1, ki določa, da država in občina pri sprejemanju politik, strategij, programov, planov, načrtov in splošnih pravnih aktov, ki se nanašajo na varstvo okolja, omogočata sodelovanje povzročiteljev obremenitve, izvajalk ali izvajalcev javnih služb varstva okolja in drugih oseb, ki opravljajo dejavnosti varstva okolja, in javnosti. Država zagotavlja sodelovanje in solidarnost pri reševanju globalnih in meddržavnih vprašanj varstva okolja, zlasti s sklepanjem meddržavnih pogodb, sodelovanjem z drugimi državami v zvezi s plani, programi in posegi v okolje s čezmejnim vplivom, z obveščanjem drugih držav o okoljskih nesrečah in mednarodno izmenjavo okoljskih podatkov. Načelo javnost pa izhaja iz 13. člena ZVO-1, ki določa, da so okoljski podatki javni. Vsakdo ima pravico dostopa do okoljskih podatkov skladno z zakonom. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih sprejemanja predpisov, politik, strategij, programov, planov in načrtov, ki se nanašajo na varstvo okolja, skladno z ZVO-1. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih, ki se nanašajo na plane, programe in posege v okolje v drugih državah, ki bi lahko vplivali na okolje v Republiki Sloveniji, skladno z ZVO-1. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih izdajanja konkretnih pravnih aktov, ki se nanašajo na posege v okolje, skladno z ZVO-1. Dostop do okoljskih podatkov ureja prvi odstavek 110. člena ZVO-1, na podlagi katerega morajo državni organi, organi občin, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb vsem zainteresiranim osebam omogočiti dostop do okoljskih podatkov, če to določa ta zakon in predpisi, ki urejajo dostop javnosti do informacij javnega značaja. V tem delu ZVO-1 torej napotuje na Aarhuško konvencijo in ZDIJZ. 110. člen ZVO-1 v tretjem odstavku določa, da so, ne glede na določbe predpisov iz prvega odstavka tega člena o izjemah glede dostopa do informacij javnega značaja, okoljski podatki, ki se nanašajo na emisije, odpadke, nevarne snovi v obratu in varnostno poročilo iz tretjega odstavka 18. člena tega zakona, javni. Navedena določba ZVO-1 in druga alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ torej postavljata enako pravilo, ki kot absolutna dejstva, zaradi katerih mora organ ne glede na morebitne izjeme po ZDIJZ, prosilcu omogočiti odstop do zahtevanih podatkov, če gre za podatke, ki se nanašajo na emisije, odpadke, nevarne snovi v obratu in varnostno poročilo iz tretjega odstavka 18. člena ZVO-1, podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Pri tem je treba poudariti, da je ZDIJZ z določbo druge alineje tretjega odstavka 6. člena postavil zakonsko predpostavko, da je prevladujoč interes javnosti za razkritje podatkov podan vselej, ko gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Na ta način je zakonodajalec razširil pravice, ki jih zagotavlja drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, saj izkazovanje in dokazovanje prevladujočega interesa javnosti v takšnih primerih ni potrebno.
Upoštevaje vse navedeno je prosilcu treba zagotoviti dostop do PVP II, če se ugotovi, da zahtevani dokument vsebuje podatke, ki morajo biti na podlagi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ javnosti dostopni ne glede na morebitni obstoj izjem iz prvega odstavka tega člena. Kot že rečeno, PVP II vsebuje postopke vodenja projekta odlagališča NSRAO. Upoštevaje definicije pojmov iz 3. člena ZVO-1 Pooblaščenec ugotavlja, da so podatki o NSRAO okoljski podatki, ki se nanašajo na odpadke, ker gre za določene snovi oziroma predmete, ki jih bo njegov povzročitelj ali druga oseba, ki bo imela snov oziroma predmet v posesti, zavrgel (5. točka 3. člena ZVO-1). V konkretnem primeru je te odpadke mogoče opredeliti še bolj natančno, in sicer gre za radioaktivne odpadke, ki so v 5.2. točki 3. člena ZVO-1 opredeljeni kot odpadki, ki so zaradi določenih radioaktivnih lastnosti po predpisih o varstvu pred ionizirajočimi sevanji, uvrščeni med radioaktivne odpadke. Po določbah Zakona o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in jedrski varnosti (Uradni list RS, št. 102/04 – ZVISJV-UPB2) so radioaktivni odpadki snovi v plinasti, tekoči ali trdni obliki, predmeti in oprema, ki so odpadek sevalnih dejavnosti ali intervencijskih ukrepov in zanje ni predvidena nadaljnja uporaba, vsebujejo pa radioaktivne snovi ali so radioaktivno kontaminirani tako, da presegajo ravni opustitve. Po najbolj splošno uveljavljeni klasifikaciji delimo radioaktivne odpadke glede na stopnjo njihove specifične aktivnosti v tri skupine: nizko, srednje in visoko radioaktivne odpadke. Gre torej za snovi, ki oddajajo v okolje ionizirajoče sevanje, zato njihov učinek na okolje označujemo tudi kot emisije, ki so definirane v 3. točki 3. člena ZVO-1 (emisija je neposredno ali posredno izpuščanje ali oddajanje snovi v tekočem, plinastem ali trdnem stanju ali energije (hrup, vibracije, sevanje, toplota in svetloba) ali organizmov ali mikroorganizmov iz posameznega vira v okolje). Hkrati je treba NSRAO opredeliti tudi kot nevarno snov, ki je v 10. točki 3. člena ZVO-1 opredeljena kot s predpisom določena snov ali mešanica ali pripravek, ki je v obratu navzoča kot surovina, proizvod, stranski ali vmesni proizvod ali ostanek, ali lahko nastane ob nesreči. Takšno stališče izhaja tudi iz uvoda ReNPROJG, v kateri je zapisano, da so zaradi sevanja, ki ga oddajajo, radioaktivni odpadki in izrabljeno jedrsko gorivo potencialno nevarni za zdravje ljudi in okolje. Ravnanje z radioaktivnimi odpadki in izrabljenim jedrskim gorivom je torej smotrno obravnavati v širšem kontekstu varovanja okolja. V primerjavi z drugimi nevarnimi snovmi pa imajo ti odpadki dovolj specifičnih lastnosti, tako da ravnanje z radioaktivnimi odpadki ni določeno z zakonodajo, ki ureja ravnanje z drugimi nevarnimi odpadki, temveč ga ureja posebna zakonodaja, in sicer ZVISJV.
Po preučitvi vseh navedenih pravnih podlag in pregledu vsebine zahtevanega dokumenta Pooblaščenec ugotavlja, da se vsebina PVP II nanaša na projekt odlagališča NSRAO in da vsebino tega dokumenta predstavljajo podatki glede nevarnih snovi, odpadkov in emisij. Te vrste podatkov pa, na podlagi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne smejo biti izvzete iz prostega dostopa, kar pomeni, da mora biti PVP II tudi iz tega vidika prosto dostopna informacija javnega značaja. Pooblaščenec na tem mestu poudarja, da je to še dodaten argument, zaradi katerega PVP II ne more predstavljati izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
6. Sklepno
Upoštevaje vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da je pritožbi prosilca treba delno ugoditi in izpodbijano odločbo, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, zaradi napačnega sklepa glede dejanskega stanja in posledične napačne uporabe materialnega prava, delno odpraviti. Organ je dolžan prosilcu posredovati PVP II na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu, v katerem je Pooblaščenec ugotovil obstoj izjeme varstva osebnih podatkov, pa se pritožba prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljena zavrne.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka