Prosilec - Zavod za invalidsko in pokojninsko zavarovanje
+ -Številka: 090-61/2013/3
Kategorije: Ali dokument obstaja
POVZETEK:
Prosilec je na organ naslovil zahtevo, v kateri navaja, da mu je organ z dopisom, in kasneje z odločbama, zmanjšal pokojnino. Prosilec je še vedno prepričan, da izpolnjuje zahtevane kriterije, zato je od organa zahteval pojasnila. Prosilec navaja, da se odločbi, ki mu ju je organ izdal, sklicujeta na Zakon o uravnoteženju javnih financ. Prosilec meni, da se iz podatkov, ki jih ima organ o njem in iz zakonskega besedila, ne da enoznačno pojasniti odločb. Prosilec organu razlaga, da je takšna organizacija, ki sme odločati le na osnovi pisnih dokumentov (zakonov, predpisov, navodil), zato, meni, da je organ v njegovem primeru lahko odločal le na osnovi internih ali zunanjih navodil. Ker je tako navodilo informacija javnega značaja, je prosilec zahteval, da mu ga organ pošlje. Organ je z odločbo zahtevo prosilca zavrnil, saj s takšnim navodilom ne razpolaga. Prosilec se s stališčem organa ne strinja in ne verjame, da navodilo ne obstaja, zato je zoper odločbo vložil pritožbo. Pooblaščenec se je na podlagi navedenih argumentov organa in svojih pristojnosti v skladu z ZDIJZ v pritožbenem postopku sam prepričal in ugotovil, da v konkretnem primeru zahtevana informacija javnega značaja – navodilo, ne obstaja, zato je pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-61/2013/3
Datum: 28. 3. 2013
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po namestnici pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah (pooblastilo št. 110-17/2016/48 z dne 17.8.2009) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………………………… (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, Kolodvorska ulica 15, 1518 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 1020-2/2013 z dne 26. 2. 2013, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca z dne 4. 3. 2013 zoper odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, št. 1020-2/2013 z dne 26. 2. 2013, se kot neutemeljena v celoti zavrne.
2. V postopku reševanja pritožbe posebni stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 24. 1. 2013 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri navaja, da mu je organ z dopisom, in kasneje z odločbama, zmanjšal pokojnino. Prosilec je še vedno prepričan, da izpolnjuje zahtevane kriterije, zato je od organa zahteval pojasnila. Prosilec navaja, da se odločbi, ki mu ju je organ izdal, sklicujeta na Zakon o uravnoteženju javnih financ. Prosilec meni, da se iz podatkov, ki jih ima organ o njem in iz zakonskega besedila, ne da enoznačno pojasniti odločb. Prosilec organu razlaga, da je takšna organizacija, ki sme odločati le na osnovi pisnih dokumentov (zakonov, predpisov, navodil), zato, meni, da je organ v njegovem primeru lahko odločal le na osnovi internih ali zunanjih navodil. Ker je tako navodilo informacija javnega značaja, prosilec zahteva, da mu ga organ pošlje.
Organ je prosilcu dne 26. 2. 2013 izdal zavrnilno odločbo št. 1020-2/2013. V obrazložitvi odločbe najprej pojasnjuje določbo 4. člena ZDIJZ, kateri pogoji morajo biti podani, da gre za informacijo javnega značaja. V skladu z navedenim, navaja organ, mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti. Organ razlaga, da je prosilec v pritožbenem postopku zoper ugotovitveno odločbo št. 14 4074721 oporekal negativni uskladitvi po 143. členu ZUJF, iz razloga, da bi se moralo tudi njegovem primeru, kot vojnemu veteranu, upoštevati izvzem iz te negativne uskladitve po alineji 5. odstavka tega člena. Po tej alineji negativne uskladitve niso deležne pokojnine pripadnikov Teritorialne obrambe Republike Slovenije, policistov, operativnih delavcev kriminalistične in obveščevalno varnostne službe, oboroženih pripadnikov narodne zaščite ter pripadnikov enot za zveze Republike in občin, ki so v vojaški agresiji na Republiko Slovenijo, v času od 26. 6. do 18. 7. 1991, opravljali dolžnosti pri obrambi Republike Slovenije. Pritožbeni postopek se je pri organu zaključil z odločbo, izdano dne 13. 10. 2012. Organ poudarja, da pri odločitvi ni bilo upoštevanega nikakršnega navodila glede upoštevanja kategorije vojnih veteranov, saj je tako navodilo organu neznano in ga za potrebe svojega dela niti ni sam ustvaril. Zoper navedeno odločbo je prosilec dne 21. 11. 2012 vložil tožbo pred Delovnim in socialnim sodiščem v Ljubljani. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Organ obrazložitev zaključi, da prosilcu na podlagi navedenega tako ni možno posredovati želenega navodila.
Prosilec je dne 4. 3. 2013 vložil pritožbo, organ pa jo je nato, z dopisom, z dne 7. 3. 2013, kot dovoljeno in pravočasno, vloženo s strani upravičene osebe, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v obravnavo Pooblaščencu. Pritožbi je organ priložil spis, v katerem so dokumenti, na podlagi katerih je vodil postopek za posredovanje informacij javnega značaja ter ostalo dokumentacijo, ki se nanaša na dokumente, ki jih zahteva prosilec.
Prosilec v pritožbi izraža svoj dvom glede neobstoja zahtevanih dokumentov in zahteva, da se ponovno preveri možnost njihovega obstoja. Navaja, da so po prvi alineji petega odstavka 143. člena ZUJF iz znižanja izvzete »pokojnine pripadnikov Teritorialne obrambe Republike Slovenije, policistov, operativnih delavcev
kriminalistične in obveščevalno varnostne službe, oboroženih pripadnikov narodne zaščite ter pripadnikov enot za zveze Republike in občin, ki so v vojaški agresiji na Republiko Slovenijo, v času od 26. 6. do 18. 7. 1991, opravljali dolžnosti pri obrambi Republike Slovenije.« ZUJF omenja policiste, ki jih ob osamosvajanju ni bilo. Na RSNZ in kasneje na MNZ so bili pooblaščeni in nepooblaščeni delavci. Pooblaščeni so bili uniformirani - miličniki in ne uniformirani pooblaščeni delavci (kriminalisti, delavci varnostno obveščevalne službe in še nekaj drugih, v skladu s sistemizacijo delovnih mest). Vsi pooblaščeni so imeli enaka policijska pooblastila. Zakon o policiji iz leta 1998 pa je prvič določil pojem »policist« za uniformiran in ne uniformiran poklic, kar je identično ureditvi ob osamosvajanju, ko so bile uniformirane in ne uniformirane pooblaščene uradne osebe - z enakimi pravicami in dolžnostmi. Od MNZ je prosilec dvakrat dobil potrdilo, kjer dovolj jasno piše, kaj je bil in kaj je med osamosvajanjem delal. Z obema potrdiloma razpolaga tudi organ. Glede na to, da so nekatere pooblaščene uradne osebe obdržale pokojnino nespremenjeno, drugim pa so jo zmanjšali, prosilec sklepa, da mora na ZPIZ obstajati neko navodilo, ki v nasprotju z dejanskim stanjem ob osamosvajanju in v nasprotju z Zakonom o policiji, določa, katera pooblaščena uradna oseba ustreza pojmu »policist« po ZUJF.
Prosilec navaja še drugi razlog za svoj dvom v neobstoj navodila - nerazumljive razlike v obravnavanju treh prosilčevih sodelavcev in njega samega. Prosilec meni, da so vsi imeli enak status pooblaščene uradne osebe, brez uniforme, upokojeni so bili po Zakonu o policiji, vsi imajo status veterana. Vsi, vključno s prosilcem, so bili odgovorni za delovanje informacijsko telekomunikacijskega sistema organov za notranje zadeve, preko katerega so v času osamosvajanja varno in zanesljivo potekale vse zaupne komunikacije med poveljstvom in enotami na terenu. Prvi sodelavec sploh ni dobil obvestila od ZPIZ in prejema enako pokojnino. Drugi je na obvestilo poslal ugovor, ki je bil pozitivno rešen in tudi prejema polno pokojnino. Prosilčev ugovor je bil zavrnjen. Tretji sodelavec pa je dobil potrdilo o veteranstvu od Policijske uprave, kjer so pametno prepisali besedilo iz spornega člena ZUJF. V tem potrdilu piše »policist« in ne, kot v potrdilih MNZ, »pripadnik enot policije«. Njegov ugovor na zmanjšanje pokojnine so na ZPIZ upoštevali. Organ je prosilcu v odgovoru na zahtevo po posredovanju informacije javnega značaja poslal odločbo, v kateri je zapisal, da pri odločanju niso upoštevali nikakršnega navodila. To po, mnenju prosilca, ne more biti res. Vse pooblaščene uradne osebe iz časa osamosvajanja so postale z Zakonom o policiji iz leta 1998 policisti, sprašuje se, zakaj za ZPIZ to ne velja? Prosilec bi razumel tudi formalno razlago (ki pa ni vsebinska), da so Policijske uprave nekaterim izdale odločbe o veteranstvu, kjer piše »policist«. Če bi te nelogičnosti nastale zaradi napak delavcev organa, navaja prosilec, bi mu jih lahko pojasnili in se opravičili. Pa zelo verjetno ni bilo tako in mora obstajati nek dokument, po katerem so odločali. Dejstvo je, navaja prosilec, da so na ZPIZ odločali, dejstvo je, da samo na osnovi besedila v ZUJF niso mogli odločati in dejstvo je tudi, da uradniki na ZPIZ lahko odločajo samo na osnovi pisnih navodil. Ker je tako navodilo informacija javnega značaja, ima po njegovem mnenju, pravico dostopa do tega dokumenta.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa.
Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja.
Pooblaščenec ob navedenem pripominja, da se njegova pristojnost nanaša le na ugotovitve obstoja zahtevanih dokumentov, nikakor pa se ne sme ali more spuščati v vsebinsko pravilno presojo postopkov organov, za katere so pristojni (npr. v konkretnem primeru izdaje odločbe o zmanjšanju pokojnine), izven postopka dostopa do informacij javnega značaja.
Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
Prosilec v pritožbi izraža le svoj dvom glede neobstoja zahtevanih dokumentov in zahteva, da se ponovno preveri morebitni obstoj, v telefonskem razgovoru dne 26. 3. 2013 pa poudari, da po njegovem mnenju organ mora razpolagati z navodilom, da naj pri izdajanju odločb o pokojninah na podlagi ZUJF upoštevajo Zakon o vojnih veteranih. Po mnenju prosilca mora obstajati neko navodilo, da se pri organu sklicujejo na to razlago terminov, ker organ sam, po mnenju prosilca, nima pravice tolmačit zakona.
Pooblaščenec najprej pojasnjuje, da organ spada med organe, ki v postopkih, za katere so pristojni, morajo postopati v skladu z ZUP (postopkovni zakon) – po ZUP morajo postopati upravni in drugi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih zadevah, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov, pravnih oseb in drugih strank. Tako določa 1. člen ZUP. Izdaja odločbe o zmanjšanju pokojnine je upravna zadeva, pravico do pokojnine določa Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, kot postopkovni zakon pa se za izdajo odločbe uporablja ZUP. Ta v 12. členu določa samostojnost pri odločanju - organ vodi upravni postopek in odloča v upravnih zadevah samostojno v okviru in na podlagi zakonov, podzakonskih predpisov, predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Uradna oseba samostojno opravlja dejanja v upravnem postopku in v tem okviru ugotavlja dejstva in okoliščine ter na podlagi ugotovljenih dejstev in okoliščin uporablja predpise oziroma splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil. To pomeni, da bo organ oziroma njegova uradna oseba lahko ugotovila resnično stanje stvari in zagotovila spoštovanje zakonitosti, sta ji potrebna samostojnost oziroma neodvisnost, ki ju zagotavlja to načelo. Svoj temelj ima v drugem odstavku 120. člena URS, ki določa: "Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov.". Gre torej za samostojnost organa v razmerju do drugih organov oziroma vej oblasti. Organ je v konkretni zadevi vezan le na ustavo, zakone, podzakonske predpise, predpise samoupravnih lokalnih skupnosti in splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, od vstopa Slovenije v EU pa, v skladu z načelom zakonitosti, tudi na predpise EU. Samostojnost organa pomeni tudi pravico in dolžnost organa, da odloča po uradnih osebah, zaposlenih pri organu (drugi odstavek 28. člena ZUP) ter na teritoriju, za katerega so organizirani, če gre za organe, organizirane po teritorialnem načelu (19. člen ZUP), upoštevajoč zakonske izjeme.
Drugi odstavek tega načela poudarja samostojnost uradne osebe organa, ki je predpogoj vsakega učinkovitega in pravno dopustnega delovanja v okviru sicer enostranskega in avtoritativnega, na podlagi ustave in zakona predpisanega postopka. Odločanje uradne osebe mora biti nepristransko, nearbitrarno, objektivno ter v okviru dovoljene uporabe predpisov pravično. Uradni osebi ni dovoljeno dajati navodil, kako naj vodi postopek, katere dokaze naj izvede, katerim naj verjame in kako naj o upravni zadevi odloči. Vežejo jo samo predpisi EU, zakoni, drugi predpisi in splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil, v procesnem smislu pa določila tega zakona in pravila posebnih upravnih postopkov. Načelo samostojnosti pri odločanju omogoča uresničitev načela zakonitosti, načela materialne resnice in načela proste presoje dokazov. Pravico do samostojnosti ima uradna oseba v okviru pooblastil, ki jih ima za opravljanje posameznih dejanj, ali za vodenje postopka ali pa tudi za odločanje (28. in 30. člen ZUP). To pomeni, da tudi predstojnik upravnega organa ne sme osebi, ki je pooblaščena za vodenje postopka in za odločanje v upravnih stvareh, dajati konkretnih navodil glede vodenja postopka in odločanja, če je pooblastilo za odločanje prenesel nanjo. Lahko pa predstojnik organa daje splošna navodila za delo organa, za njegovo organiziranje in za ravnanje pri uporabi materialnih sredstev pri vodenju postopka in odločanju (Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Inštitut za javno upravo, 2004).
V komentarju k 12. členu avtor komentarja, dr. Jerovšek razlaga tudi, da ne gre za poseg v načelo s samostojnosti organa in uradne osebe, če daje vlada ali minister usmeritve in navodila za delo organa, za organiziranje dela, za spremljanje pojavov, ki terjajo ustrezno ukrepanje ali za izvajanje predpisov na določenem področju. V teh primerih gre za splošna navodila ali inštrukcije. Njihova značilnost je, da se ne nanašajo na točno določen, konkreten primer. Tako na primer daje minister organu v sestavi ministrstva usmeritve za delo organa v sestavi, obvezna navodila za delo ter mu naloži, da v mejah svoje pristojnosti opravi določene naloge ali sprejme določene ukrepe ter mu o tem poroča (23. člen ZDU-1). Avtor na koncu ponovno poudari, da gre tu za splošno usmerjanje strokovnega dela, ki se ne sme spuščati v odločanje o konkretni upravni stvari.
Organ navaja, da mu ni znano nobeno navodilo, ne interno in tudi nobeno, ki bi ga kot splošno navodilo za odločanje poslalo ministrstvo ali drug organ. Pooblaščenec ne vidi razumnega razloga, zakaj organu ne bi verjel. Prosilčevo mnenje o nujnem obstoju nekega navodila, po mnenju Pooblaščenca, izhaja iz napačnega razumevanja načina odločanja organa oziroma uradne osebe, ki vodi upravni postopek in odloča v upravnih zadevah samostojno v okviru in na podlagi zakonov, podzakonskih predpisov, predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil.
V pritožbenem postopku se je Pooblaščenec sam prepričal, da je organ pregledal vso razpoložljivo dokumentacijo v obeh primerih, ob čemer se Pooblaščencu ni porodil nikakršen dvom v to, da organ pri tem ne bi bil temeljit in natančen. Prav tako se pri Pooblaščencu ni vzbudil sum, da bi organ skrival zahtevane dokumente, da jih ne bi želel izročiti prosilcu oziroma kasneje Pooblaščencu ali da bi organ sebi v škodo zatrjeval dejstva, ki ne bi bila resnična. Organ je po presoji Pooblaščenca storil vse, kar je realno mogoče pričakovati od njega, saj je z vsemi razumnimi in razpoložljivimi možnostmi preveril, ali zahtevan dokument obstaja.
Pooblaščenec se je tako brez dvoma prepričal, da je organ popolno ugotovil dejansko stanje in v obrazložitvi izpodbijane odločbe korektno in pravilno opisal svoje ugotovitve, da z zahtevanim dokumentom ne razpolaga. Pooblaščenec je glede na svoje pristojnosti v skladu z ZDIJZ ugotovil, da v konkretnem primeru zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da organ dejansko ne razpolaga z dokumentom, kar pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Na tej podlagi je Pooblaščenec na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (UL RS, št. 106/2010-UPB5; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor zoper odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, Kolodvorska ulica 15, 1518 Ljubljana, št. 1020-2/2013 z dne 26. 2. 2013. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Petra Lešnik Kromar, univ. dipl. prav.,
Svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke