Delić Anuška, novinarka Dela - Davčna uprava RS
+ -Številka: 090-60/2013/17
Kategorije: Davčna tajnost, Notranje delovanje organa, Javni uslužbenci in funkcionarji, Osebni podatek
POVZETEK:
Novinarka je od DURS zahtevala podatke o tem, kakšne so bile ugotovitve izrednega internega nadzora glede dela konkretne javne uslužbenke v zvezi s postopkom odmere davka za določenega davčnega zavezanca. Organ je njeno zahtevo zavrnil, s sklicevanjem na davčno tajnost, notranje delovanje organa in varstvo osebnih podatkov. Pooblaščenec je ugotovil, da je glede zahtevanega dokumenta sicer v določenem delu podana izjema davčne tajnosti, da pa je dostop do dela ugotovitev o delu javne uslužbenke mogoče dovoliti v obliki delnega dostopa. Izjemi notranjega delovanja in varstva osebnih podatkov pa nista podani (slednja iz razloga, ker gre za osebne podatke javne uslužbenke, ki so nedvomno v zvzei z njenim delovnim razmerjem pri organu).
ODLOČBA:
Številka: 090-60/2013/17
Datum: 5. 7. 2013
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in četrtega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi Delo, d.d., Dunajska cesta 5, 1000 Ljubljani, po novinarki Anuški Delić (v nadaljevanju prosilka), z dne 21. 2. 2013, zoper odločbo Ministrstva za finance, Davčne uprave Republike Slovenije, Generalnega davčnega urada, Šmartinska cesta 55, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-30/2012-7 (01-2100-02) z dne 29. 1. 2013, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke se delno ugodi in se izpodbijana odločba v 1. točki izreka delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintrideset (31) dni od vročitve te odločbe v obliki fotokopije posredovati naslednje dele Poročila o opravljenem izrednem notranjem nadzoru št. DT 060-110/2011 z dne 12. 5. 2011:
1. str. št. 12, spodaj, ugotovitve SNN, pri čemer je organ dolžan prekriti naslednje besedilo: za besedo »da« v prvi vrstici do konca vrstice, prvo besedo v drugi vrstici, prve tri besede v tretji vrstici, celotno četrto vrstico, v sedmi vrstici za piko do konca vrstice in ime davčnega zavezanca v osmi vrstici.
2. str. 13, zgoraj, ugotovitve SNN, pri čemer je organ dolžan prekriti ime davčnega zavezanca v četrti vrstici, celotno peto vrstico, v šesti vrstici celotno besedilo za besedo »z informacijo«, v sedmi vrstici ime davčnega zavezanca, v deveti vrstici ime in priimek fizične osebe, v deseti in enajsti vrstici ime davčnega zavezanca, v dvanajsti vrstici zadnjo besedo in prvo besedo v trinajsti vrstici.
2. Pritožba prosilke se zavrne v delu, v katerem mora organ v skladu s prejšnjo točko tega izreka na posredovanem dokumentu prekriti podatke, ki predstavljajo davčno tajnost.
3. Zahteva stranske udeleženke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je na organ dne 22. 10. 2012 naslovila vprašanja v zvezi z nekdanjo vodjo Sektorja za davčni nadzor in mednarodno izmenjavo informacij. Zanimalo jo je:
1. Kje oz. na katerem delovnem mestu je zaposlena danes?
2. Kolikšno plačo prejema in kolikšno plačo je prejemala kot vodja omenjenega sektorja?
3. Kakšne so bile ugotovitve notranje preiskave v zvezi z ravnanjem imenovane?
4. Ali drži, da je DURS v zvezi z njenim primerom obvestil policijo in protikorupcijsko komisijo?
Organ je odgovoril na vprašanja prosilke pod tč. 1. in 2., glede preostalih dveh vprašanj pa je navedel, da ker obstaja dvom, da bi z odgovori kršil Zakon o davčnem postopku in Zakon o varstvu osebnih podatkov, prosilko sprašuje, ali informacije zahteva v skladu z ZDIJZ.
Prosilka je organu dne 23. 10. 2012 odgovorila, da želi te informacije v skladu z ZDIJZ, zato je organ dne 20. 11. 2012 izdal odločbo št. 090-30/2012-2 z dne 20. 11. 2012. Organ je zahtevo prosilke pod tč. 3 (Kakšne so bile ugotovitve notranje preiskave v zvezi z ravnanjem nekdanje vodje Sektorja za davčni nadzor in mednarodno izmenjavo informacij?) v celoti zavrnil, pri čemer se je skliceval na izjemo davčne tajnosti. Zoper tako odločitev se je prosilka dne 14. 12. 2012 pri organu pritožila. O njeni pritožbi je Pooblaščenec odločil z odločbo št. 090-273/2012/2 z dne 10. 1. 2013, s katero je pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponoven postopek. V navodilih organu je Pooblaščenec izpostavil, da mora v ponovljenem postopku ponovno presoditi, ali zahtevane informacije predstavljajo izjemo in uporabiti pravilo delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ, v primeru, da bo ugotovil, da le del zahtevane informacije predstavlja katero izmed izjem, v preostalem delu pa mora prosilki zahtevano informacijo posredovati. Ob tem je Pooblaščenec organ opozoril, da ugotovitve, ki se nanašajo na delo konkretne javne uslužbenke, po ZDavP ne morejo predstavljati davčne tajnosti, prav tako pri teh podatkih ne more iti za varovane osebne podatke.
Organ je v ponovljenem postopku dne 29. 1. 2013 izdal odločbo št. 090-30/2012-7 (01-2100-02) (dalje izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilke glede informacije o tem, kakšne so bile ugotovitve notranje preiskave v zvezi z ravnanjem imenovane javne uslužbenke, ponovno in v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ naprej obširno pojasnjuje dosedanji potek postopka, nato pa navaja, da po njegovem mnenju predmet zahteve prosilke predstavlja stran 5-13 dokumenta DT 060-110/2011 z dne 12. 5. 2011. Ob tem organ ugotavlja, da konkretnih informacij ni mogoče določiti, saj te niso podane v obliki posameznih ugotovitev (razen samega povzetka), temveč kot celosten pregled postopanj davčnega organa v davčnih postopkih zoper določenega zavezanca in kot pregled dolžnosti javnih uslužbencev, ki so sodelovali v teh postopkih. Organ navaja, »da bi lahko ustrezno in pravilno zaključili, kako je v postopku postopala imenovana javna uslužbenka, je treba pregledati celoten del dokumenta št. DT 060-110/2011 z dne 12. 5. 2011, na straneh 5-13«. Nadalje organ pojasnjuje, da je sledil navodilu Pooblaščenca in opredelil informacije, ki se nanašajo na konkretnega davčnega zavezanca in predstavljajo davčno tajnost in s tem izjemo po 5. tč. prvega dostavka 6. člena ZDIJZ. Upoštevaje 7. člen ZDIJZ je organ na straneh 5-13 prekril vse podatke, ki so davčna tajnost in o tem naredil uradni zaznamek št. 090-30/2012-6, z obrazložitvijo. Navodilu Pooblaščenca, da mora prosilki posredovati informacijo, ki se nanaša na ugotovitve notranje preiskave v zvezi z ravnanjem imenovane uslužbenke pri opravljanju dela na delovnem mestu Vodje sektorja za davčni nadzor in mednarodno izmenjavo informacij, pa ne more slediti. Meni, da tudi, če se lahko strinja z ugotovitvijo, da gre za podatke, povezane z delovnim razmerjem javnega uslužbenca v smislu tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, se takšna ugotovitev lahko nanaša le na same ugotovitve v notranjem nadzoru, ne pa tudi na celoten del dokumenta št. DT 060-110/2011 z dne 12. 5. 2011 s prekritimi podatki, ki so davčna tajnost. Takšen, v povprečju več kot polovici prekrit dokument, po mnenju organa ne predstavlja več informacije, ki jo zahteva prosilke, saj iz tega ni mogoče več verodostojno in pravilno zaključiti ravnanj imenovane javne uslužbenke, niti ni mogoče sklepati o samem delovnem procesu pri organu. Ob tem organ pojasnjuje, da lahko (na podlagi vseh ugotovitev) zaključi, da imenovana javna uslužbenka ni kršila obveznosti iz delovnega razmerja, zaradi česar niso bili podani razlogi za odpoved delovnega razmerja, poleg tega pa je DURS ugotovitve posredoval tudi organom, ki so pristojni za ukrepanje v primeru, če bi bile kršitve, ki jih prosilka navaja v svojih člankih, priloženih pritožbi, takšne narave, da bi terjale ukrepanje. Ne glede na navedeno pa organ meni, da so podani tudi drugi razlogi, zaradi katerih bi bilo treba zavrniti dostop do zahtevane informacije. Po njegovem mnenju je v zvezi s celotnim dokumentom št. DT 060-110/2011 z dne 12. 5. 2011 podana tudi izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre za podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Dokument št. DT 060-110/2011 z dne 12. 5. 2011 je bil namreč sestavljen v postopku notranjega nadzora, namen notranjega nadzora pa je, da se za potrebe ukrepanja vodstva ugotovijo pomanjkljivosti in ranljivosti v samem delovanju organa ali pri posamezni oziroma več davčnih zadevah ali v povezavi s posameznim ali več davčnih zavezancev. Takšne ugotovitve se lahko nanašajo na ravnanje posameznih oseb, na notranjo organizacijo, na notranje predpise, na zakone ali druge zunanje predpise ter na ostale dejavnike tveganja. Na podlagi ugotovljenih pomanjkljivosti s strani notranjega nadzora lahko vodstvo bodisi spremeni notranjo organizacijo (npr. strukturno s sistemsko spremembo delovanja službe oziroma personalno, s premestitvijo zaposlenih, ki opravljajo posamezne naloge ali naloge vodij) bodisi disciplinsko ali delovnopravno ukrepa, bodisi predlaga spremembe zakonodaje. Namen učinkovitega delovanja notranjega nadzora torej po mnenju organa ni v seznanjanju javnosti o morebitnih kršitvah in pomanjkljivostih, temveč v zagotavljanju izboljševanja procesa dela. Organ zato meni, da bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo motnje v delovanju organa, predvsem v smislu učinkovitosti delovanja notranjega nadzora, saj bi bila njegova funkcija pomembno oslabljena zaradi zavedanja, da se pisna komunikacija ali dokumentacija lahko javno razkrijeta, četudi vsebujeta zgolj verjetne informacije in sume, ki so namenjeni seznanitvi vodstva zaradi izboljšanja delovnega procesa ali odprave drugih pomanjkljivosti. V konkretnem primeru pa bi prišlo tudi do zunanje motnje, saj daje takšen dokument možnost davčnim zavezancem, da bi izkoristili organizacijske in zakonske pomanjkljivosti, ki so ugotovljene v dokumentu, s čimer bi dosegli sebi ali komu drugemu protipravno premoženjsko korist (v konkretnem primeru bi npr. davčni zavezanci lahko prilagodili svoje obnašanje v zvezi s samo oddajo napovedi odmere dohodnine in prijavo premoženja, špekulirali bi lahko v zvezi s tveganjem, ali in na kakšen način se pridobljeni podatki s strani tujih davčnih organov pri Davčni upravi obdelujejo).
Zoper izpodbijano odločbo je prosilka dne 22. 2. 2013 pri organu vložila pritožbo. Med drugim navaja, da po njenem mnenju organ išče nove in nove razloge, zakaj ji zahtevanih informacij ne bo posredoval, kar jo vse bolj napeljuje k sklepu, da s takšnim skrivanjem pred javnostjo pravzaprav ščiti sebe, kar še povečuje javni interes po razkritju. Prav tako, po njenem mnenju, javni interes po razkritju povečuje pojasnilo organa, da na podlagi ugotovitev Službe za notranji nadzor in Pravne službe lahko »zaključi, da ……..ni kršila obveznosti iz delovnega razmerja.« Po vedenju prosilke so bila namreč imenovani uslužbenki, na podlagi vmesnega poročila o notranjem nadzoru, odvzeta pooblastila, bila je premeščena na drugo delovno mesto in prejema tudi nižjo plačo, kar je, glede na pojasnilo, da delovnih obveznosti ni kršila, nadvse nenavadno. Prosilka tudi navaja, da se kot novinarka v pravniške boje državnih organov na tem mestu ne želi spuščati, toda skrb vzbujajoče je, da pravilnost ravnanja Davčne uprave pri določanju davčne tajnosti, po mnenju organa, ni in ne more biti podvržena javnemu ali drugemu nadzoru, toliko bolj, ker nadzor zavrača v primeru, ko so kot davčna tajnost označeni dokumenti, ki se nanašajo na nadzor nad delom javnih uslužbencev, kar je v nasprotju z Zakonom o davčnem postopku. Ob tem prosilka izraža ogorčenost nad dejstvom, da je organ kar sam presodil, da iz več kot polovice prekritega dokumenta ni mogoče več verodostojno in pravilno zaključiti ravnanj……, niti ni mogoče sklepati o samem delovnem področju pri organu prve stopnje. Sprašuje se, od kdaj Davčna uprava med svoje pristojnosti šteje tudi to, da namesto novinarja presoja, kaj je kakovostna ali koristna informacija in kaj ne. Sicer pa: če je organ v dokumentu prekril zgolj podatke, ki po Zakonu o davčnem postopku predstavljajo davčno tajnost (torej se nanašajo na davčnega zavezanca in/ali postopke odmere davka), so v njem ostale neprikrite ugotovitve o ravnanju konkretne javne uslužbenke, te pa so vsekakor javnega značaja, saj gre za podatke, povezane z delovnim razmerjem javnega uslužbenca. Temu organ niti ne oporeka, saj na str. 5 izpodbijane odločbe zapiše, da se s tozadevno ugotovitvijo Pooblaščenca strinja. Namen organa, da pred javnostjo skrije tudi del dokumenta, ki ne predstavlja davčne tajnosti, še dodatno potrjuje zadnji del obrazložitve izpodbijane odločbe, v katerem se DURS, po novem, sklicuje še na izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je bil povod za uvedbo notranjega nadzora nad delom nekdanje vodje sektorja za davčni nadzor in mednarodno izmenjavo informacij med drugim prav »motnja pri delovanju oziroma dejavnosti organa«, ki se je zrcalila v tem, da so bili dokumenti nemške davkarije o pranju denarja na DURS arhivirani, namesto posredovani v obdelavo, je zatrjevanje, da bi razkritje dokumenta o nadzoru nad delom te iste javne uslužbenke povzročilo motnje pri delovanju DURS, skoraj groteskno. Prosilka tudi navaja, da če odmislimo tezo, da bi ugoditev njeni zahtevi, ki se nanaša na ravnanje javne uslužbenke, lahko tako rekoč povzročila razpad davčnega sistema, pa povzete obrazložitve organa prve stopnje še povečujejo javni interes za razkritje zahtevanih informacij, saj napeljujejo k sklepu, da Davčna uprava RS ne deluje tako, kot bi morala. Prosilka se ob tem, glede zatrjevane izjeme iz 11. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ sklicuje tudi na prakso Pooblaščenca, in sicer na delno določbo št. 090-197/2011/37 z dne 14. 11. 2011, ki se deloma nanaša na sorodno zadevo.
Pritožbo prosilke je organ, dne 6. 3. 2013, odstopil v reševanje Pooblaščencu.
Pooblaščenec je z namenom ugotovitve resničnega dejanskega stanja in vseh dejstev, pomembnih za zadevo, dne 27. 3. 2013 pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZinfP. Na ogledu je organ Pooblaščencu pojasnil, da je po njegovem motnja, ki bi nastala z razkritjem zahtevanega dokumenta, motnja v komunikaciji med službo za notranji nadzor in vodstvom (doktrina space to think). Konkretno bi motnja zagotovo nastala v tem, da bi bila komunikacija v manjšem delu pisna in v večjem delu ustna, da bi pisna komunikacija vsebovala le 100 % preverjena dejstva, ne pa tudi ostalih verjetnih informacij, ki so pomembne za hitro odločanje vodstva. Prav tako organ meni, da bi razkritje zahtevanega poročila pomembno omajalo zaupanje uslužbencev DURS v Službo za notranji nadzor, uslužbenci pa ne bodo več pripravljeni v polni meri sodelovati s to službo, kar bo posledično vplivalo na kakovost izvedenih notranjih nadzorov in sprejem ustreznih ukrepov za odpravo nepravilnosti. Po mnenju organa bi razkritje povzročilo tudi znižanje zaupanja javnosti v enakopravno obravnavo velikih in malih davčnih zavezancev, kar bi gotovo povzročilo manjšo stopnjo prostovoljnega izpolnjevanja davčnih obveznosti in s tem manjši odstotek pobranih davščin. Organ je, na vprašanje Pooblaščenca, ali so v zvezi z zahtevanim dokumentom, predlagani ukrepi že izvedeni, odgovoril, da so vsi v poročilu predlagani ukrepi realizirani, razen določenih postopkov zoper zavezance, ki verjetno še tečejo, o čemer pa Pravna služba organa in Služba za notranji nadzor nista seznanjeni. Glede 6. točke predlaganih ukrepov – ugotovitev odgovornosti javnih uslužbencev, je organ pojasnil, da postopki niso bili niti uvedeni, ker ni bilo razlogov. Organ je namreč ugotovil, da ni bilo podlage za delovnopravno ukrepanje.
Pooblaščenec je dne 27. 3. 2013, s pozivom št. 090-60/2013/5, na podlagi 44. člena ZUP, pozval k udeležbi v postopku imenovano javno uslužbenko, na katero so se nanašala vprašanja prosilke. Prosilki je bil poziv vročen dne 29. 3. 2013, po pooblaščencu odvetniku Mirku Bandlju.
Pooblaščenec je dne 2. 4. 2013 prejel dopis stranske udeleženke oz. njenega pooblaščenca, v katerem ta navaja, da se ne strinja s stališčem, ki ga je Pooblaščenec zavzel v odločbi št. 090-273/2012/2 z dne 9. 1. 2013, predvsem zato, ker iz njega ne izhaja test sorazmernosti, med interesom javnosti in ustavno zavarovanimi interesi javne uslužbenke, pa tudi ne z dolžnostjo delodajalca iz 15. člena ZJU ter iz 44.- 46. člena Zakona o delovnih razmerjih, glede varovanja profesionalne in dostojanstvene integritete delavca. (...) Imenovana ni bila nikoli obravnavana v nobenem postopku, ki bi obravnaval njeno ravnanje kot javne uslužbenke, še manj sankcionirana. Gre za javno uslužbenko, ki je glede na rezultate svojega dela ter ocenjevanja tega znotraj DURS, vzorna delavka.
Stranska udeleženka je po pooblaščencu dne 11. 4. 2013 tudi formalno priglasila udeležbo v tem pritožbenem postopku. V vlogi med drugim navaja, da je po njenem prepričanju organ pravilno presodil okoliščine in zavrnil dostop do zahtevane informacije zaradi obstoja izjeme iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ter se strinja z argumenti, ki jih je organ navedel v zvezi s tem v izpodbijani odločbi. Nadalje še dodaja, da v obravnavani zadevi tudi ni podan morebitni interes javnosti v smislu določb 2. odst. 6. čl. ZDIJZ. V konkretnem obravnavanem primeru gre po prepričanju stranske udeleženke za situacijo, ki naj je test interesa javnosti nikakor ne bi zajemal – s tem testom se namreč ne odkriva nekaj, kar je »interesantno za javnost«, temveč nekaj, kar je v javnem interesu, to pa gotovo ne morejo biti ugotovitve internega nadzora pri organu prve stopnje. Ravno nasprotno, stranska udeleženka meni, da je v interesu javnosti možnost izvedbe učinkovitega internega nadzora, ki pa bo, kot že pojasnjeno, z razkritjem zahtevane informacije nujno okrnjen. V zaključku stranska udeleženka Pooblaščenca obvešča, da je pri organu, kot upravljavcu zbirke osebnih podatkov, vložila zahtevo na podlagi 1. in 3. odstavka 33. člena ZVOP-1, za spremembo dokumenta št. DT 060-110/2011, s katero zahteva, da organ v dokumentu popravi navedene osebne podatke, pri čemer je njihovo napačno navajanje v obravnavani dokument vneseno na podlagi nezakonitega in morda celo kaznivega ravnanja organa prve stopnje ter njegovih odgovornih oseb. V zvezi s tem stranska udeleženka opozarja na določbo 32. člena ZVOP-1, ki določa, da vložena zahteva zadrži nadaljnjo obdelavo podatkov. Navedeni dokument in v njem navedeni napačni osebni podatki služijo le za diskreditacijo udeleženke in poseg v njene, z ustavo in ZJU ter ZDR, zavarovane osebne pravice ter dostojanstvo. Stranska udeleženka je dne 10. 5. 2013 tudi obvestila Pooblaščenca, da je skladno s 34. členom ZVOP-1 vložila tožbo zaradi varstva osebnih podatkov ter predlog za izdajo začasne odredbe na prepoved nadaljnje obdelave osebnih podatkov imenovane, kar vključuje tudi posredovanje v tem postopku zahtevanega dokumenta št. DT 060-110/2011 prosilki. Priglasila je stroške postopka v višini 258,50 EUR + 20% DDV.
Dne 13. 5. 2013 je o predmetnem postopku in vloženi tožbi Pooblaščenca obvestil tudi organ, ki je Pooblaščenca ponovno opozoril tudi na zahtevo za izdajo začasne odredbe na prepoved nadaljnje obdelave osebnih podatkov imenovane, kar vključuje tudi posredovanje v tem postopku zahtevanega dokumenta št. DT 060-110/2011 prosilki.
S strani Upravnega sodišča RS je bil Pooblaščenec dne 17. 5. 2013 obveščen, da se zahteva za izdajo začasne odredbe, glede prepovedi nadaljnje obdelave osebnih podatkov imenovane, zavrne (sklep št. I U 769/2013-12 z dne 15. 5. 2013). Sodišče je v predmetnem sklepu med drugim navedlo, da stranska udeleženka kot tožnica ni v zadostni meri izkazala nastanka težko popravljive škode, ki bi opravičevala izdajo predlagane začasne odredbe, saj ni navedla podrobnosti o zatrjevani škodi (in njeni višini), ki naj bi se preprečevala s predlagano izdajo začasne odredbe, pač pa je navajala svoje domneve o (preteklih) medijskih diskreditacijah tožnice.
Pritožba je delno utemeljena.
Uvodoma je treba poudariti, da glede na to, da je v postopku pod opr. št. I U 769/2013 Upravno sodišče zavrnilo izdajo začasne odredbe, predmetni upravni spor, ki v zvezi z zahtevo stranske udeleženke po 1. in 3. odstavku 33. člena ZVOP-1, da organ v dokumentu št. DT 060-110/2011 popravi njene osebne podatke, teče pred Upravnim sodiščem, ne vpliva na izvedbo konkretnega pritožbenega postopka in na izdajo odločbe Pooblaščenca v tem postopku.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Kot je Pooblaščenec ugotovil že v postopku izdaje odločbe 090-30/2012-2 z dne 20. 11. 2012, prosilka ni zahtevala dostopa do celotnega dokumenta št. DT 060-110/2011 z dne 12. 5. 2011, ampak iz njene zahteve z dne 22. 10. 2012 in dopolnitve z dne 23. 1. 2012 nedvomno izhaja, da jo zanimajo samo tisti deli dokumenta, ki se nanašajo na ugotovitve notranje preiskave v zvezi z ravnanjem bivše vodje Sektorja za davčni nadzor in mednarodno izmenjavo informacij. V pritožbenem postopku je Pooblaščenec vpogledal v dokument št. DT 060-110/2011 z dne 12. 5. 2011 in ugotovil, da dokument vsebuje 31 strani, pri čemer se večji del dokumenta vsebinsko ne nanaša na zahtevo prosilke (torej na ugotovitve notranjega nadzora v zvezi z delom konkretno imenovane javne uslužbenke), je pa poročilo sestavljeno po ločenih vsebinskih sklopih. V začetnem delu tako vsebuje povzetek ugotovitev, opis postopka nadzora in predlog ukrepov. Na imenovano javno uslužbenko se nanašajo navedbe na str. 5 – 13, pri čemer so ugotovitve SNN glede dela konkretne javne uslužbenke zgoščeno navedene na str. 12 (spodaj) in 13 (zgoraj), preostali del dokumenta (ki se ne nanaša na ugotovitve v zvezi z delom imenovane javne uslužbenke), pa niti ni bil predmet zahteve prosilke. Ob tem Pooblaščenec poudarja, da so neutemeljene navedbe organa, da takšen, delno prekrit dokument, ne predstavlja več informacije, ki jo zahteva prosilke, saj iz tega ni mogoče več verodostojno in pravilno zaključiti ravnanj imenovane javne uslužbenke, niti ni mogoče sklepati o samem delovnem procesu pri organu. Prosilke namreč ni zanimala obravnava celotnega delovnega procesa pri organu, prav tako ne podroben popis ravnanja konkretne javne uslužbenke v konkretnem primeru. Zanimalo jo je le, kakšne so bile ugotovitve organa (torej zaključki internega nadzora) glede dela imenovane. In ta del nedvomno predstavlja le str. 12-13 poročila št. DT 060-110/2011 z dne 12. 5. 2011, ki izrecno navaja ugotovitve, zato je predmet zahteve (in predmet presoje Pooblaščenca v pritožbenem postopku) le ta del navedenega poročila.
Organ je v izpodbijani odločbi ponovno obravnaval zahtevo prosilke kot, da se ta nanaša na celoten dokument, ne pa le na ugotovitve glede dela konkretne javne uslužbenke. S tem je organ tudi v ponovljenem postopku izhajal iz napačne interpretacije zahteve prosilke in posledično napačno ugotovil dejansko stanje, pri čemer ni upošteval navodil, ki mu jih je Pooblaščenec podal v odločbi št. 090-30/2012-2 z dne 20. 11. 2012. Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec, na podlagi 4. odst. 251. čl. ZUP izpodbijano odločbo odpravil v delu, v katerem je pritožba prosilke utemeljena in v tem delu sam rešil zadevo.
Je pa organ v ponovljenem postopku, z dela poročila št. DT 060-110/2011 z dne 12. 5. 2011 umaknil oznako davčne tajnosti, kot izhaja iz uradnega zaznamka št. 090-30/2012-6 z dne 23. 1. 2013. Na podlagi tega uradnega zaznamka Pooblaščenec ugotavlja, da del poročila, ki ga zahteva prosilka (torej str. 12. in 13.) predstavlja davčno tajnost le v naslednjih delih:
- str. št. 12, spodaj, ugotovitve SNN, za besedo »da« v prvi vrstici do konca vrstice, prva beseda v drugi vrstici, prve tri besede v tretji vrstici, celotna četrta vrstica, v sedmi vrstici za piko do konca vrstice in ime davčnega zavezanca v osmi vrstici ter
- str. 13, zgoraj, ugotovitve SNN, ime davčnega zavezanca v četrti vrstici, celotna peta vrstico, v šesti vrstici celotno besedilo za besedo »z informacijo«, v sedmi vrstici ime davčnega zavezanca, v deveti vrstici ime in priimek fizične osebe, v deseti in enajsti vrstici ime davčnega zavezanca, v dvanajsti vrstici zadnja beseda in prva beseda v trinajsti vrstici.
Kot izhaja iz uradnega zaznamka organa št. 090-30/2012-6 z dne 23. 1. 2013, navedeni podatki predstavljajo davčno tajnost v skladu s 15. členom ZDavP in te podatke je organ prekril, preostalih podatkov na str. 12. In 13., ki se nanašajo na delo konkretne javne uslužbenke, pa ne, ker ti ne predstavljajo davčne tajnosti. Ker izjema davčne tajnosti po 5. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ predstavlja absolutno izjemo od prosto dostopnih informacij, Pooblaščenec ni imel druge možnosti, kot da glede prekritih podatkov sledi obrazložitvi organa, da gre za davčno tajnost. V zvezi s tem podatki je torej podana izjema po 5. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, pritožbo prosilke pa je v tem delu, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, treba zavrniti.
Ob tem Pooblaščenec tudi ugotavlja, da izjema davčne tajnosti glede preostalega dela ugotovitev o delu javne uslužbenke na str. 12. in 13. ni podana. Se je pa organ pri zavrnitvi zahteve prosilke skliceval tudi na izjemi notranjega delovanja po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ in izjemo varstva osebnih podatkov po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, na slednjo pa se je sklicevala tudi stranska udeleženka.
Pooblaščenec pojasnjuje, da lahko organ upoštevaje izjemo notranjega delovanja prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Glede na vsebino in naravo zahtevanega poročila Pooblaščenec ugotavlja, da nedvomno gre za dokument, ki je nastal v zvezi z notranjim delovanjem. Že iz same narave dokumenta (poročilo o internem nadzoru) namreč izhaja, da je dokument nastal kot interni dokument in kot tak ni bil namenjen krogu oseb izven organa. Prvi pogoj za obstoj izjeme notranjega delovanja je tako v konkretnem primeru izpolnjen, presoditi pa je treba tudi, ali bi razkritje takšnega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa.
Pri presoji tega vprašanja je Pooblaščenec upošteval naslednje:
- Predmet zahteve prosilke in presoje Pooblaščenca ni dokument v celoti. Iz poročila o opravljenem izrednem notranjem nadzoru št. DT 060-110/2011 z dne 12. 5. 2011 res izhaja tudi način dela notranjega, internega nadzora, njegova metodologija dela in podrobnejši opis dejanskega in pravnega stanja, vendar prosilka ni zahtevala poročila v tem delu. Iz navedb na str. 12. In 13, ki se nanašajo na ugotovitve o delu konkretne javne uslužbenke in ne predstavljajo davčne tajnosti, tovrstnih »občutljivih« internih informacij ni mogoče razbrati. Iz tega dela dokumenta tudi ne izhaja način dela in metodologija dela notranjega nadzora oz. ugotovitve, ki bi bile povezane z internim delovanjem organa in bi lahko vplivale na delo oz. dejavnost organa v prihodnje.
- Poročilo je nastalo v letu 2011. Tudi, v kolikor je organ v njem ugotovil določene nepravilnosti, bi jih glede na časovno oddaljenost in na roke, ki so navedeni na str. 4 poročila, že moral odpraviti. Sklicevanje, da bi z razkritjem lahko nastala škoda, ker bi takšen dokument dal možnost davčnim zavezancem, da bi izkoristili organizacijske in zakonske pomanjkljivosti, ki so ugotovljene v dokumentu, je tako povsem neutemeljeno.
- Na ogledu in camera dne 27. 3. 2013 je organ tudi sam pojasnil Pooblaščencu, da v zvezi s predmetnim internim poročilom pri njem ne potekajo več nobeni ukrepi, vsi v poročilu predlagani ukrepi so namreč že realizirani, razen določenih postopkov zoper zavezance, ki verjetno še tečejo, o čemer pa Pravna služba organa in Služba za notranji nadzor pri organu nista seznanjeni. Po oceni Pooblaščenca razkritje zahtevanega dela poročila na str. 12. in 13. tudi ne more vplivati na konkretne postopke davčnega nadzora, podatki o davčnih tajnostih so namreč v dokumentu prekriti. Ob tem organ niti v izpodbijani odločbi niti kasneje, med pritožbenim postopkom, motenj, ki bi mu nastale, ni konkretno utemeljil, njegove navedbe so ostale zgolj na abstraktni ravni.
- Razkritje dokumenta, ki vsebuje podatke o tem, kakšne so bile ugotovitve notranjega nadzora v zvezi s postopanjem konkretnega javnega uslužbenca, ne more resno ogroziti procesa delovanja organa oziroma povzročili motnje v delovanju organa. Za obstoj izjeme notranjega delovanja ne zadostuje dokazni standard »da je zelo verjetno«, da bi razkritje lahko pripeljalo do motenj, temveč dokazni standard »onkraj dvoma«. Tako je odločilo tudi Upravno sodišče RS v zvezi z izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v sodbi št. I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011.
- Tudi, če bi šteli, da je izjema po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ podana, je treba upoštevati, da gre nedvomno za informacije, ki so v zvezi z delom javne uslužbenke (ugotovitve internega nadzora se namreč nanašajo na njeno delo v javnem sektorju in ne na druge osebne okoliščine, ki niso v zvezi z njenim delovnim razmerjem). 3. odst. 6. čl. ZDIJZ določa, da se dostop do teh informacij dovoli, ne glede na morebitne izjeme (tudi če je podana izjema notranjega delovanja iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ).
Na podlagi vsega navedenega je Pooblaščenec zaključil, da v konkretnem primeru, glede ugotovitev o delu konkretne javne uslužbenke, ki se nahajajo na str. 12. (spodaj) in 13. (zgoraj) poročila o izrednem notranjem nadzoru, izjema notranjega delovanja ni podana.
Nadalje je Pooblaščenec presojal še obstoj izjeme varstva osebnih podatkov po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Imena in priimki javnih uslužbencev in podatki o njihovem delu oz. ugotovitve v zvezi s tem, nedvomno predstavljajo osebne podatke v smislu Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007 - uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZVOP-1-UPB1). Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti takšnega razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1-UPB1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja. Na tem mestu velja tudi poudariti, da je ena od najpomembnejših funkcij pravice do informacij javnega značaja njena nadzorna funkcija. V 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je navedeno, da se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne, op. Pooblaščenca), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Pooblaščenec je po temeljitem pregledu vsebine dela poročila, ki ga zahteva prosilka (torej ugotovitve na str. 12. In 13., ki se nanašajo na delo konkretne javne uslužbenke) ugotovil, da v besedilu ni drugih osebnih podatkov posameznice kot pa tisti, ki so v zvezi z njenim delom pri organu. Na podlagi 3. odstavka 6. člena ZDIJZ pa ti podatki niso varovani osebni podatki in kot taki ne predstavljajo izjeme po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Pooblaščenec se tako ne more strinjati z ugotovitvijo organa v izpodbijani odločbi in z zatrjevanjem stranske udeleženke, da so zahtevani podatki o javni uslužbenki podatki, ki so varovani z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in ne spadajo med podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca v smislu, kot ga določa 3. odstavek 6. člena ZDIJZ. Ravno nasprotno, z vpogledom v dokument DT 4217-7743/2011-2 je mogoče nedvomno zaključiti, da se ugotovitve v dokumentu nanašajo na javno uslužbenko izključno v odnosu na njeno delovno razmerje pri organu oz. na opravljanje njenih javnopravnih nalog. Vprašanje, ali in kako je določen javni uslužbenec opravil zaupane mu javnopravne delovne naloge, za katere je sklenil delovno razmerje v javnem sektorju, je vedno povezano z njegovim delovnim razmerjem v javnem sektorju v smislu tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz vsebine dokumenta DT 4217-7743/2011-2 obenem izhaja, da ugotovitve, ki se nanašajo na imenovano javno uslužbenko, niso povezane z njeno zasebnostjo izven opravljanja delovnih nalog v javnem sektorju, prav tako se ne nanašajo na njene osebne lastnosti in tudi ne gre za subjektivne ugotovitve delodajalca o javnem uslužbencu, s katerimi ta razpolaga v svoji spisovni dokumentaciji, na kar se sklicuje organ. Gre za ugotovitve posebnega internega nadzora glede odgovornosti javne uslužbenke pri izvajanju delovnih nalog, za katere je sklenila delovno razmerje v javnem sektorju, v povezavi z obravnavanjem posameznega davčnega zavezanca. Tako ne gre slediti argumentu organa, da razkritje zahtevanih informacij ne bi z ničemer prispevalo k transparentnosti delovanja javnega sektorja v takšni meri, da bi bil poseg v varstvo osebnih podatkov dopusten. Namen tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je tudi v povečanju zavedanja javnih uslužbencev, da je njihovo delo javno in da ima javnost možnost nadzora nad njihovim delom v posameznih, konkretnih postopkih. Le na ta način se povečujeta odgovornost in transparentnost delovanja posameznih javnih uslužbencev, s tem pa tudi odgovornost in transparentnost delovanja organov javnega sektorja kot celote. Ob tem velja poudariti, da je namen izjem po ZDIJZ (tudi izjeme varstva osebnih podatkov in izjeme davčne tajnosti) varstvo legitimnih interesov, ne pa prikrivanje morebitnih nepravilnosti pri delu posameznih javnih uslužbencev oz. pomanjkljivosti delovnih postopkov pri organu kot celoti.
Pooblaščenec tudi ni mogel slediti argumentu stranske udeleženke, da bi v konkretnem primeru moral pretehtati javni interes za razkritje zahtevanih podatkov. Glede na to, da 3. odst. 6. čl. ZDIJZ predstavlja samostojno podlago za obdelavo in razkritje podatkov, ki so sicer lahko varovani z izjemami iz 1. odstavka tega člena (tudi če gre za osebne podatke), se vprašanje uporabe testa interes javnosti po 2. odst. 6. čl. ZDIJZ v konkretnem primeru sploh ne postavlja. Test sorazmernosti, med pravico javnosti do seznanitve s podatki v zvezi z delovnimi razmerji javnih uslužbencev in njihovo pravico do varstva osebnih podatkov, je opravil že zakonodajalec. Iz 3. odstavka 6. čl. ZDIJZ pa jasno izhaja, da se je tehnica »prevesila« na stran pravice javnosti, da se s temi podatki seznani. O podobnih primerih (dostop do osebnih podatkov iz delovnih razmerij javnih uslužbencev) je že večkrat odločalo tudi Upravno sodišče RS, ki je pritrdilo stališču Pooblaščenca, da so ti podatki javni in da ne gre za varovane osebne podatke (npr. v zadevi pod opr. št. IU 1410/2010-13 z dne 25. 5. 2011, pod opr. št. IU 1003/2010-43 z dne 30. 3. 2011 in opr. št. IU 1410/2009-9 z dne 23. 9. 2009). Izjema varstva osebnih podatkov po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ tako v konkretnem primeru ni podana.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba prosilke delno utemeljena. Kot že pojasnjeno zgoraj, organ v ponovljenem postopku ni sledil navodilu Pooblaščenca iz predhodnega postopka, zato je Pooblaščenec, na podlagi 4. odst. 251. čl. ZUP, izpodbijano odločbo odpravil v delu, v katerem je pritožba prosilke utemeljena in v tem delu sam rešil zadevo. Organ mora prosilki, v obliki fotokopije in delnega dostopa, v roku 31 dni od prejema te odločbe, posredovati del Poročila o opravljenem izrednem notranjem nadzoru št. DT 060-110/2011 z dne 12. 5. 2011, ki se nanaša na delo javne uslužbenke….., nekdanje vodje Sektorja za davčni nadzor in mednarodno izmenjavo informacij in ki ne predstavlja izjeme davčne tajnosti, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu, v katerem je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani podatki predstavljajo davčno tajnost, je pritožbo prosilke, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.
Pooblaščenec je zavrnil zahtevo stranske udeleženke za povračilo stroškov postopka. Določba 114. člena ZUP namreč v 1. odstavku določa, da če v postopek vstopi stranski udeleženec, sam krije svoje stroške, če z zahtevkom ni uspel. Stranska udeleženka v predmetnem postopku ni uspela z navedbami, da gre pri njenih podatkih v zahtevanem dokumentu za varovane osebne podatke, zato je Pooblaščenec odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka