Prosilec - Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo
+ -Številka: 090-83/2012/38
Kategorije: Pravo EU
POVZETEK:
Prosilec je zahteval posredovanje dokumentacije v zvezi s pogajanji o besedilu ACTE, postopkom sprejemanja ter odločitvijo RS, da k temu sporazumu pristopi. Pooblaščenec je ob neposredni uporabi evropskega prava in upoštevaje pridobljeno stališče Sveta EU s tretjo (zadnjo) delno odločbo pritožbo prosilca zoper zavrnilno odločbo organa zavrnil v delu, ki se nanaša na dokument »Presidency proposal for baskets of the agreed structure of criminal provisions, discussion draft: 6 February 2009«. Iz mnenja Sveta EU namreč izhaja, da navedeni dokument predstavlja izjemo od prostega dostopa na podlagi tretje alineje člena 4(1)(a) Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije.
ODLOČBA:
Številka: 090-83/2012/38
Datum: 25. 1. 2013
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in drugega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 15. 3. 2012, zoper odločbo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, Kotnikova ulica 5, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), št. 511-9/2012-31, z dne 29. 2. 2012, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
K O N Č N O D O P O L N I L N O O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca z dne 15. 3. 2012 zoper odločbo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 511-9/2012-31, z dne 29. 2. 2012 se zavrne v delu, ki se nanaša na dokument »Presidency proposal for baskets of the agreed structure of criminal provisions, discussion draft: 6 February 2009«.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Pooblaščenec je z delno odločbo št. 090-83/2012/19, z dne 14. 8. 2012 in z delno odločbo št. 090-83/2012, z dne 25. 10. 2012 delno odločil o pritožbi prosilca z dne 15. 3. 2012. Z navedenima delnima odločbama Pooblaščenec ni odločil o dostopu do dokumenta, ki ga je organ v popisu dokumentov iz mape z oznako ACTA RESTREINT 2010 511-19/2008 in iz mape z oznako ACTA 2008-2009 RESTREINT 511-19/2008 poimenoval »Council of the EU; Presidency proposal for the baskets of the agreed structure of criminal provisions, February 2009, CONFIDENTIAL«. Ta dokument je del dne 31. 1. 2012 zahtevane dokumentacije (dokumentacija, s katero razpolaga organ v zvezi s pogajanji o besedilu Trgovinskega sporazuma za boj proti ponarejanju (v nadaljevanju ACTA) ter postopkom njegovega sprejemanja ter odločitvijo Republike Slovenije, da k temu sporazumu pristopi) in Svet o njem še ni podal mnenja na podlagi prvega odstavka 5. člena Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljevanju Uredba).
Kot je Pooblaščenec pojasnil že v omenjenih delnih odločbah, ZUP v 219. členu določa, da lahko pristojni organ v primerih, kadar se lahko o kakšni zadevi odloča po delih oziroma po posameznih zahtevkih, pa so posamezni deli oziroma zahtevki primerni za odločitev, izda odločbo samo o teh delih oziroma zahtevkih (delna odločba). Delna odločba velja glede pravnih sredstev in glede izvršbe za samostojno odločbo. ZUP delno odločbo predvideva za primere, ko je del postopka ali posamezen zahtevek stranke ločljiv od ostalih in hkrati že primeren za odločitev, medtem ko ostali deli ali zahtevki še niso primerni za odločitev. Če so zahtevki med seboj tako povezani, da ni možna njihova ločitev, delne odločbe organ ne sme izdati. Primernost (ali t.i. »zrelost«) za odločitev pomeni, da je popolnoma ugotovljeno relevantno dejansko stanje. Ker bi s čakanjem na ugotavljanje in dokazovanje dejstev v zvezi z drugimi zahtevki stranki preložili trenutek uveljavitve njene pravice ali izpolnjevanja obveznosti (pravica ali obveznost bi postali izvršljivi kasneje), se v takih primerih izda delna odločba. Delna odločba se torej izda vselej, kadar je to mogoče glede na prej navedene tri pogoje. To je v interesu strank, ki s tem prej dosežejo dokončnost izreka in njegovo izvršljivost. Delni odločbi sledi dopolnilna odločba, lahko pa je v posamezni zadevi izdanih več delnih in končna dopolnilna odločba, pri čemer so vsaka zase samostojne glede nastopa pravnih učinkov.
Organ je dne 19. 11. 2012 Pooblaščencu posredoval dokument, ki je predmet odločanja v tej končni dopolnilni odločbi. Po pregledu tega dokumenta je Pooblaščenec ugotovil, da dokument ni označen z oznako tajnosti in ima naslov »Presidency proposal for baskets of the agreed structure of criminal provisions, discussion draft: 6 February 2009«. Glede navedenega dokumenta, katerega kopijo mu je Pooblaščenec posredoval, je Svet podal mnenje na podlagi prvega odstavka 5. člena Uredbe, in sicer v dopisu št. 12/1131-jt/mi-ADD3, z dne 14. 12. 2012. Pojasnil je, da niti Svet niti Komisija nista uspela najti dokumenta, katerega vsebina bi bila enaka vsebini dokumenta, s katerim razpolaga organ. Po seznanitvi z vsebino obravnavanega dokumenta Komisija meni, da bi z njegovim polnim javnim razkritjem razkrili vidike strateških ciljev, ki jih namerava uresničiti EU v teh mednarodnih pogajanjih, in omogočili pogajalskim partnerjem EU, da ocenijo, kakšen kompromis je pripravljena sprejeti. Čeprav so bila pogajanja zaključena, bi polno javno razkritje vsebine obravnavanega dokumenta škodovalo prihodnjim pogajanjem o podobnih zadevah. Poleg tega bi s polnim razkritjem teh dokumentov razkrili stališča tretjih držav v pogajanjih o ACTI. Vse strani so se strinjale, da te informacije ostanejo zaupne, in pričakujejo, da bodo ostale strani to zahtevo glede zaupnosti spoštovale. Kršitev te zahteve po zaupnosti bi resno poslabšala odnose EU z zadevnimi državami in škodovala prihodnjim pogajanjem o podobnih vprašanjih, kar bi negativno vplivalo na zaupanje ter oviralo odprto in konstruktivno sodelovanje, ki je bistveno v tem procesu. Na podlagi vsega navedenega Svet predlaga, da se dostop do obravnavanega dokumenta zavrne na podlagi tretje alineje člena 4(1)(a) Uredbe (varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose).
Pooblaščenec je z dopisom št. 090-83/2012/36, z dne 17. 12. 2012 posredoval prosilcu v morebitno zjasnitev navedbe Sveta v dopisu št. 12/1131-jt/mi-ADD3, z dne 14. 12. 2012. V odgovoru z dne 2. 1. 2013 je prosilec navedel, da iz dopisa Sveta jasno izhaja, da skupnostni organi z zahtevanim dokumentom ne razpolagajo, kar pomeni, da jim ni mogla biti znana niti njegova vsebina. Z dokumentom so se očitno seznanili šele, ko jim je dokument poslal Pooblaščenec. Ker zahtevani dokument očitno ni dokument institucije skupnosti v smislu Uredbe, tudi Uredba ni merodajno pravo za presojo zahtevka za seznanitev z zahtevanim dokumentom. Argumenti, ki jih skupnostni organ navaja v dopisu Sveta, zato nimajo pravne podlage v (nemerodajni) Uredbi, skupnostni organ pa ni pristojen za presojanje utemeljenosti zahtevka na podlagi nacionalnega pravnega predpisa - ZDIJZ. Zato je jasno, da skupnostni organi ne morejo podati soglasja ali drugačnega dovoljenja za posredovanje dokumenta v smislu 209. člena ZUP, ali takšno soglasje ali dovoljenje odkloniti. Skupnostni organi zato v postopku glede zahtevanega dokumenta nimajo pristojnosti ne kot upravni organ in ne kot stranka. "Mnenje" oziroma predlog organa zato nima pravne narave odklonitve soglasja ali drugačne zavezujoče pravne narave. Proti dopisu zato ni mogoč "ugovor", slovenski pristojni organ pa se v obrazložitvi svoje odločbe v delu, v katerem pojasnjuje razloge za ali proti posredovanju zahtevanega dokumenta, na dopis Sveta ne more opirati. Po mnenju prosilca navedeno pomeni, da tudi dopis Sveta št. 12/1131-jt/mi, z dne 27. 7. 2012, v katerem se je Svet izrekel o dostopu do tistih dokumentov, ki jih je lahko identificiral, ni merodajen za presojo zahtevka prosilca v zvezi s predmetnim dokumentom, saj s tem dokumentom Svet očitno ni bil seznanjen in se stališče na zahtevani dokument očitno ne more nanašati. Nasprotno - skupnostni organ je izrecno izjavil, da mu dokument ni bil znan in zato ne more imeti nikakršnega pravnega interesa na zadrževanju ali razkritju dokumenta javnosti. Ker na podlagi dopisa Sveta ne gre za dokument EU, prav tako ne pridejo v poštev notranja navodila Sveta EU o označevanju tajnih dokumentov, temveč le določbe ZTP, tako da dopis, ne glede na prilastek »confidential« na seznamu dokumentov iz zavrnitvene odločbe, ni pravilno označen s stopnjo tajnosti (manjka sklep, formalne oznake) in kot tak ne more biti tajen. Prosilec predlaga, da Pooblaščenec ugodi zahtevku za posredovanje dokumenta.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Nesporno je, da je predmet zahteve dokument, ki ni označen z oznako tajnosti in ima naslov »Presidency proposal for baskets of the agreed structure of criminal provisions, discussion draft: 6 February 2009«. Prosilec zatrjuje, da ta dokument ni dokument evropske institucije v smislu Uredbe, in da zato Uredba ni merodajno pravo za presojo konkretnega zahtevka.
Že v prvi delni odločbi št. 090-83/2012/19, z dne 14. 8. 2012 je Pooblaščenec podrobno pojasnil, da pravo EU v celoti velja tudi na področju Republike Slovenije, slovenskemu pravu je celo nadrejeno. Temeljni predpis na področju dostopa do informacij javnega značaja v evropskem pravu predstavlja v celoti zavezujoča in v vseh državah članicah neposredno uporabna Uredba. Ta v 5. členu ureja dostop do dokumentov, ki se nahajajo v državah članicah, in določa, da kadar država članica prejme zahtevo za dokument, ki je v njeni lasti, izvira pa iz institucije, razen če je že jasno, ali naj se razkrije ali ne, se država članica posvetuje z institucijo, da bi sprejela odločitev, ki ne ogroža doseganja ciljev te uredbe. Dokument v smislu 5. člena Uredbe mora torej izpolnjevati dva pogoja:
- biti mora v lasti države članice in
- izvirati mora iz evropske institucije.
Iz navedenega izhaja, da med pogoji v 5. členu Uredbe ni pogoja, ki ga navaja prosilec, in sicer, da se dokument nahaja tudi pri eni izmed evropskih institucij, zato so vse tovrstne trditve prosilca za konkretni primer pravno nerelevantne. Izpolnjevanje prvega pogoja iz 5. člena Uredbe ni sporno, saj je obravnavani dokument v lasti Republike Slovenije, ki je država članica. Čeprav niti Komisija niti Svet med svojimi dokumenti nista uspela najti dokumenta z vsebino, ki jo ima obravnavani dokument (z njegovo vsebino sta se seznanila, ko jima ga je posredoval Pooblaščenec), Pooblaščenec ne dvomi, da je drugi pogoj iz 5. člena Uredbe izpolnjen, ker dokument izvira iz Sveta. Po navedbah organa z dne 16. 11. 2012 (dokument št. 090-83/2012/31) je namreč obravnavani dokument pripravilo češko Predsedstvo Evropske unije, ki je v trenutku nastanka dokumenta (februar 2009) vodilo Odbor za trgovinsko politiko, storitve in investicije. Nadalje iz vsebine dokumenta, ki je dejansko osnutek, izhaja, da vsebuje komentarje več držav, ki so sodelovale v postopku pogajanj, med drugim tudi komentarje EU, kar je še dodaten argument, ki potrjuje, da obravnavani dokument izvira iz evropske institucije, ki je sodelovala v pogajanjih o besedilu ACTE. Obravnavani dokument torej izpolnjuje oba pogoja, ki ju določa 5. člen Uredbe. To pa, ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja z evropskimi institucijami, ki je pojasnjeno že v prvi delni odločbi št. 090-83/2012/19, z dne 14. 8. 2012, pomeni, da se mora Pooblaščenec kot slovenski drugostopenjski organ pri svoji odločitvi sklicevati neposredno na Uredbo, glede dostopa do obravnavanega dokumenta pa se mora posvetovati tudi z evropsko institucijo. Vse navedbe prosilca, s katerimi zatrjuje za konkretni primer nezavezujočo naravo Uredbe in stališča Sveta, zato ne zdržijo resne pravne presoje.
Ker dostop do dokumentov, ki izvirajo iz evropskih institucij, ni absoluten, Uredba pozna štiri temeljne skupine izjem, in sicer absolutne izjeme, relativne izjeme, izjeme glede dokumentov tretjih oseb in izjeme, ki zadevajo občutljive dokumente. V konkretnem primeru gre za absolutno izjemo. Po določilu člena 4(1) Uredbe dokumenti, varovani z absolutnimi izjemami, javnosti niso dostopni, če bi njihovo razkritje ogrozilo enega izmed izrecno predpisanih javnih ali zasebnih interesov. Kljub »absolutnosti« pa so te izjeme samo »relativno prisilne narave«, saj učinkujejo le, kadar bi razkritje dokumenta dejansko ogrozilo varovano pravno dobrino in ne zgolj takrat, kadar bi do njene ogrozitve (teoretično) lahko prišlo. Po določilu točke a) prvega odstavka 4. člena Uredbe pa se v nobenem primeru ne sme razkriti dokumentov, kadar bi to ogrozilo javni interes, ki zadeva javno varnost, obrambne in vojaške zadeve, mednarodne odnose ali finančno, monetarno ali ekonomsko politiko EU ali države članice. Svet v dopisu št. 12/1131-jt/mi-ADD3, z dne 14. 12. 2012 predlaga, da se dostop do obravnavanega dokumenta zavrne na podlagi tretje alineje člena 4(1)(a) Uredbe (varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose). Svoje stališče je utemeljil z mnenjem Komisije, ki meni, da bi s polnim javnim razkritjem obravnavanega dokumenta razkrili vidike strateških ciljev, ki jih namerava uresničiti EU v teh mednarodnih pogajanjih, in omogočili pogajalskim partnerjem EU, da ocenijo, kakšen kompromis je pripravljena sprejeti. Čeprav so bila pogajanja zaključena, bi polno javno razkritje vsebine obravnavanega dokumenta škodovalo prihodnjim pogajanjem o podobnih zadevah. Poleg tega bi s polnim razkritjem teh dokumentov razkrili stališča tretjih držav v pogajanjih o ACTI. Vse strani so se strinjale, da te informacije ostanejo zaupne, in pričakujejo, da bodo ostale strani to zahtevo glede zaupnosti spoštovale. Kršitev te zahteve po zaupnosti bi resno poslabšala odnose EU z zadevnimi državami in škodovala prihodnjim pogajanjem o podobnih vprašanjih, kar bi negativno vplivalo na zaupanje ter oviralo odprto in konstruktivno sodelovanje, ki je bistveno v tem procesu.
Pooblaščenec ob neposredni uporabi evropskega prava in upoštevaje pridobljeno stališče Sveta ugotavlja, da dokument »Presidency proposal for baskets of the agreed structure of criminal provisions, discussion draft: 6 February 2009« v celoti predstavlja izjemo od prostega dostopa na podlagi tretje alineje člena 4(1)(a) Uredbe (varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose). Zato tudi ni mogoče izvesti delnega dostopa, kot ga določa šesti odstavek 4. člena Uredbe.
Prosilec je Pooblaščencu v pritožbi predlagal, da glede zahtevanega dokumenta opravi test javnega interesa skladno z ZDIJZ. ZDIJZ v drugem odstavku 6. člena določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. Pooblaščenca), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonu določenih primerih. Test javnega interesa se torej uporablja v zvezi z relativnimi izjemami, ki jih ZDIJZ določa v prvem odstavku 6. člena. V konkretnem primeru zahtevani dokument pa ne predstavlja izjeme po ZDIJZ, ampak absolutno izjemo po ZDIJZ nadrejeni Uredbi, iz česar izhaja, da testa javnega interesa v konkretnem primeru ni dopustno uporabiti. Pooblaščenec zato tega testa v pritožbenem postopku kljub zahtevi prosilca ni izvedel.
Pooblaščenec se ni posebej opredeljeval do navedb prosilca v zvezi z dopisom Sveta št. 12/1131-jt/mi, z dne 27. 7. 2012, ker za konkretni primer navedeni dopis Sveta ni pravno relevanten, saj ne vsebuje stališča glede dokumenta, ki je predmet te odločbe. Pooblaščenec se tudi ni opredeljeval do navedb prosilca v zvezi s tajnimi podatki, ker obravnavani dokument nima oznake tajnosti, kar je pojasnjeno že zgoraj.
Prvostopenjski organ pred svojo odločitvijo ni pridobil mnenja Sveta, kar nedvomno predstavlja pomanjkljivost postopka na prvi stopnji, vendar le-ta ni bistvena, saj na končno odločitev o dostopu do zahtevanega dokumenta ni vplivala. Pooblaščenec zato zaključuje, da pritožbi prosilca v delu, ki se nanaša na dokument »Presidency proposal for baskets of the agreed structure of criminal provisions, discussion draft: 6 February 2009«, ni mogoče ugoditi, zato jo je zavrnil na podlagi drugega odstavka 248. člena ZUP.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor zoper odločbo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, Kotnikova ulica 5, 1000 Ljubljana, št. 511-9/2012-31, z dne 29. 2. 2012. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka