Prosilka - JGZ Pohorje Mirna
+ -Številka: 090-256/2012/2
Kategorije: Kršitev postopka
POVZETEK:
Prosilec je zahteval dostop do poročila, obračuna stroškov in potnega naloga za službeno potovanje v tujino, prodajne cene organa (trenutni cenik 2012) in nekatere druge informacije. Organ je v zavrnilni odločbi zgolj citiral določbo 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema poslovne skrivnosti) in določbe ZGD, Pooblaščenec pa je ugotovil, da je organ zavrnil zahtevo prosilca brez konkretne opredelitve do zahtevanih dokumentov. Organ izjem od prostega dostopa ni apliciral na konkretne dokumente in ni izkazal, da je možnost delnega dostopa preveril na konkretnih dokumentih. Zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in bistvene kršitve določb postopka, je Pooblaščenec odpravil odločbo organa in zadevo vrnil v ponovno odločanje. Pooblaščenec je poudaril, da mora organ za obstoj poslovne skrivnosti sploh izkazati, v katerem delu svoje dejavnosti nastopa na trgu, ter nato upoštevati tudi določbo ZGD, da podatki, ki so javni že po zakonu, ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti (denimo podatki o porabi javnih sredstev).
ODLOČBA:
Številka: 090-256/2012/2
Datum: 23. 1. 2013
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010- ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………., (v nadaljevanju prosilec), z dne 21. 11. 2012, zoper odločbo Javnega gospodarskega zavoda Pohorje Mirna, Slovenska vas 14, 8232 Šentrupert (v nadaljevanju organ), št. 81/28, z dne 8. 11. 2012, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi. Izpodbijana odločba organa št. 81/28, z dne 8. 11. 2012 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca z dne 10. 10. 2012 odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe
2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 10. 10. 2012 na organ naslovil zahtevo za pridobitev informacij javnega značaja, s katero je zahteval, da mu organ v elektronski obliki posreduje:
1. potno poročilo o službenem potovanju v AWG Nemčija, dne 2. in 3. 11. 2009;
2. obračun povračila stroškov za službeno potovanje v tujino;
3. prodajne cene od JGZ Pogorje (trenutni cenik 2012);
4. predvidena nabava v AWG za leto 2012;
5. dokument, iz katerega je razvidna ustanovitev oz. morebitna ustanovitev skupnega podjetja z AWG;
6. potni nalog za službeno potovanje;
7. račun od hotela ob morebitni nočitvi.
Organ je 8. 11. 2012 o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 81/28, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. Organ je v obrazložitvi odločbe ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo izjemo po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je v nadaljevanju obrazložitve odločbe zgolj citiral določbe 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1) ter določbo 40. člena ZGD-1.
Pooblaščenec je dne 22. 11. 2012 prejel pritožbo prosilca, v kateri je navedel, da je zavod kot pravni subjekt javni gospodarski zavod in ne gospodarska družba, zaradi česar se sklicuje na obstoj izjeme po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je v pritožbi navedel, da za organ veljajo določbe Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. št. 12/1991, 45I/1994 Odl.US: U-I-104/92, 8/1996, 18/1998 Odl.US: U-I-34/94, 36/2000-ZPDZC, 127/2006-ZJZP) in ne določbe ZGD-1, na katere se sklicuje organ, zato zanj ne morejo veljati določbe glede obstoja poslovne skrivnosti. Prosilec je poudaril, da bi organ kot poslovno skrivnost lahko označil zgolj pogodbe, ne pa tudi podatke o poslovnih partnerjih. Prosilec je poudaril, da javni zavod vodi javni uslužbenec, ki je odgovoren za smotrno porabo omejenih proračunskih sredstev, ki zavoda ne more voditi kot (zasebno) gospodarsko družbo. Prosilec se je v pritožbi skliceval, da od organa ni zahteval podatkov, ki bi predstavljali poslovno skrivnost oz. podatkov, iz katerih je mogoče ugotoviti vsebino poslovnega razmerja. Zato bi moral organ, po oceni prosilca, ravnati skladno s 7. členom ZDIJZ.
Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno Pooblaščencu, jo je ta z dopisom, št. 092-233/2012/2, z dne 23. 11. 2012, odstopil organu, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 191/2, z dne 30. 11. 2012, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Razlogi za odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev v ponovno odločanje
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ zahtevo zavrnil, brez da bi se konkretno opredelil do dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje. Prosilec je namreč zahteval podatke, ki so povezani s službeno potjo v tujino, podatke o cenah JZG Pohorje, količino nabave za leto 2012 in ustanovitveni akt skupnega podjetja z AWG. Iz zahteve prosilca je mogoče ugotoviti, da zahteva nedvomno predstavlja pridobitev več dokumentov, do katerih pa se organ ni opredelil. Takšne odločbe ni mogoče preizkusiti, saj ni razvidno niti kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje niti niso konkretno navedeni razlogi za odločitev, ki izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.
Pooblaščenec je ugotovil, da se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil glede obstoja konkretno zahtevanih dokumentov oziroma to iz izpodbijane odločbe ne izhaja. Iz odločbe organa ni nedvoumno razvidno, da je izjeme od prostega dostopa apliciral na konkretno obstoječe dokumente, po oceni Pooblaščenca pa je organ zgolj pavšalno zavrnil dostop do celotnega sklopa dokumentov, pri čemer je navedel, da zahtevani dokumenti vsebujejo izjemo po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema poslovne skrivnosti). Prav tako organ ni presojal možnosti uporabe delnega dostopa, v skladu s 7. členom ZDIJZ. Iz navedenega sledi, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni jasno razvidno, ali (vsi) konkretni zahtevani dokumenti sploh obstajajo ali ne in ali je organ svoj sklep glede obstoja izjeme poslovne skrivnosti ter nemožnosti delnega dostopa črpal iz konkretne presoje vsakega posameznega zahtevanega dokumenta. V postopku po ZDIJZ, kjer je prosilec nedvoumno navedel, s katerimi dokumenti se želi seznaniti in v kakšni obliki, torej ni dvoma, kateri dokumenti so predmet presoje organa, bi moral organ izkazati, da je preveril obstoj vseh zahtevanih dokumentov in da je izjeme od prostega dostopa apliciral na konkretne dokumente.
Pooblaščenec ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato treba odpraviti. Ker organ ni ravnal v skladu s 44. členom ZUP, je storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki. 2. odstavka 237. člena ZUP. Prav tako je ostala zgolj na deklaratorni ravni tudi navedba organa v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da zahtevane informacije predstavljajo izjemo v skladu z 2. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Te navedbe organ ni konkretiziral in ni navedel, v katerih dokumentih se nahajajo takšne informacije, kakšne so te informacije ter ali so zahtevane informacije označene kot poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju (1. odstavek 39. člena ZGD-1) ali pa organ šteje, da bi gospodarskim družbam (in katerim) nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, torej, ali je podana poslovna skrivnost po objektivnem kriteriju (2. odstavek 39. člena ZGD-1). Organ zavrnitve dostopa do zahtevanih informacij ni utemeljil na konkretnih dokumentih in konkretnih primerih domnevnih poslovnih skrivnosti. Iz tega izhaja, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje, obrazložitev odločbe v tem delu pa ne vsebuje konkretnih razlogov za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, kar onemogoča preizkus izreka upravne odločbe, s čimer je podana bistvena kršitev določb postopka.
ZUP v 1. odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva ali da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Pooblaščenec je v izvedenem postopku ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in da je organ nepopolno ugotovil dejstva, zato je bilo treba na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v prejšnjih odstavkih obrazložitve te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentarnega gradiva organa, in bo potrebno zahtevane dokumente za namen zadostitve zahtevi prosilca poiskati in proučiti, kar bo gotovo hitreje opravil organ sam.
Zaradi navedenega je Pooblaščenec odločbo organa odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem je organ dolžan odločiti o zahtevi prosilca na podlagi določb ZDIJZ in upoštevati napotke Pooblaščenca, podane v nadaljevanju te odločbe.
Napotki za odločanje v ponovljenem postopku
V ponovljenem postopku bo moral organ natančno ugotoviti obstoj konkretnih zahtevanih dokumentov in nato pri vsakem dokumentu, glede na usmeritve, ki jih podaja Pooblaščenec v tej odločbi, ponovno ugotoviti, katere izjeme od prostega dostopa iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ so podane ter kako je glede na ugotovitve Pooblaščenca v tej odločbi in glede na novo ugotovljeno dejansko stanje in materialno pravo mogoče izvesti delni dostop iz 7. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je v konkretnem primeru ugotovil, da gre pri zahtevanih informacijah za informacije iz delovnega področja organa in da se organ ni skliceval na neobstoj zahtevanih dokumentov v materializirani obliki. Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse tri kriterije po 4. členu ZDIJZ. Pooblaščenec na tem mestu poudarja, da je treba pojem delovnega področja, kot izhaja iz 4. člena ZDIJZ, razlagati v smislu, da gre za vse dokumente, ki jih je organ pridobil oz. ustvaril v zvezi s svojim delom in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi, torej tudi v zvezi z zagotavljanjem pogojev za izvajanje dela. Iz Komentarja ZDIJZ izhaja, da je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa (Senko Pličanič, ur.: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Ljubljana 2005, str. 82).
Pooblaščenec pritrjuje stališču prosilca, da zahtevane informacije ne morejo biti opredeljene kot poslovna skrivnost javnega gospodarskega zavoda. Iz Odloka o preoblikovanju gospodarske enote "Proizvodno podjetje Pohorje Mirna, p.o.," v "Javni gospodarski zavod Pohorje Mirna, proizvodnja opreme za protipožarno zaščito in namakanje, ulivanje in kovanje barvnih kovin ter kmetijska proizvodnja, namreč jasno izhaja, da je ustanovitelj JGZ Republika Slovenija, ustanoviteljske pravice in obveznosti pa izvršuje Vlada Republike Slovenije. Pooblaščenec je z vpogledom v javni e-Poslovni register Slovenije ugotovil, da je organ registriran kot javni gospodarski zavod in je kot tak pravna oseba javnega prava. V skladu z definicijo organa po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ je javni gospodarski zavod Pohorje Mirna zavezanec za dostop do informacij javnega značaja.
Poslovno skrivnost kot izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja ZDIJZ opredeljuje v 2 točki 1. odstavka 6. člena, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.
Poslovna skrivnost je v ZGD-1 definirana po subjektivnem (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnem kriteriju (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo preteče škode (in concreto in ne in abstracto) dokazati, da bi ta zares utegnila nastati. Ne zadošča torej zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na to, da določen podatek po mnenju podjetja predstavlja poslovno skrivnost. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195).
Za izpolnitev subjektivnega kriterija mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati (komentar ZGD-1 k 1. odstavku 39. člena). S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odstavek 40. člena ZGD-1). Tem zahtevam pa je potrebno dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala (komentar ZGD-1 k 1. odstavku 39. člena).
Pooblaščenec na tem mestu ugotavlja, da v konkretnem primeru organ ni preverjal obstoja subjektivnega kriterija poslovne skrivnosti, saj ni predložil nobenega sklepa, ki bi opredeljeval zahtevane podatke kot poslovno skrivnost, niti v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel, da so zahtevani dokumenti s sklepom označeni oz. opredeljeni kot poslovna skrivnost.
Pri objektivnem kriteriju pa je nujno, da je potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je ali bi lahko bilo vsaki povprečni osebi jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 do 196). Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po 2. odstavku 39. člena ZGD-1 je primarno na podjetju, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Družba oz. podjetje ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča v sodbi pod opr. št. U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008 in pod opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009.
V teoriji in praksi je sicer mogoče zaslediti stališča, da imajo poleg gospodarskih subjektov tudi javno pravni subjekti lahko poslovno skrivnost, toda le kadar nastopajo na trgu v konkurenčnih razmerah in le v delu dejavnosti, ki jo opravljajo kot gospodarsko dejavnost na trgu. V kolikor bo organ v ponovljenem postopku ugotovil obstoj izjeme po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, bo moral natančno opredeliti, v katerem delu svoje dejavnosti nastopa na trgu in kakšna škoda mu bo v konkurenčnih razmerah nastala v primeru posredovanja zahtevanih informacij javnega značaja.
Ne glede na navedeno Pooblaščenec opozarja, da mora organ pri presoji obstoja te izjeme upoštevati tudi tretji odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, kateri podatki so javni že po zakonu in ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti. Navedene določbe namreč določajo, da se ne glede na določbe prvega odstavka se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec torej zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena. Organ je v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje, bistveno kršil pravila postopka in napačno uporabil določbe materialnega prava, zato je bilo potrebno na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, v ponovljenem odločanju pa mora upoštevati napotke Pooblaščenca iz te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato Pooblaščenec o njih ni odločal.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, 106/2010-UPB5; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Nina Komočar, dipl.upr.ved.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka