Prosilec - Ministrstvo za infrastrukturo in prostor
+ -Številka: 090-12/2013/3
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:
Pooblaščenec je zavrnil pritožbo prosilca, ki je od organa zahteval seznam (o prioritetnih izvršbah) s podatki posameznih zavezancev in z njimi povezanimi gradnjami. Prav tako je prosilec od organa zahteval, da mu posreduje akt, ki ga organ označuje kot »interna metodologija za razvrščanje (izvršilnih) zadev po prioritetah«. Pooblaščenec je ugotovil, da zahtevani dokumenti sicer pri organu obstajajo, vendar pa gre za izjemo notranjega delovanja organa, saj zahtevani dokumenti razkrivajo interno dogovorjen način dela pri izvajanju uradnih nalog organa, kar bi lahko, v primeru javnega razkritja takšnih informacij, povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V tem trenutku pa bi bile motnje, ki bi nastale pri delovanju organa zaradi razkritja informacije, večje od pravice javnosti, da se seznani z obravnavanimi dokumenti.
ODLOČBA:
Številka: 090-12/2013/3
Datum: 25. 1. 2013
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Ministrstva za infrastrukturo in prostor, Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor, Vožarski pot 12, Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-46/2011-13 z dne 5. 12. 2012, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca se zavrne.
2. V tem postopku niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Organ je dne 6. 11. 2012 prejel vlogo prosilca, v kateri je ta, med drugim, podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je prosilec zahteval seznam (o prioritetnih izvršbah) s podatki posameznih zavezancev in z njimi povezanimi gradnjami, saj tak seznam posega v njegove pravice, dolžnosti in pravne koristi in ima pravico do vložitve pravnega sredstva oziroma sodnega varstva zoper navedeni akt. Prav tako prosilec od organa zahteva, da mu posreduje akt, ki ga organ označuje kot »interna metodologija za razvrščanje (izvršilnih) zadev po prioritetah«, če ta dokument obstaja.
Organ je dne 5. 12. 2012 izdal odločbo št. 090-46/2011-13, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi odločbe je zapisal, da razpolaga z interno metodologijo, na podlagi katere se razvrščajo prijave in izvršilni postopki glede pomembnosti kršitve, in s seznamom predvidenih izvršb, vendar sta oba dokumenta delovno gradivo interne narave in sta v fazi delovnega osnutka, ki se spreminja in dopolnjuje, zato je potrebno zahtevo za dostop zavrniti. Z interno metodologijo se zagotavlja učinkovito delovanje organa pri izvajanju njegovih nalog. V interni metodologiji so pri upravnih izvršbah navedeni določeni parametri za točkovanje objektov, pri čemer je upoštevan javni interes, zdravje in varnost ljudi, izvršba pa se opravi, ko pride določena zadeva na vrsto. S tem namenom je organ izdelal tudi interni seznam inšpekcijskih zadev, pri katerih je predvidena upravna izvršba. Seznam se sproti spreminja in dopolnjuje, zato bi njegovo razkritje javnosti povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. S posredovanjem interne metodologije pa bi se javnosti razkrili določeni podatki in parametri, na podlagi katerih organ določa vrstni red obravnave prijav in upravnih izvršb. S posredovanjem seznama bi, med drugim, prosilci lahko prišli do podatka o predvideni izvršbi in bi lahko ovirali inšpekcijski oziroma izvršilni postopek. Z navedenima dokumentoma želi organ poenotiti ovrednotenje obravnavanja inšpekcijskih postopkov glede na pomembnost po celi Sloveniji ter preprečiti morebitne zunanje vplive in pritiske na inšpekcijske postopke ter zmanjšati tveganje za korupcijo. Zaradi vsega navedenega zahtevana dokumenta ne moreta biti javno dostopna in je potrebno zahtevo prosilca zavrniti.
Zoper izdano odločbo je prosilec vložil pritožbo, ki jo je organ prejel dne 7. 1. 2013. Prosilec je v pritožbi navedel, da se zoper odločbo pritožuje iz vseh pritožbenih razlogov po določilih 237. člena ZUP, zlasti pa zaradi napačne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter nepravilne uporabe materialnega prava. Prosilec navaja, da zahtevana dokumenta predstavljata navodila posameznim inšpektorjem, v kakšnem vrstnem redu in po kakšnih kriterijih naj izvršujejo izvršljive sklepe o izvršbi, ki se nanašajo na rušenje posameznih objektov, ki naj bi predstavljali črno gradnjo. Navodilo za delo državnega organa je po svoji naravi normativni pravni akt, saj postavlja pravna pravila, kako naj državni organi ravnajo v odnosu do posameznih pravnih subjektov. Po mnenju prosilca ne glede na to, ali se ta pravila pogosto spreminjajo, ni mogoče zanikati njihovega normativnega učinka, zaradi česar ne gre za delovna dokumenta, pri čemer je prosilec prepričan, da v skladu z navedeno metodologijo in seznamom izvršb, ravnajo vsi gradbeni inšpektorji v državi in ju upoštevajo kot navodilo glavnega inšpektorja organa oziroma Ministrstva za infrastrukturo in prostor. Prosilec meni, da je pravno nevzdržno, da bi bili akti, ki jih sprejema državni organ in ki učinkujejo na (ne)določeno število pravnih subjektov, javnosti nedostopni. Prosilec meni, da v konkretnem primeru ni podana nobena od izjem po določbi 6. člena ZDIJZ in so izpolnjeni vsi pogoji za posredovanje obeh zahtevanih dokumentov, kot jih zahteva ZDIJZ.
Organ je v skladu z 245. členom ZUP pritožbo, skupaj z dokumenti, ki se tičejo zadeve, odstopil Pooblaščencu, ki jo je v reševanje prejel dne 11. 1. 2013. Pritožba je dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec na tem mestu pojasnjuje, da je v vsebinsko enaki zadevi (zahtevan je bil namreč isti dokument, t.j. dokument, ki vsebuje kriterije za določitev prioritet v inšpekcijskih postopkih, zahtevana pa je bila tudi določena informacija iz seznama, ki je bil na podlagi teh kriterijev pri organu že pripravljen) dne 21. 12. 2012 že izdal odločbo št. 090-247/2012/4, s katero je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil, pri čemer je bilo v navedenem primeru ugotovljeno, da gre pri zahtevanih podatkih za izjemo od prostega dostopa po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je v okviru postopka, ki ga je vodil pod opr. št. 090-247/2012, ugotovil, da dokumenti, ki jih v tem postopku zahteva prosilec, pri organu nedvomno obstajajo, in sicer organ razpolaga z dokumentom (neoštevilčenim, gre za osnutek z dne 7. 6. 2012), ki vsebuje informacije glede določitev prioritete pri obravnavanju prijav, določitev prioritete pri nadaljevanju začetih inšpekcijskih postopkih in določitev prioritete v izvršilnih postopkih (gre za razvrščanje pri obravnavanju izvršljivih inšpekcijskih zadev). Prav tako organ razpolaga z osnutkom seznama (z dne 19. 10. 2012) izvršljivih inšpekcijskih zadev, ki so že rangirane po kriterijih za določitev prioritet v izvršilnih postopkih (v postopku št. 090-247/2012 je bila sicer predmet zahteve le določena informacija, ki naj bi se nahajala v tem seznamu, pri čemer je bilo ugotovljeno, da se takšna informacija na seznamu ne nahaja). Organ je v zvezi s samim obstojem obeh dokumentov pojasnil, da so bili zaradi naraščajoče količine prijav pri organu pripravljeni kriteriji, ki omogočajo razvrščanje vseh prijav in postopkov po objektivno preverljivem in vnaprej pripravljenem točkovnem sistemu. Zahtevani dokumenti namreč vsebujejo vnaprej določena parametra X in Y in v okviru parametrov kriterije, ki jim je dodeljeno določeno število točk, na podlagi katerih bo v bodoče v seznam prioritet vnesena vsaka prejeta prijava, vsak (že) uveden postopek ter vsak izvršilni postopek. S sistematičnim delom na tej osnovi in razvrščanjem postopkov naj bi organ pričel šele v začetku tega leta, je pa na podlagi teh kriterijev organ dne 19. 10. 2012 že pripravil osnutek seznama.
Glede dokumenta, ki vsebuje informacije o prioritetah za razvrščanje je Pooblaščenec v zgoraj omenjeni odločbi poudaril predvsem naslednje:
- Z izjemo notranjega delovanja organa, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj bi namreč v primeru, da bi tovrstni dokumenti postali javni, to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
- Prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja organa, je v konkretnem primeru nedvomno izpolnjen. Z obravnavano izjemo se namreč (ob pogoju nastanka škode) načeloma varujejo mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila ali podobni interni dokumenti, namenjeni uslužbencem organa, torej takšni, ki so izdelani zaradi nekih notranjih potreb organa oziroma oblikovanja stališč v zvezi z delom organa. Zahtevan dokument očitno ni namenjen zunanjemu krogu oseb, pač pa je namenjen internemu delovanju organa, ki naj bi bilo zaradi dejstva, da se pri določanju prioritet pri obravnavanju zadev upoštevajo objektivno preverljivi in točkovni kriteriji, v bodoče učinkovitejše. Prav tako npr. z vidika pravil o poslovanju z dokumentarnim gradivom ne gre ne za t.i. vhodni dokument, tj. dokument, ki bi ga organ prejel od zunanjih subjektov, niti za t. i. izhodni dokument, tj dokument, namenjen subjektom izven organa samega, pač pa gre za dokument, ki ga je organ ustvaril sam in je namenjen zgolj uslužbencem organa samega. Tudi takšna narava dokumenta, pa poleg same vsebine, očitno nakazuje na dejstvo, da gre za dokument, povezan z notranjim, internim delovanjem organa.
- Pooblaščenec je izvedel tudi t.i. specifični škodni test, ki je pogoj za obstoj obravnavane izjeme notranjega delovanja organa, in sicer je presojal, ali bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, pri čemer je poudaril, da moramo biti pri izvedbi škodnega testa in pri uporabi te izjeme še posebej previden, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Besedo motnje je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.
- V zvezi s tem je Pooblaščenec poudaril, da ni dobil občutka, da bi organ s težnjo po nerazkritju zahtevanih prioritet prikrival kakršno koli nepravilnost ali celo nezakonitost pri svojem delovanju, pač pa je organ resnično zaskrbljen, da bi razkritje tovrstnih dokumentov utegnilo resno vplivati na učinkovitost njegovega dela. Z interno metodologijo razvrščanja in določanja prioritet organ namreč zagotavlja učinkovito delovanje gradbene inšpekcije, predvsem pa poenoteno delovanje glede na pomembnost po celi Sloveniji, brez morebitnih zunanjih vplivov in pritiskov na inšpekcijske službe, ki bi se v primeru razkritja natančnih kriterijev (torej takšnih, kot izhajajo iz zahtevanega dokumenta, skupaj z navedbo točkovnega sistema) brez dvoma povečevali. S posredovanjem prioritet za razvrščanje bi se razkrili podatki in parametri, na podlagi katerih organ določa vrstni red obravnave prijav in upravnih izvršb, pri čemer organ prav tako ocenjuje, da bi se s tem povečalo število prijav, ki naj bi se obravnavale prednostno. Prijavitelj (ki sicer upravičeno poda prijavo) bi ob dejstvu, da mu je znano vrednotenje posameznih kršitev, prijavo specificiral tako, da bi lahko bila uvrščena v najvišjo stopnjo prioritete, čeprav bi dejansko šlo zgolj za minorno nepravilnost. Z razkritjem javnosti bi tako pripravljene prioritete za razvrščanje postale brez pomena, delo pa bi potekalo kot prej - torej zgolj po subjektivni presoji inšpektorjev, in ne po objektivno preverljivem sistemu, kot ga je, prav z namenom bolj učinkovite organizacije dela, pripravil organ.
- Pooblaščenec je presodil, da zahtevani dokumenti, ki razkrivajo sprejete kriterije za določitev prioritet pri obravnavi prijav in postopkov, za katere je organ pristojen, tako dejansko razkrivajo interno dogovorjen način dela pri izvajanju uradnih nalog organa, kar bi lahko, v primeru javnega razkritja takšnih informacij, povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Poznavanje takšnih internih kriterijev organa bi v končni fazi posameznikom lahko omogočilo, da bi npr. prijave kršitev, prav z namenom, da bi bil njihov primer prej obravnavan, prilagodili na način, da bi čim bolj ustrezali (točkovnim) kriterijem organa, nadalje pa bi poznavanje internih kriterijev organa zavezancem (kršiteljem) npr. dopuščalo, da bi na podlagi spoznanja, da njihovega primer morda ni uvrščen v najvišjo prednostno kategorijo, namenoma čakali z ukrepi za prostovoljno odpravo ugotovljenih kršitev. V kolikor bi se takšna ravnanja posameznikov množično dogajala (organ pa predvideva da bi se), bi to vodilo v izničenje samega namena priprave obravnavanih dokumentov, ki pa je prav v učinkovitejšem delovanju organa. Ne nazadnje želi organ s prioritetami za razvrščanje poenotiti ovrednotenje obravnavanja inšpekcijskih postopkov glede na pomembnost po celi Sloveniji ter preprečiti očitke o morebitnem zunanjem vplivu in pritiske na inšpekcijske postopke ter zagotoviti enakopravno obravnavo inšpekcijskih postopkov. Pooblaščenec je na podlagi vsega navedenega presodil, da bi bile motnje, ki bi nastale pri delovanju organa zaradi razkritja informacije, večje od pravice javnosti, da se seznani z obravnavanimi informacijami.
V tem pritožbenem postopku Pooblaščenec ni zaznal okoliščin, ki spreminjajo dejansko ali pravno stanje glede dostopa do zahtevanega dokumenta, zato Pooblaščenec ni prišel do zaključka, ki bi v pričujočem primeru narekoval drugačno odločitev od tiste, ki je v zvezi z dokumentom, ki vsebuje informacije o prioritetah, že bila podana v odločbi Pooblaščenca št. 090-247/2012 z dne 21. 12. 2012. Odločitve Pooblaščenca niso spremenile niti pritožbene navedbe prosilca, ki zatrjuje, da gre v konkretnem primeru za normativni akt, ki mora biti prosto dostopen. Dokument, ki vsebuje informacije o prioritetah, in je predmet presoje v tem pritožbenem postopku, po oceni Pooblaščenca sicer ne izpolnjuje ne vsebinskih niti ne formalnih pogojev, da bi ga lahko šteli za normativni pravni akt (gre namreč za akt, ki niti ni bil sprejet po nobenem (vnaprej) predpisanem postopku in vsebuje neke usmeritve za bodoče delovanje organa, ne pa pravnih pravil), sicer pa je potrebno dostopnost do dokumentov v vsakem posamičnem primeru presojati skozi izjeme od prostega dostopa, kot so navedene v 6. členu ZDIJZ. V konkretnem primeru tako zahtevan dokument izpolnjuje vse kriterije za obstoj izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je potrebno dostop do dokumenta zavrniti.
Na podlagi enakih argumentov je potrebno potrditi obstoj izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ tudi v primeru zahtevanega osnutka seznama (z dne 19. 10. 2012) izvršljivih inšpekcijskih zadev, ki so že rangirane po kriterijih za določitev prioritet v izvršilnih postopkih. Podatek o tem, na katerem mestu v seznamu prioritet se nahaja njihov objekt, bi lahko med drugim izrabili inšpekcijski zavezanci, ki prav zaradi njihove npr. ugodne razvrstitve, ne bi odstranili objekta po prvi osebi, pač pa bi nelegalno gradnjo uporabljali še več leta, brez tega podatka pa bi jo morda sami odstranil veliko prej. Dostop do teh dokumentov bi torej po oceni Pooblaščenca različnim posameznikom omogočal lažje izogibanje zakonskim obveznostim, pri čemer bi to povzročilo motnje pri delovanju organa.
Glede navedbe prosilca, da tak seznam posega v njegove pravice, dolžnosti in pravne koristi in ima pravico do vložitve pravnega sredstva oziroma sodnega varstva zoper navedeni akt, pa Pooblaščenec pojasnjuje, da dejstvo obstoja samega seznam (v kolikor bi bila prosilčeva zadeva v njem razvrščena) nikakor ne more posegati v prosilčeve pravice, dolžnosti ali pravne koristi. V pravice dolžnosti ali pravne koristi subjektov, ki so inšpekcijski zavezanci, namreč posega (pravnomočna) odločba, ki je v inšpekcijskem postopku izdana in zoper katero ima vsak vsekakor na voljo vsa dovoljena pravna sredstva, s katerimi lahko svoje pravice tudi zavaruje, če meni, da je inšpekcijski organ postopal nepravilno. Ne more pa v pravice subjektov posegati seznam, ki izkazuje zgolj način oziroma organizacijo dela pri organu in iz njega izhaja zgolj (negotovo) dejstvo, kdaj je predvidena prisilna izvršitev odločitve organa. Pri tem je pomembno, da zavezanec v inšpekcijskem postopku na datum predvidene prisilne izvršitve načeloma ne more vplivati. Vsak inšpekcijski zavezanec, katerega kršitev je pravnomočno ugotovljena, si mora ves čas namreč prizadevati, da do prisilne izvršbe, ki mora biti vedno šele skrajni ukrep, sploh ne pride. Vsekakor pa ni na mestu trditev, da seznam predvidenih prisilnih izvršb posega v pravice in obveznosti zavezancev v teh postopkih. V kolikor bi zavezanci svoje obveznosti dosledno izpolnjevali, se na takšnem seznamu niti ne bi znašli.
Ne glede na navedeno pa Pooblaščenec še poudarja, da je potrebno v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec.
Pooblaščenec na tem mestu še pojasnjuje, da sicer dopušča možnost, da bi bil dostop do zahtevanih dokumentov možen na podlagi ugotovljenega prevladujočega interesa javnosti, v kolikor bi se izkazalo, da prav tako vzpostavljena organizacija dela organa vodi k večji netransparentnosti, neučinkovitosti dela organa ali neenakopravnosti subjektov, obravnavanih v inšpekcijskih postopkih, ki jih vodi organ, oziroma bi se v tej smeri razvijala neka širša družbena razprava. Test javnega interesa namreč pomeni izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. V konkretnem primeru pa Pooblaščenec potrebe po izvedbi interesa javnosti za dostop do teh podatkov ne vidi, saj je delo organa na podlagi tako zastavljenih prioritet še v začetni fazi, nadalje pa se v zvezi z zahtevanimi dokumenti kažejo zgolj posamični interesi subjektov, ki bi jim podatki o prioritetah na tak ali drugačen način lahko koristili. To pa ni dovolj, da bi Pooblaščenec odločil, da za razkritje dokumenta obstaja podlaga v prevladujočem javnem interesu, ki bi bil v tem trenutku močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije.
Pooblaščenec je zaradi vsega navedenega pritožbo prosilca v skladu s 1. odstavkom 248. člena ZUP zavrnil, kot izhaja iz izreka te odločbe. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010-UPB5; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka