Prosilec - Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS
+ -Številka: 090-236/2012/6
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:
Prosilec (posameznik) je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS (organ) zaprosil za pridobitev določenega posnetka seje Sveta organa. Organ je zahtevo v celoti zavrnil, pri čemer se je skliceval na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema varstva notranjega delovanja). Informacijski pooblaščenec je ugotovil, da so v konkretnem primeru (ne pa tudi na splošno!) podana številna dejstva in okoliščine, iz katerih utemeljeno izhaja, da sta izpolnjena oba pogoja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ: pogoj, da gre za dokument v zvezi z notranjim delovanjem organa in pogoj nastanka motenj za delovanje organa (gl. strani 4-6). Prosilec pa je upravičen do tistih delov posnetka, iz katerih izhaja dejstvo in vsebina sprejetih sklepov organa.
ODLOČBA:
Številka: 090-236/2012/6
Datum: 24. 1. 2013
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - UPB in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 248. člena, prvega odstavka 251. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F in 8/10 – ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca: ..., z dne 19. 11. 2012 zoper odločbo organa: Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana, št. 61.1126/2012, z dne 8. 10. 2012, v zadevi odločanja o dostopu do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca, z dne 12. 11. 2012 se delno ugodi in se odločba organa št. 61.1126/2012, z dne 8. 10. 2012 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu najkasneje v 31 dneh od vročitve te odločbe posredovati reprodukcijo digitalnega zvočnega zapisa 29. redne seje Sveta Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, z dne 30. 8. 2012, ki je potekala na sedežu organa, in sicer naslednje intervale v celoti (do sekunde natančno):
- od 00:59:28 do 00:59:34 (ta se navezuje na sprejet sklep št. 182/2012);
- od 02:06:14 do 01:06:26 (ta se navezuje na sprejet sklep št. 183/2012);
- od 03:53:30 do 03:53:45 (ta se navezuje na sprejet sklep št. 185/2012);
- od 04:02:54 do 04:03:00 in od 04:03:50 do 04:03:56 (ta se navezuje na sprejet sklep št. 184/2012).
2. Pritožba prosilca se zavrne glede tistih delov zvočnega zapisa, ki niso vključeni v prejšnji točki izreka.
3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 12. 9. 2012 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zaprosil za pridobitev magnetograma oziroma zvočnega zapisa na elektronskem nosilcu, ki se nanaša na 29. redno sejo Sveta Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju Svet organa), ki je potekala 30. 8. 2012.
Organ je dne 8. 10. 2012 izdal odločbo št. 61.1126/2012, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil (v nadaljevanju izpodbijana odločba). Zavrnitev je utemeljil z naslednjimi navedbami v zvezi z izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ:
- Zahtevani dokument je akt beleženja notranjega delovanja oziroma oblikovanja odločitev organa, ki se kasneje zapiše v zapisnik oziroma v sklepe organa. Organ zapisov ne potrjuje in ne preverja korektnosti zapisa, pač pa potrjuje le vsebino zapisnikov sej Sveta organa v skladu s »Poslovnikom o delu Sveta Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije« (v nadaljevanju Poslovnik). Po potrditvi zapisnika seje je pravno relevantna le vsebina potrjenega zapisnika;
- V skladu s Pravilnikom imajo le člani Sveta organa in drugi udeleženci seje pravico poslušati zvočni zapis, in sicer v prostorih organa. Prosilec ni bil udeleženec konkretne seje Sveta organa;
- Razkritje dobesednih razprav bi povzročilo izredno težke motnje v delovanju organa in povsem spremenilo način dela organa, hkrati pa bi spremenilo tudi vsebino in vlogo Sveta kot najvišjega organa upravljanja. Razpravljanje s strani članov ne bi bilo odkrito. Člani bi se morali dogovarjati v zvezi s posameznim sklepom že pred oziroma izven seje, saj bi bili obremenjeni z dejstvom, da bo lahko s posnetkom seznanjena javnost; tako bi bili pri razpravi zadržani in bi zgolj sprejemali sklepe brez odprte razprave, v kateri bi lahko izražali voljo, pomisleke, mnenja;
- Seje Sveta organa so zaprte za javnost. Na sejah tudi niso prisotni novinarji. Razkritje posnetkov javnosti tudi ne bi bistveno pripomoglo k obveščanju javnosti, bi pa bistveno vplivalo na delovanje organa. Novinarjem se lahko podajo izjave ter se jih seznani s sprejetimi sklepi ter obravnavanimi zadevami;
- Posnetek seje vsebuje informacije, ki nedvomno kažejo na notranje delovanje organa, saj je iz njega razvidno, kako organ oblikuje svojo politiko oziroma je razvidno notranje razmišljanje organa, kar pa ni javni interes;
- Namen nerazkritja ni v zavarovanju pred kritičnostjo javnosti, ampak pomeni zavarovanje relativno normalnega delovanja organa. Namen, ki ga zasledujejo takšne seje Sveta je v tem, da udeleženci odkrito razpravljajo in izražajo svoja mnenja, ki so zaradi tega zagotovo manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru javne razprave. Z razkritjem posnetkov člani ne bi bili v zadostni meri kritični v pozitivnem in negativnem smislu, saj bi ves čas imeli pred očmi posledice izven okvira konkretne seje.
Organ je dodatno uveljavljeno izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ utemeljil še z navedbo, da posnetek seje Sveta organa ni predmet potrjevanja, pač pa je to zapisnik, ki vsebuje le povzetek (zlasti sklepe) vsebine seje. Javnost bi lahko iz posnetka uporabila le določene izjave, mnenja in kritike, ki so izven konteksta celotne razprave, zaradi česar bi bilo razumevanje njegove vsebine izkrivljeno ter prilagojeno le želji po samo določenih izjavah, ki so sicer del neke celote. Širjenje takih delnih utemeljitev bi škodilo ugledu Sveta organa, kot njegovega najvišjega organa upravljanja.
Pooblaščenec je dne 12. 11. 2012 prejel pritožbo prosilca, v kateri ta izraža prepričanje:
- da bi moral organ kot zavezanec po ZDIJZ javnosti zagotavljati tudi razloge za sprejemanje svojih političnih in strokovnih odločitev;
- da so koristi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja v razumevanju vsebin in možnosti javne razprave, povečevanju odgovornosti dela oblasti ter v razumevanju posledic odločitev javnega sektorja;
- da bi si organ v skladu z namenom ZDIJZ moral prizadevati za čim večjo obveščenost javnosti, ne pa zatrjevati, da bi bile seje in vsebine sej povsem drugačne, če bi bile odprte za javnost;
- da naj bi se na seji določene posameznike nekorektno navajalo oziroma obravnavalo delo in upravljanje na področju gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči in gozdovi. Napačno tolmačenje rezultatov dela lahko predstavlja škodo sami stroki;
- da je zaprošeni zvočni zapis neke druge, podobne seje pridobil;
- da razkritje obravnavanih vsebin ne bi predstavljalo motnje za delovanje organa;
- da ugotovitev, da bi se člani Sveta organa drugače pogovarjali, če bi bila seja javna, ni izjema po ZDIJZ;
- da ni videti pred kom in zakaj bi bilo potrebno posnetke skrivati, saj pričakuje, da organ v celoti deluje normalno;
- da morajo biti udeleženci odgovorni za svoje izjave;
- da je podan tudi javni interes za razkritje, ki je močnejši od interesov drugih oseb, v konkretnem primeru članov Sveta organa;
Prosilec je dne 19. 11. 2012 na podlagi poziva Pooblaščenca pritožbo dopolnil tako, da je specificiral predmet zahteve, in sicer je to zvočni zapis 29. redne seje Sveta organa in ne prepis zvočnega zapisa (magnetogram) ali zapisnik seje.
Ker je Pooblaščenec ocenil, da je dejansko stanje dovolj razčiščeno za sprejem odločitve, dodatnih procesnih opravil za ugotovitev dejanskega stanja ni izvajal, razen poslušanja zvočnega zapisa predmetne seje, ki ga je Pooblaščencu dostavil organ. Pooblaščenec uvodoma ugotavlja, da je predmet zahteve prosilca digitalni zvočni zapis 29. redne seje Sveta organa, z dne 30. 8. 2012, ki je potekala na sedežu organa, v trajanju 4 ure 47 minut in 36 sekund (v nadaljevanju zvočni zapis).
Pritožba je delno utemeljena.
1. Opredelitev problematike odločanja v pritožbenem postopku
Pooblaščenec bistvenih kršitev postopka na prvi stopnji ni ugotovil, poleg tega v postopku ni sporen obstoj zahtevanega dokumenta in tudi ni sporna ugotovitev, da gre za informacijo javnega značaja. Zato je Pooblaščenec – izhajajoč iz navedb organa in navedb prosilca – v nadaljevanju ugotavljal, ali je podana katera od izjem od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena, zlasti izjema varstva notranjega delovanja organa po 11. točki in izjema varstva dokumenta v nastajanju po 9. točki. Poleg tega je bilo treba presoditi, ali je glede tistih delov zahtevanega dokumenta, ki javnosti niso dostopni zaradi obstoja izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morebiti izpolnjen pogoj prevladujočega interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec uvodoma ugotavlja, da organ obstoja izjem od prostega dostopa do zvočnega zapisa ni presojal na konkretni, ampak na abstraktni ravni. Povedano drugače, organ se v izpodbijani odločbi ni opredeljeval do vsebine konkretnega zvočnega zapisa, ampak je izhajal le iz pavšalnih in posplošenih razlogov (dejstev), ki naj bi veljali za vse (tj. katere koli) seje oziroma zapise sej Sveta organa. Organ bi se moral opredeliti do vsebine konkretnega zvočnega zapisa in argumente vezati na dejstva, ki izhajajo iz tega zvočnega zapisa. Aplikacije izjeme varstva notranjega delovanja in izjeme varstva dokumenta v nastajanju ni možno izvajati brez poznavanja oziroma navezovanja na vsebino dokumenta, ki je predmet zahteve. Zato je Pooblaščenec presojo dejstev in aplikacijo na materialno pravo dopolnil tako, da je opravil presojo na konkretni ravni.
2. Presoja izjem od prostega dostopa
2.1. Ali je podana izjema varstva notranjega delovanja
1. Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na izjemo varstva notranjega delovanja organa iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja: podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, in bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Besedo motnje je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Pooblaščenec poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. V zvezi z obravnavanim pogojem je Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1176/2010 (30. 11. 2011) navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«. Nižji dokazni standard, ki ne zadosti določbam ZDIJZ, bi bil »da je zelo verjetno«, da bi razkritje lahko pripeljalo do motenj. Upravno sodišče RS je še navedlo, da gre pri tej izjemi za omejitev ustavne pravice posameznika in preko tega javnosti do dostopa do informacij javnega značaja iz določila 2. odstavka 39. člena Ustave na račun interesa države za nemoteno delovanje državnega organa (v konkretnem primeru sklada) na določenem področju. V vsakem primeru konflikta med ustavno pravico in interesom državnega organa je treba omejitev ustavnih človekovih pravic razlagati ozko, saj so po Ustavi v hierarhiji zavarovanih vrednot človekove pravice glede na njihovo osrednje mesto v Ustavi (2. odstavek 39. člena v II. poglavju Ustave), višje od interesa države za nemoteno delovanje na določenem področju, na katerega se zahtevani dokument nanaša.
2. Po 2. in 4. členu Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 10/93, 1/96, 23/96, 77/08, 8/10; v nadaljevanju ZSKZ) je organ v izhodišču pristojen za gospodarjenje (razpolaganje in upravljanje) s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi v lasti Republike Slovenije. Razpolaganje pomeni vsak prenos lastninske pravice in prenos upravljanja, zlasti pa to pomeni prodajo, odsvojitev na podlagi menjave ali drug način odplačne ali neodplačne odsvojitve. Upravljanje pomeni skrb za pravno in dejansko urejenost, investicijsko vzdrževanje, oddajanje v najem, oddajanje v zakup, dodeljevanje koncesij, obremenjevanje s stavbnimi pravicami, dajanje stvarnega premoženja v uporabo in podobno. Upravlja tudi finančna sredstva, ki jih dobi z gospodarjenjem s kmetijskimi zemljišči, kmetijami in gozdovi. Organ je tudi zavezanec za vračilo kmetijskih zemljišč in gozdov po predpisih o denacionalizaciji in izvrševanju kazenskih sankcij.
3. Glede obravnavanega zvočnega zapisa Pooblaščenec ugotavlja, da je podana izjema varstva notranjega delovanja, saj sta izpolnjena oba pogoja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Izhajajoč iz vsebine zvočnega zapisa, so razlogi, da gre za dokument v zvezi z notranjim delovanjem organa (tj. »interni« dokument kot prvi pogoj za aplikacijo obravnavane izjeme) naslednji:
Obravnavana seja Sveta organa ni potekala na način, kot je to značilno na primer za javne (kadar dejansko potekajo javno) seje na primer občinskih svetov, Vlade RS, Državnega sveta in Državnega zbora, pri katerih gre za relativno formalno, usmerjeno, časovno omejeno, vsebinsko togo, strogo vodeno in strogo strukturirano nastopanje, nadalje gre občasno za nastopanje z vnaprej pripravljenimi besedili ali vsaj z vnaprej pretehtanim, načrtovanim ali odobrenim besedilom, in za izbrano retoriko. Seja Sveta organa je za razliko od tovrstnih sej potekala izrazito neformalno, na način prostega pogovora med člani Sveta organa, prisotno direktorico organa ter (v nekaterih delih) vabljenimi zunanjimi osebami. Struktura je bila prilagodljiva (npr. premeščanje, opuščanje in dodajanje točk dnevnega reda), vsebinski razpon je segal od strogo strokovnih tem (pravnih, ekonomskih, finančnih, kadrovskih, organizacijskih...), prek polzasebnih razprav, pa vse do humorja, za potek seje so bile značilne še časovna neomejenost, neformalno vodenje, odsotnost formaliziranja postopkovnih dejanj, impulzivni govor in podobno;
Člani ter druge prisotne osebe (z izjemo zapisnikarja) so prosto razpravljali o zadevah iz predlaganega dnevnega reda. Pri tem so, poleg podajanja golih dejstev ter glasovanja, izražali osebna(-e): mnenja oziroma stališča (o strokovnih zadevah, možnih rešitvah, morali, lastnostih drugih oseb, poznanih in nepoznanih dejstvih in podobno), prepričanja, opazke, znanja in izkušnje, vprašanja, predloge, pomisleke, nestrinjanja in kritike. Poudarki glede lastnosti prispevkov udeležencev so torej – prosto in neobremenjeno izjavljanje, osebni vidik izjavljanja in vsebinska raznolikost izjavljanja;
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji in dosedanji upravnopravni praksi (na primer odločbe Pooblaščenca št. 090-203/2012/4, 090-133/2012/3 in 090-119/2012/4) pogosto navajajo tudi naslednji primeri: »notranja korespondenca med vodilnimi, ki je namenjena pripravi odločitev«, »interna komunikacija organa« in »podatki, ki predstavljajo notranji proces razmišljanja«. V konkretnem primeru gre za tipičen primer vseh treh kategorij. Gre torej za ustno komunikacijo med člani Sveta organa (kot šest-članskega organa upravljanja po 5. členu ZSKZ) in drugimi udeleženci seje (direktorica in dve vabljeni osebi), ki se nanaša na najpomembnejše odločitve organa glede gospodarjenja s kmetijskimi zemljišči in gozdovi ter tudi vodenja organa (v konkretnem primeru sta se razprava in odločanje nanašala na vprašanja pogodbene komasacije, razdružitve solastnine na nekaterih zemljiščih, sklepanja avtorskih pogodb s strani organa, spremembe internega pravilnika, seznanitve s polletnim poročilom, seznanitev s stanjem v organu na področju delovnih razmerij in organizacije, seznanitev s stanjem predlagane reorganizacije itd.). Nadalje gre za notranjo komunikacijo, saj je ta potekala le med člani Sveta organa in direktorico organa, pri eni od točk pa je bil prisoten tudi eden od zaposlenih pri organu (izjema je bil le en zunanji udeleženec pri eni od točk dnevnega reda). Ključno pa je to, da je obravnavana seja predstavljala dogodek, v okviru katerega so udeleženci prosto predstavili svoje videnje (razmišljanje) o zadevah v obravnavi in tako razkrili način odločanja in postopanja, ozadje in razloge za posamezne odločitve ter samo vsebino odločitev. Zvočni posnetek (v trajanju skoraj 5 ur!) razkriva bistveno več kot le odločitve sveta v obliki sklepov in tudi bistveno več kot je vsebina zapisnika. Razkriva najbolj surovo in primarno gradivo (kot gradivo so v tem primeru mišljene izjave vsakega od udeležencev) iz oziroma za izvajanje pristojnosti Sveta organa, ki jih ima po ZSKZ in Statutu Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju Statut organa) ter za izvajanje pristojnosti organa in njegovih služb;
Zvočni posnetek je po nastanku, namenu in dejanski rabi t.i. lastni dokument organa (ne pa vhodni ali izhodni dokument), ki ima tudi znotraj organa omejen režim razpolaganja;
Zvočno snemanje sej se očitno izvajalo le z namenom: ohranitve verodostojnega gradiva v primeru kasnejših nejasnosti; zagotovitve dokaza ob morebiti spornih primerih ali nezakonitih ravnanjih; zagotovitve možnosti članom in drugim udeležencem, da poslušajo posnetek; in končno tudi zagotovitve možnosti za verodostojno pripravo oziroma zaključevanje zapisnika seje;
Organ je zagotovil javnost 29. redne seje Sveta organa s (proaktivno) javno objavo sklepov na spletni strani organa www.s-kzg.si. Za nadaljnje aktivnosti organa (npr. za posvetovanje, sklepanje pogodb, pripravo ponudb, pripravo predlogov reorganizacije) so pravzaprav relevantni le sklepi. Ti namreč izražajo končne odločitve Sveta organa. Ta je po Zakonu o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 10/93, 1/96, 23/96 – popr., 77/08 – ZJS-1 in 8/10; ZSKZ) pristojen za na primer sprejemanje nekaterih notranjih splošnih aktov ter cenikov, razvojne strategije in drugih programskih aktov, finančnega načrta in drugih finančnih aktov in podobno;
Tudi iz prakse Pooblaščenca izhaja, da je zvočni posnetek (lahko) interni dokument (gl. odločba št. 090-22/2010/4, kjer je bil posnetek seje občinskega sveta priznan kot interni dokument);
Formalno naravo ima le zapisnik seje kot temeljni in širše uporabni dokument seje Sveta organa, saj je zapisnik akt, na podlagi katerega se lahko realizirajo sprejeti sklepi, na primer zapisnik prejšnje seje se potrjuje na naslednji seji, nanj lahko člani dajejo pripombe, predlog zapisnika člani prejmejo v sedmih dneh po seji, zapisnik na naslednji seji podpiše predsednik Sveta in zapisnikar, v Poslovniku je določena tudi obvezna vsebina zapisnika (tega urejajo 29., 30. in delno 31. člen Poslovnika). Drži torej, kot navaja tudi organ, da je pravno relevanten dokument samo zapisnik. Glede zapisnika izjema varstva notranjega delovanja, načeloma ne bi bila podana;
V podporo prepričanju Pooblaščenca, da gre za interni dokument so tudi:
- Poslovnik o delu Sveta Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, z dne 21. 6. 2010 (v nadaljevanju Poslovnik) v 32. členu. Iz njega namreč implicitno izhaja, da zvočni zapis (v Poslovniku napačno »magnetogram«) ni in ne sme biti dostopen javnosti, saj ga lahko poslušajo le člani Sveta organa in udeleženci seje, poslušanje pa se lahko opravi le v prostorih sklada;
- Poslovnik, ki ne predvideva javnih sej Sveta organa (relativna javnost se seveda zagotovi, če so med prisotnimi tudi vabljeni zunanji udeleženci pri posameznih točkah dnevnega reda);
- ZSKZ, Statut organa in Poslovnik, ki eksplicitno ali implicitno ne določajo javnosti zvočnih zapisov sej Sveta organa.
Če velja, da bi bilo kontradiktorno trditi, da gre za notranje delovanje organa takrat, kadar je bilo nekaj že (zakonito) izraženo kot javno, mora veljati tudi obratno, tj. da nejavnost določenih dokumentov kaže na precejšnjo verjetnost, da gre lahko za interni dokument.
Pooblaščenec ugotavlja, da je izpolnjen tudi pogoj nastanka motenj pri delovanju organa. Izhajajoč iz vsebine predmetnega zvočnega zapisa so člani Sveta organa in drugi udeleženci seje namreč (OPOMBA: v tem delu obrazložitve Pooblaščenec ne sme razkriti konkretne vsebine zvočnega zapisa, zato se poslužuje posplošenega opisovanja dejstev):
neformalno razpravljali o določenih posameznikih (zaposlenih pri organu, strankah, partnerjih itd.), pri čemer je šlo za subjektivno opisovanje in opredeljevanje do njihovih lastnosti in ravnanj. To opredeljevanje bi bilo z vidika oseb, na katere se je nanašalo v določenih elementih lahko tudi slabšalno in žaljivo, čeprav ni bilo mišljeno v tem smislu;
»sklepali« tudi neformalne dogovore, ki niso vsebovani v javno objavljenih sklepih, pri čemer gre za dogovore, ki nimajo zavezujoče pravne veljave, tičejo pa se le razmerij med člani sveta, člani sveta in direktorico ter člani sveta in zaposlenimi in direktorico;
razpravljali in se opredeljevali tudi do vprašanj o domnevni (ne)zakonitosti ravnanja oziroma prakse organa ter nekaterih zaposlenih, pri čemer ni šlo za preverjene informacije, ki bi izvirale iz zanesljivih virov (npr. pravnomočne sodbe sodišča);
razpravljali in se opredeljevali tudi do vprašanj o domnevnih koruptivnih dejanjih, pri čemer ni šlo za preverjene informacije, ki bi izhajale iz zanesljivih virov (npr. mnenja Komisije za preprečevanje korupcije);
razpravljali o domnevno neskladnih ali nezakonitih sklepih in ravnanjih organa ter v zvezi s tem sprejemali neformalne odločitve oziroma dogovore;
razkrivali pogajalsko strategijo in možne urejevalne ukrepe, ki so v rokah organa nasproti koncesionarjem;
razkrivali pogajalsko strategijo, bojazni in interese ter pogajalske prednosti (sredstva moči) nasproti drugim lastnikom zemljišč oziroma investitorjev v k.o. Zadobrova;
razkrivali pogajalsko strategijo, interese in osebni odnos ter odnos Sveta organa do reševanja t.i. posamičnih primerov;
razkrivali osebni odnos ter odnos Sveta organa do drugih institucij in organizacij;
kritizirali zakonodajo, način izračunavanja koncesnin in ravnanja pravnih oseb ter nekaterih posameznikov, s katerimi ima organ stike;
kritično in brez zadržkov predstavili kadrovske in organizacijske razmere v organu in ravnanje organa (na konkretnih primerih zaposlenih, nabav, drugih pogodb in podobno) ter podali konkretne predloge za bolj učinkovito in pravilno delo organa, ki se tiče porabe sredstev organa, kadrovskih sprememb, reorganizacije območnih izpostav, pobiranja koncesnin in podobno.
Razkritje naštetih vsebin, ki so izrazito subtilne narave, bi nedvomno povzročilo:
težko popravljive motnje na področju kadrovanja in odnosov med zaposlenimi v smislu neenake obravnave notranjih organizacijski enot in posameznih zaposlenih, razkola med notranjimi organizacijskimi enotami in posamičnih sporov med zaposlenimi na osebni ravni;
neupravičene ukrepe zoper posamezne zaposlene pri organu s strani vodstvenega kadra;
izgubo prednosti in moči pri pogajanjih, sklepanju pogodb in izterjavi koncesijskih dajatev v odnosu do koncesionarjev (te koncesnine so eden glavnih prihodkov organa);
slabo sodelovanje posameznikov in organizacij z organom in nepripravljenost za nadaljnje sodelovanje;
nepotrebno in neupravičeno diskreditacijo članov Sveta organa ter nepotrebne in neupravičene javno ali na drug način izražene očitke o neprimernosti in nezakonitosti dela članov Sveta organa in organa samega. To bi ogrozilo realizacijo sprejetih sklepov ali vsaj škodljive zastoje pri njihovi realizaciji;
stroškovna, časovna in dohodkovna tveganja oziroma zaplete (zastoji, odpovedi, nepotrebna dodatna pogajanja, nesprejemljiva poslovna tveganja, neupravičeni ali nesorazmerni finančni vložki ipd.) pri pogajanjih in izvedbi pogodbene komasacije v k.o. Zadobrova;
stroškovna, časovna in dohodkovna tveganja oziroma zaplete (podobno kot zgoraj) pri razreševanju t.i. posamičnih primerov (npr. nakupi in prodaje zemljišč, razdružitve...);
kršitev sindikalne zaupnosti, ki je ni mogoče uvrstiti v nobeno od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi česar bi bile nedopustno ovirane sindikalne aktivnosti v organu. To pa bi posledično vodile motnje iz prejšnje alineje.
Čeprav ne gre za gotovo dejstvo, je tudi velika verjetnost, da bi bil sprožen eden ali več, vsaj na prvi pogled domnevno neupravičenih (Pooblaščenec se ne more spuščati v bolj določno presojo upravičenosti ali neupravičenosti), formalnih ukrepov in postopkov zoper organ ali določene posameznike, na primer interne pritožbene poti, prijave pristojnim institucijam in celo tožbe ter ovadbe (Pooblaščenec dodaja, da so reakcije drugih posameznikov in organizacij subjektivne in zato nepredvidljive narave, zaradi česar jih ni mogoče z gotovostjo dokazati).
Poleg navedenih motenj bi razkritje z vidika bodočega dela Sveta organa povzročilo, da člani sveta in drugi udeleženci v bodoče:
svojega dela ne bi več opravljali odprto, kritično in poglobljeno;
ne bi nastopali resnicoljubno;
za reševanje težav v organu ali za izboljšanje poslovanja ne bi podajali inovativnih rešitev ali predlogov;
neformalni del razprave prestavili pred oziroma izven seje, s čimer bi se izničil smisel sklicevanja sej;
sej v določenih delih ne bi več snemali, s čimer bi bile izničene koristi oziroma nameni snemanja sej.
Treba je upoštevati še element pričakovane zasebnosti s strani članov Sveta organa in vseh drugih udeležencev seje. Ti so, izhajajoč iz internih pravil ter dosedanje prakse, utemeljeno pričakovali, da celotni zvočni zapis ne bo razkrit javnosti, ampak, da bo potencialno razkrit le udeležencem seje. Zato so udeleženci, ki niso nosilci pravno priznanih imunitet, na seji tudi aktivno sodelovali na način, kot je bil opisan zgoraj, torej neformalno, iskreno oziroma odprto, humorno, kritično, subjektivno, polzasebno, splošno pogovorno itd. Samo po sebi ni nič narobe, če organ deluje na tak način. Tudi v tem delu gre v celoti pritrditi stališču organa, ki ga je izpostavil v izpodbijani odločbi. Drži sicer, kot zatrjuje prosilec, da mora vsak prevzeti odgovornost za svoje izjave (npr. zaradi »nekorektne obravnave določenih posameznikov«), vendar to ne na račun grobega posega v komunikacijsko in informacijsko zasebnost, poleg tega pa morebitna odgovornost sama po sebi ni razlog, ki bi onemogočal sklicevanje na izjemo varstva notranjega delovanja.
4. K zgornjim argumentom je treba še dodati, da so zgoraj predstavljene sporne vsebine prisotne tekom celotne seje oziroma pri vseh točkah seje ter med seboj prepletene na tak način, da ni mogoče izvesti delnega dostopa. Še več, vsebine iz prejšnje točke nastopajo hkrati s poslovnimi skrivnostmi (na primer predvidene bodoče cene zemljišč, dejanski poslovni nameni...) in varovanimi osebnimi podatki (ti se nanašajo na stranke, udeležence in druge osebe), katerih razkritje ni dopustno. Omenjenih poslovnih skrivnosti in varovanih osebnih podatkov Pooblaščenec ni posebej ugotavljal, ker to, zaradi ugotovljene izjeme varstva notranjega delovanja, ni potrebno.
5. Pooblaščenec opozarja, da se ugotovitev o obstoju izjeme varstva notranjega delovanja nanaša le na dejansko stanje, kot izhaja iz konkretnega zvočnega zapisa. To ne pomeni, da bi bila ta izjema avtomatično podana glede zvočnih zapisov vseh (preteklih in bodočih) sej Sveta organa, ampak je to odvisno od vsebine posamezne seje ali njenih delov. Absolutnega pravila o (ne)javnosti zvočnih zapisov seje Sveta organa torej ni mogoče postaviti.
2.2. V katerem delu izjema ni podana - delni dostop
Izjema varstva notranjega delovanja iz prejšnje točke ni podana v delu, kjer se zvočni zapis neposredno nanaša na vsebino sprejetih sklepov seje Sveta organa, kot so zapisani v seznamu sklepov, javno objavljenih na http://www.s-kzg.si/static/uploaded/htmlarea/objave/SKLEPI_SVETA_do_vkljuno_34._redne_seje_14.12.2012.pdf.
Gre za naslednje sklepe:
- št. 182/2012: »Svet Sklada KZG RS se je seznanil z informacijo glede pogodbene komasacije v k.o. Zadobrova«;
- št. 183/2012: »Svet Sklada KZG RS se je seznanil s polletnim poročilom o delu Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (1-6/2012)«;
- št. 184/2012: »Svet Sklada KZG RS sprejme sklep, da se ga. direktorica pogovori s stranko K. F. o možnosti razdružitve solastnine«;
- št. 185/2012: 1. Svet Sklada KZG RS izda soglasje k sklepanju avtorskih pogodb za izvajanje cenitev nepremičnin po Skladovem seznamu izbranih sposobnih cenilcev kmetijske, gozdarske in gradbene stroke, ki so fizične osebe. 2. Svet Sklada KZG RS izda soglasje k sklepanju dveh avtorskih pogodb za vodenje slavnostne prireditve ob podelitvi certifikatov FSC na sejmu AGRA in izvedbo glasbenih točk med to slavnostno prireditvijo. 3. Svet Sklada KZG RS izda soglasje k opravljanju študentskega dela v leto 2012, v okviru 50 % sredstev glede na realizacijo leta 2011, kot je bilo določeno v Sklepu Vlade št. 41003-5/2012/43 z dne 10.5.2012.
V tem delu zvočni zapis nikakor ne izpolnjuje strogega pogoja nastanka motenj za delovanje organa, saj ne vsebuje elementov, opisanih v prejšnji točki. Poleg tega je vsebina sklepov (skupaj s podatkom o seji, datumom in številko) objavljena na zgoraj omenjeni spletni strani. S ponovnim razkritjem te vsebine na podlagi ZDIJZ, po naravi stvari ne more priti do kakršnega koli negativnega vpliva na delovanje organa. Morebitne negativne posledice so že nastale ali bodo nastale v vsakem primeru, neodvisno od razkritja po ZDIJZ. Res je, da se z razkritjem zvočnega zapisa razkrije več kot le gola vsebina sklepov (na primer način sprejetja sklepa, nedoločenost konkretne vsebine sklepa, kdo in kako je sodeloval, dodatne izjave udeležencev...), toda kot rečeno, v tem delu niso izpolnjeni pogoji za izjemo varstva notranjega delovanja.
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da izjema varstva notranjega delovanja ni podana v naslednjih intervalih predmetnega zvočnega zapisa (v urah/minutah/sekundah), zaradi česar je organ zahtevo prosilca v tem delu torej neupravičeno zavrnil:
- od 00:59:28 do 00:59:34 (ta del se vsebinsko navezuje na sklep št. 182/2012);
- od 02:06:14 do 01:06:26 (ta del se vsebinsko navezuje na sklep št. 183/2012);
- od 03:53:30 do 03:53:45 (ta del se vsebinsko navezuje na sklep št. 185/2012);
- od 04:02:54 do 04:03:00 in od 04:03:50 do 04:03:56 in od (ta se navezuje na sklep št. 184/2012).
Kadar dokument, ki je sicer informacija javnega značaja, vsebuje tudi varovane informacije, je treba omogočiti t.i. delni dostop, in sicer s prekritjem varovanih informacij (7. člen ZDIJZ). Delni dostop se uporabi vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005 in št. 119/2007) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Ker je v konkretnem primeru:
- možno identificirati vsebino, ki dokazuje sprejetje sklepov z določeno vsebino,
- možno to vsebino, brez ogrozitve varovanih informacij izločiti od preostalih delov, ki vsebujejo varovane informacije in
- možno tudi s tehničnega vidika obravnavani del posnetka enostavno izločiti (gre namreč za digitalni posnetek),
se prosilcu omogoči dostop do zgoraj navedenih intervalov zvočnega zapisa.
2.3. Ali je podana katera od preostalih izjem
Pooblaščenec ugotavlja, da glede odobrenih delov zvočnega zapisa (gl. prejšnja točka) ni podana nobena od preostalih izjem od prostega dostopa iz 1. do 10. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Med drugim tako tudi ni podana t.i. izjema varstva dokumentov v nastajanju po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je podrejeno skliceval organ. Zvočni zapis je pridobil status zaključenega dokumenta v trenutku, ko je bil posnet (tj. po preteku 4 ur 47 minut in 36 sekund od pričetka snemanja), ker je vezan na trajanje (že zaključene) seje in ga po naravi stvari naknadno ni mogoče oziroma dopustno spreminjati, dopolnjevati ali brisati.
3. Opredelitev do preostalih navedb prosilca
Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru sklicevanje na drugi odstavek 6. člena ZDIJZ (t.i. test interesa javnosti) ne pride v poštev, ker ni podanih prepričljivih dejstev in okoliščin v prid javnemu interesu za razkritje, ki bi pretehtale nad javnim interesom ali interesom drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevanega zvočnega zapisa.
Pooblaščenec v zvezi z navedbo prosilca, da bi si moral organ prizadevati za čim večjo obveščenost javnosti, in da moral organ javnosti zagotavljati tudi razloge za sprejemanje svojih političnih in strokovnih odločitev, pojasnjuje, da to na načelni ravni sicer drži, vendar v konkretnem primeru ne izključuje ugotovljenih razlogov, ki utemeljujejo upravičeno sklicevanje na izjemo varstva notranjega delovanja. Prav tako ne gre za element, ki bi bil v konkretnem primeru odločilen za sklicevanje na test interesa javnosti. Obveznost organa po pojasnjevanju razlogov, ki ne izhajajo iz obstoječih dokumentov, pa je celo izven dometa ZDIJZ.
Pojasnilo prosilca, da je zaprošeni zvočni zapis neke druge seje lahko pridobil, ne more vplivati na pravno presojo izpolnjevanja pogojev za sklicevanje na izjemo varstva notranjega delovanja, ker ni šlo za isti zvočni zapis, kot je predmet tega pritožbenega postopka. Nadalje je možno, da je bil zvočni zapis razkrit na kakšni drugi pravni podlagi (npr. za potrebe dela prosilca, ki je zaposlen pri organu...). In končno, kot je že bilo pojasnjeno, sklicevanje na izjemo notranjega delovanja ne velja avtomatično za vse istovrstne zvočne zapise, ampak je treba obstoj izjeme presojati glede na vsebino zapisov v vsakem primeru posebej.
4. Sklepno
Skladno z navedbami v prejšnjih točkah je Pooblaščenec pritožbi prosilca delno ugodil, izpodbijano odločbo odpravil v delu, ki se neposredno nanaša na sklepe, sprejete na seji Sveta organa, in sicer na podlagi prvega odstavka 251. člena in prvega odstavka 252. člena ZUP, ker je organ v tem delu, izhajajoč iz napačno ugotovljenega dejanskega stanja, napačno uporabil materialno pravo, ter o zadevi odločil sam kot izhaja iz izreka te odločbe.
Pooblaščenec je pritožbo prosilca zavrnil v delu, ki se nanaša na vse preostale dele zvočnega zapisa, in sicer na podlagi prvega in tretjega odstavka 248. člena ZUP, ker je organ o tem delu zahteve odločil pravilno, pa čeprav deloma tudi z napačnimi razlogi (glede izjeme varstva dokumentov v nastajanju).
Ta odločba je v skladu z 28. členom Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 8/00 s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Urban Brulc, univ. dipl. prav.
svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka