Kneževič Dragan, novinar POP TV - Agencija za pošto in elektronske komunikacije
+ -Številka: 090-235/2012/11
Kategorije: Notranje delovanje organa, Avtorsko delo
POVZETEK:
Organ je, sklicujoč se na izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zavrnil zahtevo prosilca za dostop do mnenja o obsegu pristojnosti organa. V pritožbenem postopku je Pooblaščenec ugotovil, da zatrjevana izjema ni podana, ker organ ni uspel izkazati, da bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Kljub temu, da je prosilec zahteval posredovanje dokumenta v obliki fotokopije, je Pooblaščenec, ob upoštevanju drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, organu naložil, da prosilcu omogoči vpogled, ker zahtevano mnenje izpolnjuje vseh 5 kriterijev, ki opredeljujejo avtorsko delo.
ODLOČBA:
Številka: 090-235/2012/11
Datum: 13. 12. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06–ZUS-1, 126/07-ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/10-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa Odvetniška družba Grčar, o.p., d.o.o., Šutna 52, 1240 Kamnik, z dne 25. 10. 2012, zoper odločbo Agencije za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije, Stegne 7, p.p. 418, 1001 Ljubljana, (v nadaljevanju organ) št. 090-81/2012/2, z dne 22. 10. 2012 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 25. 10. 2012 zoper odločbo Agencije za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije št. 090-81/2012/2, z dne 22. 10. 2012 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi, ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe omogočiti vpogled v Mnenje o obsegu pristojnosti APEK v postopku izdaje dovoljenja za izvajanje televizijske dejavnosti na zahtevo izdajatelja televizijskega programa, ki je hkrati operater telekomunikacijskih storitev, z dne 13. 9. 2012.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 1. 10. 2012 pri organu vložil vlogo, s katero je zahteval kopije pravnih mnenj, ki jih je organ, v obdobju med 1. 1. 2012 do 1. 10. 2012, naročil pri zunanjih strokovnjakih oziroma katerihkoli pravnih ali fizičnih osebah, in se nanašajo na postopke in zakonodajo, povezano z odločanjem v upravnih zadevah izdaje dovoljenj za izvajanje televizijske dejavnosti.
Organ je z odločbo št. 090-81/2012/2, z dne 22. 10. 2012 zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ navedel, da je dokument, ki ustreza zahtevi prosilca, dokument z naslovom: Mnenje o obsegu pristojnosti APEK v postopku izdaje dovoljenja za izvajanje televizijske dejavnosti na zahtevo izdajatelja televizijskega programa, ki je hkrati operater telekomunikacijskih storitev. Dokument, ki ga je izdelal Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani (v nadaljevanju Inštitut za javno upravo), je organ naročil v zvezi z odločanjem v upravnih postopkih, ki jih organ vodi na podlagi Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 35/2001, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZMed). Mnenje analizira razmejitev pristojnosti organa in Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport (v nadaljevanju MIZKS) pri izdaji dovoljenja za izvajanje televizijske dejavnosti. Mnenje je organ zahteval zaradi zakonodaje, ki dopušča različne možnosti razlage. Predmetno mnenje ima v tej zadevi značaj vmesne faze in ne pomeni dokončne smeri odločanja. Dokončne odločitve organa se kažejo v njegovih odločbah, ne pa v mnenjih, ki jih izdela sam ali pridobi od zunanjih sodelavcev. Vmesna mnenja niso namenjena javnosti, ker mnenja v taki fazi lahko napačno ustvarijo vtis, da organ sprejema določeno razlago v primerih nejasne zakonodaje. Ta vtis bi lahko pripeljal do napačnih pričakovanj oseb, za katerih regulacijo je organ zadolžen. Organ ustvarja prakso na podlagi odločb, ki jih izdaja in na podlagi teh stranke lahko predvidijo, kako organ deluje in si na ta način lahko ustvarijo določena pričakovanja, kako bo organ odločal. Vmesno mnenje nima obvezne narave in pomeni samo neobvezno pomoč pri razjasnitvi določenih nejasnosti. Razkrivanje mnenj, ki pomenijo vmesno fazo pri sprejemanju odločitev, bi zaradi napačnih pričakovanj strank lahko pripeljalo do resnih motenj delovanja organa. Pravno mnenje kot delovno gradivo interne narave vsebuje razmisleke o možnih načinih izvedb določenih vrst upravnih postopkov ter o delitvi pristojnosti med organom in MIZKS na področju regulacije medijev. Napačno razumevanje posredovanega podatka javnosti (v konkretnem primeru to velja še toliko bolj, ker gre za posredovanje podatkov najširši javnosti, glede na dejstvo, da je za dostop do dokumenta zaprosil novinar) bi brez dvoma vodilo v vlaganje zahtev, ki nimajo nujno podlage v veljavni zakonodaji. To bi po eni strani povzročilo zmedo med strankami, ki bi, sklicujoč se ne taka vmesna mnenja, pričakovale pozitivne odločitve, po drugi strani pa bi povzročilo povečan pripad (neutemeljenih) vlog. Poleg pričakovane zmede bi to ustvarilo tudi motnje pri vodenju postopkov, tako tistih, ki jih izvaja MIZKS, kakor tistih, ki jih izvaja organ. Organ je zahtevek zavrnil, na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Dne 25. 10. 2012 je organ prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da je zahteval kopijo pravnega mnenja, ki ga je organ plačal z javnimi sredstvi. Prosilec je poudaril, da od organa ni zahteval ne odločbe, ne kakšne »vmesne« odločbe, niti nobenega »vmesnega mnenja« o kateremkoli odprtem upravnem postopku. Prav tako ni zahteval nič, kar bi posledično pomenilo razkritje notranjega delovanja organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa. Zahteval je kopijo dokumenta, ki ga je z javnimi sredstvi naročil in pridobil državni organ »zaradi zakonodaje, ki dopušča različne možnosti razlage.«. Prosilec verjame, da organ razpolaga z dovolj - ne le pravnega znanja, pač pa tudi z občutkom osnovne logike namena in ustroja, tako sistema dostopa do informacij javnega značaja, kot tudi njenega primarnega namena, zlasti, ko gre za zahteve medijev in njihove vloge pri nadzoru delovanja izvršne oblasti. Zato ne dvomi, da gre, glede na resnično abotno obrazložitev zavrnilne odločbe, za zavestno in naklepno zlorabo instituta zavrnitve zahteve po dostopu po ZDIJZ in onemogočanje zakonitih pravic medijev pri svojem delu. Prosilec dokumenta ni zahteval kar tako, temveč za potrebe novinarskega dela, ki je namenjeno odkrivanju določenih ravnanj organa, ki so po mnenju novinarja, vsaj nepravilna. Prosilec ima več kot utemeljene razloge, da sumi, da organ v konkretnih upravnih postopkih izdaje dovoljenj ravna v nasprotju z materialnimi predpisi. Zahtevani dokument bi ta dvom novinarja lahko potrdil ali pa povsem ovrgel. Prosilec je poudaril, da pravno mnenje glede 61. člena ZMed ne more povzročiti motenj pri delovanju organa - lahko povzroči le posledične motnje zaradi morebitnih odkritih nezakonitih ravnanj organa. Ugotavljanje eventualnih nezakonitosti oz. zavestnega kršenja predpisov državnih organov preko informacij javnega značaja, pa je ravno eden od nosilnih smislov ureditve dostopa do informacij javnega značaja - še zlasti, kadar dostop po ZMed in ZDIJZ zahteva novinar. Prosilec predlaga, da Pooblaščenec pritožbi ugodi, odpravi izpodbijano odločbo in organu naloži posredovanje zahtevanih informacij. Prosilec predlaga, da Pooblaščenec zoper odgovorno osebo uvede tudi prekrškovni postopek, in če ocenjuje, da očitno in naklepno kratenje pravic po ZDIJZ v konkretnem primeru lahko ustreza definiciji korupcije po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije, primer odstopi tudi Komisiji za preprečevanje korupcije.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-81/2012/4, z dne 7. 11. 2012. Organ je priložil tudi dokumentacijo, ki je predmet pritožbe.
Pooblaščenec je z dopisom št. 090-235/2012/2, z dne 12. 11. 2012 pozval organ, da posreduje dodatna pojasnila. Organ je v odgovoru z dne 15. 11. 2012 pojasnil, da v zvezi z zahtevanim dokumentom ni bilo posebne pogodbe o prenosu avtorskega dela. Obstaja zgolj pogodba (naročilnica) za izdelavo pravnega mnenja, ki je bilo izdelano kot »second opinion« za potrebe vodenja postopka izdaje dovoljenja za izvajanje televizijske dejavnosti. Z dopisi št. 090-235/2012/4, z dne 16. 11. 2012, št. 090-235/2012/5, z dne 16. 11. 2012 in št. 090-235/2012/4, z dne 16. 11. 2012 je Pooblaščenec pozval stranske udeležence k prijavi stranske udeležbe v pritožbenem postopku. Njihov odgovor je prejel dne 21. 11. 2012.
Pooblaščenec je z dopisom št. 090-235/2012/8, z dne 21. 11. 2012 posredoval prosilcu v morebitno zjasnitev navedbe organa in Inštituta za javno upravo. Dne 30. 11. 2012 je Pooblaščenec prejel odgovor prosilca, ki navaja, da je o istem vprašanju različno stališče Inštituta za javno upravo in organa, ki trdi, da »ni bilo posebne pogodbe o prenosu in obstaja zgolj naročilnica« in je torej možna uporaba 99. člena ZASP - torej bi bila prenešena le pravica distribuiranja (in bi bila posledično zahteva po dostopu na način posredovanja dokumenta lahko neutemeljena). Namen posebne ureditve po ZDIJZ, kadar je predmet zahteve povezan v vprašanjem materialnih avtorskih pravic, gotovo ni v izogibanju dolžnosti organov po razkritju informacij javnega značaja in problematiziranje avtorskih pravic zgolj kot izgovor za skrivanje informacij javnega značaja. Namen ureditve namreč ni zaščita organa pred njegovimi obveznostmi po ZDIJZ, pač pa varovanje tretjih oz. imetnikov materialnih avtorskih pravic. V konkretnem primeru Inštitut za javno upravo nima nobenih težav s tem, da bi organ njegovo pravno mnenje tekom postopka po ZDIJZ posredoval pritožniku in je tudi izjavil, da v postopku ne bo uveljavljal pravic oz. se ga s tem namenom udeleževal. Po mnenju prosilca to zadošča za ugotovitev, da niso podani nobeni razlogi za zavrnitev postavljene zahteve. Prosilec je navedel, da je tudi Inštitut za javno upravo preko, Pravne fakultete oz. Univerze v Ljubljani, zavezanec po ZDIJZ. S prihodki od dejavnosti, kot je izdelava pravnih mnenj, so financirane tudi dejavnosti, določene kot javna služba in obratno; stroški komercialnih dejavnosti niso absolutno ločeni od javnih sredstev, v posledici česar se tudi stroški tržnih dejavnosti Inštituta za javno upravo oz. Pravne fakultete v Ljubljani deloma pokrivajo z javnimi sredstvi. Prosilec predlaga, da Pooblaščenec po potrebi pozove Inštitut za javno upravo k dopolnitvi odgovora oz. razjasnitvi sledečih vprašanj:
- kako točno so »porazdeljene« materialne pravice avtorske pravice na pisnem pravnem mnenju;
- ali je Inštitut za javno upravo pravno mnenje organu morda izročil v več primerkih (če je odgovor pritrdilen, potem ima organ pravico distribuiranja primerka v vsakem primeru, kot to izhaja iz 99. člena v povezavi s 24. členom ZASP in ni nobene ovire, ki bi preprečevala organu posredovanje pravnega mnenja);
- če Inštitut za javno upravo organu pravnega mnenja ni izročil v več primerkih - ali morda organu dovoli reproduciranje izvirnika (fotokopiranje), ki ga ta lahko potem v postopku po ZDIJZ posreduje oz. distribuira pritožniku.
Prosilec podrejeno navaja, da je pripravljen tudi v pravno mnenje vpogledati na sedežu organa, če bi Pooblaščenec presodil, da izročitev kopije zaradi varovanja materialnih avtorskih pravic tretjih ni možna. Prosilec poudarja, da gre za pravno mnenje, ki ga je naročil in plačal organ kot javna agencija, z javnimi sredstvi. Glede na to, da je naročnik javna pravna oseba in zavezanec po ZDIJZ, je verjetno šteti, da sodi med »tiste prenesene pravice v obsegu, ki je bistven za dosego namena pogodbe« tudi pravica dajanja na voljo javnosti tako, da organ pridobljeno pravno mnenje objavi na svoji spletni strani. Kadar državni organ za potrebe svojih zakonskih nalog naroči določeno storitev (npr. pravno mnenje), se gotovo zaveda, da je podvržen obveznostim po ZDIJZ in z morebitnimi zahtevki pač računa. Že zaradi tega je očitno, da sodi med »tiste prenesene pravice v obsegu, ki je bistven za dosego namena pogodbe« tudi ali pravica reproduciranja in distribuiranja, če ne že kar pravica dajanja na voljo javnosti tako, da organ lahko informacijo javnega značaja objavi na svoji spletni strani. To je po mnenju prosilca tudi njegova obveznost, določena v 13. členu statuta organa. Prosilec zato predlaga, da Pooblaščenec ugodi pritožbi, podrejeno pa ugodi tako, da naloži organu, da vlagatelju omogoči vpogled v informacijo javnega značaja na sedežu organa.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Zaradi morebitnega vpliva odločbe na pravice in pravne koristi Inštituta za javno upravo in dveh avtorjev zahtevanega dokumenta, je Pooblaščenec navedene pozval k prijavi stranske udeležbe v pritožbenem postopku. Odgovorili so skupaj, z enim dopisom (v nadaljevanju dopis Inštituta za javno upravo), ki ga je Pooblaščenec prejel dne 21. 11. 2012. Navedli so, da svoje udeležbe v postopku ne bodo uveljavljali, poleg tega pa so navedli, da zahtevano mnenje, ki so ga izdelali po naročilu organa, nedvomno predstavlja avtorsko delo skladno z Zakonom o avtorski in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 16/2007 - uradno prečiščeno besedilo in 68/2008; v nadaljevanju - ZASP). V smislu 12. alineje drugega odstavka 5. člena ZASP je zahtevano mnenje po vsebini izvedensko mnenje s področja pravne znanosti. V mnenju so, na podlagi pravnega znanja avtorjev in ob uporabi ustreznih metod pravne argumentacije, predstavljena osebna pravna stališča avtorjev do določene problematike, ki jo je izpostavil naročnik mnenja. Konkretno storitev - izdelavo zahtevanega pravnega mnenja - je organu na podlagi naročila o izdelavi pravnega mnenja nudil Inštitut za javno upravo. Avtorja sta materialne pravice na opravljenem avtorskem delu prenesla na Inštitut za javno upravo in ohranjata le moralne avtorske pravice. Med organom in Inštitutom za javno upravo ni bilo posebnega dogovora o vprašanju prenosa materialnih avtorskih pravic, zato se na podlagi drugega odstavka 75. člena ZASP šteje, da so bile prenesene na organ tiste (materialne) pravice in v takem obsegu, kot je bistven za dosego namena pogodbe. V bistvu je treba ugotoviti, da so materialne pravice na zahtevanem mnenju porazdeljene med Inštitutom za javno upravo in organom.
Ker so Inštitut za javno upravo in oba avtorja zahtevanega dokumenta navedli, da udeležbe v postopku ne bodo uveljavljali, jih Pooblaščenec v nadaljnji postopek ni vključil, pri svoji odločitvi pa je upošteval njihove avtorske pravice, saj se nobeni izmed teh niso odpovedali.
V obravnavanem primeru ni sporno, da je zahtevana informacija javnega značaja dokument z naslovom »Mnenje o obsegu pristojnosti APEK v postopku izdaje dovoljenja za izvajanje televizijske dejavnosti na zahtevo izdajatelja televizijskega programa, ki je hkrati operater telekomunikacijskih storitev«, z dne 13. 9. 2012 (v nadaljevanju mnenje), na katerem je kot izvajalec naveden Inštitut za javno upravo. Organ je dostop do mnenja zavrnil, sklicujoč se na izjemo notranjega delovanja po 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec obstoju te izjeme od prosto dostopnih informacij javnega značaja nasprotuje, zato je Pooblaščenec preizkusil, ali sta v konkretnem primeru izpolnjena oba kriterija, ki izhajata iz navedene določbe ZDIJZ in morata biti podana kumulativno:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).
Glede izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme je organ navedel le, da gre za delovno gradivo interne narave, kar bi lahko razumeli kot zatrjevanje, da zahtevani dokument vsebuje informacije v zvezi z notranjim delovanjem organa. To ugotovitev je organ utemeljil s pojasnilom, da mnenje vsebuje razmisleke o možnih načinih izvedb določenih vrst upravnih postopkov ter o delitvi pristojnosti med organom in MIZKS na področju regulacije medijev. Pooblaščenec ugotavlja, da je vsebina zahtevanega mnenja istovrstna primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, (npr. vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. S to izjemo se torej varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Kot navaja organ v izpodbijani odločbi, zahtevano mnenje predstavlja vmesno fazo in ne pomeni dokončne smeri odločanja, iz česar izhaja, da je bil ta dokument namenjen presojanju znotraj organa, preden se je odločil, kakšna bo vsebina odločbe, ki jo je v konkretnem primeru izdal na podlagi pristojnosti, ki izhajajo iz 105. člena ZMed. Pooblaščenec zato ugotavlja, da je bilo obravnavano mnenje sestavljeno v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa.
Zahtevano mnenje mora prestati še t.i. škodni test, torej je treba še oceniti, ali bi razkritje tega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Besedo motnje je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. V postopku presoje obstoja motenj v zvezi z obravnavanim primerom se je Pooblaščenec seznanil z vsebino zahtevanega dokumenta in navedbami organa. Organ, na čigar strani je dokazno breme, v izpodbijani določbi ni navedel nobenih konkretnih razlogov, zakaj bi razkritje zahtevanega mnenja povzročilo motnje pri njegovem delovanju, kakšne motnje naj bi razkritje povzročilo in s kakšno stopnjo verjetnosti, bi do zatrjevanih motenj dejansko lahko prišlo. Po presoji Pooblaščenca tega škodnega testa ne prestanejo motnje, ki jih zgolj pavšalno navaja organ, in sicer da bi seznanitev javnosti z zahtevanim dokumentom povzročila njegovo napačno razumevanje, kar bi povzročilo zmedo med strankami, ki bi, sklicujoč se na taka vmesna mnenja, pričakovale pozitivne odločitve, po drugi strani pa bi povzročilo povečan pripad (neutemeljenih) vlog. Na podlagi navedene izjeme je dostop do informacije mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter pravico javnosti, da se seznani z informacijo, nagne proti škodi, ki bi bila storjena delovanju in dejavnosti organa. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje informacije ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Ti razlogi ne predstavljajo argumentov, ki bi kazali na grozečo škodo delovanju in dejavnosti organa, temveč ravno nasprotno, kar je pravilno poudaril prosilec v pritožbi. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij.
Pri presoji je treba vselej imeti pred očmi, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). Glede na navedbe organa, da bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo povečan pripad (neutemeljenih) vlog pri organu, gre v obravnavanem primeru za omejitev te ustavne pravice v korist interesa organa za njegovo nemoteno delovanje. V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ko je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«. Po mnenju Pooblaščenca organ temu standardu v izpodbijani odločbi ni zadostil. Pooblaščenec je do tega zaključka prišel upoštevaje ugotovitev, na katero je opozoril že prosilec, in sicer da je postopek odločanja organa zaključen, saj je dovoljenje za izvajanje televizijske dejavnosti št. 38161-80/2012/1, z dne 22. 10. 2012, za izdelavo katerega je organ potreboval zahtevano mnenje. Pooblaščenec je nadalje ugotovil, da tudi v primeru, če bi seznanitev javnosti z zahtevanim dokumentom povzročila njegovo napačno razumevanje in zato zmedo med strankami, to ne more biti razlog, da podatki o vsebini mnenja, ki po navedbah organa predstavlja vmesno fazo odločanja, ostanejo javnosti nedostopni. Organ mora biti namreč sposoben argumentirati svojo odločitev, med drugim tudi glede tega, zakaj je ali zakaj ni sledim določenemu pravnemu mnenju. V tem delu gre torej slediti navedbam prosilca, ki navaja, da je ugotavljanje eventualnih nezakonitosti organov eden od nosilnih smislov ureditve dostopa do informacij javnega značaja. Povsem jasno je, da je cilj nepristranskega, strokovnega in neodvisnega delovanja organov javnega sektorja mogoče zagotoviti le s transparentnostjo postopka, ne pa s prikrivanjem podatkov o tem, na kakšen način je organ prišel do končne odločitve v konkretni zadevi.
Pooblaščenec pri tem poudarja, da je pri opravljanju specifičnega škodnega testa treba upoštevati dejansko stanje v zvezi z razkritjem obravnavanega mnenja, zato so navedbe organa v delu, kjer govori na splošno o možnih posledicah razkrivanja mnenj, ki predstavljajo vmesno fazo odločanja, za konkretni primer pravno irelevantne. Po drugi strani pa odločitev v konkretnem primeru ne pomeni, da razkritje kateregakoli drugega istovrstnega dokumenta ne bi povzročilo za obravnavano izjemo upoštevnih motenj pri delovanju oz. dejavnosti organa. Zahteve za posredovanje informacij javnega značaja je namreč treba presojati od primera do primera, zato je treba vsakokrat znova presojati vse okoliščine posameznega primera.
Glede na to, da organ motnje, ki bi se lahko pojavile ob javnem razkritju vsebine zahtevanega mnenja, zatrjuje hipotetično, brez kakršnekoli konkretne povezave z zahtevanim dokumentom, Pooblaščenec ugotavlja, da ni zadoščeno dokaznemu standardu »onkraj dvoma«. Pooblaščenec pa tudi sam po preučitvi celotne zadeve ni zaznal tovrstnih motenj, temveč celo nasprotno. Pooblaščenec je ugotovil, da ni mogoče z gotovostjo predvideti posledic razkritja zahtevanega mnenja, zaradi katerih bi bil proces dela organa lahko ogrožen. Četudi bi bila posledica večji pripad zadev, kar zatrjuje organ, to nikakor ne bi moglo resno ogroziti kritičnega, inovativnega in učinkovitega dela organa.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec v konkretnem primeru zaključuje, da ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju oziroma dejavnosti organa, ki naj bi nastale zaradi seznanitve prosilca oziroma javnosti z vsebino zahtevanega mnenja. V obravnavanem primeru torej nista kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, kar pomeni, da ta izjema glede obravnavanega dokumenta ni podana. Pooblaščenec je po uradni dolžnosti izvedel še preizkus na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP in pri tem ugotovil, da obravnavani dokument ne vsebuje podatkov, ki predstavljajo katero izmed preostalih možnih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Po pregledu vsebine zahtevanega dokumenta je Pooblaščenec ugotovil, da v njem ni nobenih izjem od prosto dostopnih informacij.
Prosilec je v zahtevi navedel, da želi zahtevani dokument prejeti v obliki fotokopije. V dopisu z dne 30. 11. 2012 je dodatno pojasnil, da je pripravljen v zahtevani dokument vpogledati na sedežu organa, če izročitev fotokopije zaradi varovanja materialnih avtorskih pravic tretjih ni možna. Pooblaščenec pojasnjuje, da ima prosilec na podlagi 17. člena ZDIJZ pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo. Organ praviloma nima pravice prosilcu odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. Iz navedene določbe izhaja, da se v primeru, če zahtevana informacija predstavlja avtorsko delo, lahko zavrne le določen način seznanitve z njo (fotokopija), ne pa tudi sam dostop do informacije (npr. vpogled). Inštitut za javno upravo je v odgovoru z dne 21. 11. 2012 navedel, da zahtevano mnenje nedvomno predstavlja avtorsko delo skladno z ZASP, zato je Pooblaščenec v nadaljevanju ugotavljal, ali je zahtevani dokument zavarovan z zakonom, ki ureja avtorsko pravico in posledično, ali je iz tega razloga mogoče omejiti način seznanitve z zahtevano informacijo.
V skladu s 5. členom Zakona o avtorski in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 94/2004 s spremembami; v nadaljevanju ZASP) je avtorsko delo individualna intelektualna stvaritev s področja književnosti, znanosti in umetnosti, ki je na kakršenkoli način izražena, če ni v ZASP drugače določeno. Iz navedene definicije in obstoječe sodne prakse ter pravne teorije izhaja pet predpostavk, ki morajo biti izpolnjene, da se posamezno delo šteje za avtorsko delo po ZASP, in sicer so to individualnost, intelektualnost oz. duhovnost, stvaritev, področje ustvarjalnosti in izraženost. Organ v izpodbijani odločbi ni preverjal obstoja teh predpostavk. V dodatnih pojasnilih z dne 15. 11. 2012 je navedel, da ni bilo posebne pogodbe o prenosu avtorskega dela med organom in Inštitutom za javno upravo. Organ je v zvezi z naročilom zahtevanega mnenja Pooblaščencu posredoval še naročilnico št. 12-020-000302, z dne 7. 9. 2012 in račun št. 12-300-000235, z dne 13. 9. 2012, iz katerih ni mogoče razbrati, da bi se stranki kakorkoli posebej dogovarjali o prenosu avtorskih pravic. Tudi na podlagi pojasnil Inštituta za javno upravo z dne 21. 11. 2012 ni mogoče podvomiti v navedbe, da je bila podlaga za izdelavo obravnavanega dokumenta le naročilnica.
Pooblaščenec meni, da dejstvo, da niti organ niti Inštitut za javno upravo zahtevanega mnenja niso izrecno označili kot avtorsko delo, ne more vplivati na ugotovitev, ali zahtevani dokument resnično predstavlja avtorsko delo ali ne. Bistvenega pomena za ugotovitev, ali določen dokument predstavlja avtorsko delo, je presoja izpolnjevanja predpostavk za obstoj avtorskega dela po ZASP (individualnost, intelektualnost, stvaritev, izraženost, področje ustvarjalnosti). Pooblaščenec je zato v nadaljevanju preverjal obstoj posameznih predpostavk glede zahtevanega dokumenta.
Nedvomno so v konkretnem primeru izpolnjeni kriteriji stvaritve, izraženosti in področja ustvarjalnosti. Kriterij stvaritve namreč pomeni, da gre za delo, ki ga je ustvaril človek (in ne npr. računalnik), kriterij izraženosti, da je delo izraženo v zunanjem svetu (npr. da je napisano na papir), kriterij področja ustvarjalnosti pa, da mora iti za delo, ki pripada eni izmed treh kategorij – znanost, književnost ali umetnost. V konkretnem primeru ni dvoma, da zahtevani dokument predstavlja delo s področja pravne znanosti, ki je izraženo v pisni obliki in ga je ustvaril človek.
Kriterij duhovnosti pomeni, da gre za delo človekovega duha, da se torej z njim izražajo misli, občutki ipd. avtorja. Bistveno je, da gre za delo posameznikovega intelekta (duha) in ne toliko fizičnega dela. Prav tako pa intelektualnost avtorskega dela opozarja na to, da gre pri avtorskem delu za t.i. nematerialno dobrino, ki ga je treba razlikovati od njegovih nosilcev (npr. papirja). Posledično gre za delo, ki se lahko pojavlja in izkorišča sočasno na različnih koncih sveta (ubikviteta), ne da bi bilo s tem izčrpano (neizčrpnost). Pooblaščenec ugotavlja, da je pri zahtevanem dokumentu element duhovnosti izpolnjen. Ustvarjanje zahtevanega dokumenta je namreč zahtevalo delo intelekta oz. duha avtorja in ni prevladovalo fizično delo. Zato je šlo nedvomno za izraz misli avtorjev – avtorja sta morala uporabiti intelekt za oblikovanje svojega stališča, ki je navedeno v zahtevanem mnenju, pri čemer sta morala uporabiti svoje znanje in ustrezne metode pravne argumentacije in pri ubeseditvi tega stališča iskati in uporabiti najbolj primerne izraze, ipd. Pri pripravi obravnavanega dokumenta je nedvomno prevladovalo duhovno ustvarjanje in oba ustvarjalca sta morala uporabiti svoj intelekt za pripravo teh intelektualnih stvaritev. Prav tako lahko zahtevani dokument hkrati uporabljajo različni uporabniki, ne da bi se pri tem mnenje izčrpalo oz. zmanjšalo. Za zahtevani dokument torej nedvomno veljata tako ubikviteta kot neizčrpnost, pripravljen pa je bil z uporabo intelekta oz. duha avtorjev.
Individualnost dela predstavlja značilnost, ki avtorsko delo ločuje od ostalih, avtorsko nevarovanih del, od drugih avtorsko varovanih del in hkrati od umetniške in kulturne dediščine, ki je last širše javnosti. Gre za zahtevo po tem, da ima delo vsaj še toliko izvirnih potez, da se ga še lahko uvršča med avtorska dela. Če torej avtor neodvisno od nekega drugega dela, ustvari svoje delo z individualnimi potezami, torej brez posnemanja oz. neposrednega prevzemanja iz drugega dela, je izpolnjena predpostavka individualnosti dela. Obravnavano mnenje nedvomno izpolnjuje tudi kriterij individualnosti. Gre za dokument, ki obsega 9 strani, v njem pa je pojasnjeno stališče avtorjev, glede razmejitve pristojnosti med organom in MIZKS, kar bi lahko bilo narejeno na zelo različne načine. Nedvomno je individualnost botrovala izbiri besed, stavkov in načina podajanja stališča. Obravnavano mnenje je strukturirano in razdeljeno na poglavja in podpoglavja. Odločitev o tem, kako natančno bo posameznik obrazložil svoje stališče, katere besede bo uporabil, kako jih bo strukturiral, razdelil (ali bo uporabil enotno besedilo, poglavja, podpoglavja, točke ipd.), v konkretnem primeru nedvomno izkazuje izpolnjenost kriterija individualnosti dela. Da obravnavani dokument vsebuje zadostno mero individualnosti, kaže tudi dejstvo, da avtorji tvarine niso črpali iz splošno znanih (dostopnih) dognanj s področja pravne znanosti in zakonodaje, saj gre po navedbah organa za področje zakonodaje, ki dopušča različne možnosti razlage, kar pomeni, da je delo avtorjev na določeni ustvarjalni ravni oziroma kaže na določeno količino individualnosti.
Upoštevaje vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da zahtevano mnenje izpolnjuje vseh pet temeljnih predpostavk avtorskega dela. V podporo tem ugotovitvam je tudi 12. alineja drugega odstavka 5. člena ZASP, ki med avtorska dela eksemplifikativno šteje tudi predstavitve znanstvene, izobraževalne ali tehnične narave (tehnične risbe, načrti, skice, tabele, izvedenska mnenja in druga dela enake narave), na kar je v svojem dopisu opozoril tudi Inštitut za javno upravo. Pooblaščenec torej ugotavlja, da ni dvoma, da obravnavano mnenje v konkretnem primeru predstavlja avtorsko delo.
Kot je navedel Inštitut za javno upravo, sta avtorja materialne pravice na opravljenem avtorskem delu prenesla na Inštitut za javno upravo in ohranjata le moralne avtorske pravice. Med organom in Inštitutom za javno upravo ni bilo posebnega dogovora o vprašanju prenosa materialnih avtorskih pravic, zato se na podlagi drugega odstavka 75. člena ZASP šteje, da so bile prenesene na organ tiste (materialne) pravice in v takem obsegu, kot je bistven za dosego namena pogodbe. Materialne pravice na zahtevanem mnenju so torej porazdeljene med Inštitutom za javno upravo in organom. Kot izhaja iz navedb organa v dopisu z dne 15. 11. 2012, je bilo mnenje izdelano za potrebe vodenja konkretnega postopka, v katerem je bilo izdano dovoljenje za izvajanje televizijske dejavnosti št. 38161-80/2012/1, z dne 22. 10. 2012. Namen naročila izdelave avtorskega dela je torej jasen (pridobitev stališča za namen izdaje dovoljenja za izvajanje televizijske dejavnosti) in iz tega namena izhaja tudi obseg, v katerem so bile prenesene na organ materialne pravice. Upoštevaje drugi odstavek 75. člena ZASP Pooblaščenec ugotavlja, da za dosego namena konkretne pogodbe (naročila) med Inštitutom za javno upravo in organom zagotovo ni bistven prenos pravice reproduciranja za namene posredovanja informacij javnega značaja. V obravnavanem primeru organ ni imetnik pravice reproduciranja (za namen posredovanja informacij javnega značaja), kot ene izmed materialnih avtorskih pravic tretji osebi. Ker je Pooblaščenec ocenil, da v obravnavanem primeru ni dvoma o obsegu prenosa materialnih avtorskih pravic, ni sledil predlogu prosilca z dne 30. 11. 2012 glede postavljanja dodatnih vprašanj Inštitutu za javno upravo. V zvezi s predlogom prosilca, da se preveri, kolikšno število primerkov je Inštitut za javno upravo izročil organu, Pooblaščenec pojasnjuje, da to za postopek po ZDIJZ ni pravno relevantno, ker prvega odstavka 24. člena ZASP ni mogoče interpretirati na način, kot meni prosilec. Navedena določba pravi, da je pravica distribuiranja izključna pravica, da se izvirnik ali primerki dela dajo v promet s prodajo ali drugačno obliko prenosa lastninske pravice ali s tem namenom ponudijo javnosti. Če bi šteli, da mora organ, ki razpolaga z več primerki avtorskega dela, enega izmed teh ponuditi javnosti tako, da ga izroči prosilcu, ki je zahtevo vložil na podlagi ZDIJZ, bi to pomenilo, da bi bil ta dokument v takšni obliki na razpolago le omejenemu številu prosilcev. Zaradi takšne razlage bi del prosilcev lahko prejel zahtevani dokument v papirnati obliki v trajno last, delu prosilcev pa bi organ lahko omogočil le vpogled, kar bi bilo v nasprotju z načelom prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ. To načelo namreč pomeni, da mora biti odločitev, ki je rezultat presoje zahteve po ZDIJZ, enaka za vse.
Glede na vse navedeno, je ob upoštevanju drugega odstavka 25. člena ZDIJZ prosilcu mogoče odobriti le vpogled. Iz navedene določbe ZDIJZ izhaja, da sta prvostopenjski in drugostopenjski organ glede oblike seznanitve upravičena odločiti drugače, kot se glasi zahtevek, tj. namesto posredovanja fotokopij odobriti vpogled, če je seveda izpolnjen pogoj obstoja varovanega avtorskega dela. V tem primeru ne gre za odločanje ultra ali extra petitum, ker gre le za vprašanje oblike (načina) seznanitve, in ne za poseg v vsebino zahtevka – predmet zahtevka namreč ostaja enak. V podporo temu stališču je tudi siceršnji duh transparentnosti in preglednosti nad informacijami javnega značaja ter upoštevaje načelo najširšega varstva pravic strank. Očiten nesmisel bi bil, če bi organ prosilcu zavrnil zahtevo zato, ker bi ta zaradi nepoznavanja vsebine dokumenta »napačno« formuliral način seznanitve. V primeru zavrnitve take zahteve bi bila vprašljiva tudi možnost vložitve nove zahteve, saj bi bilo treba novo zahtevo (tj. s »popravljenim« načinom seznanitve) načeloma zavreči v skladu s 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP (odvisno od rešitve pravnega vprašanja o istovetnosti zahtevka, od katerega je zavrženje odvisno).
Glede na to, da je prosilec večkrat izpostavil dejstvo, da je bilo zahtevano mnenje plačano z javnimi sredstvi, Pooblaščenec pojasnjuje, da se dostop do zahtevane informacije praviloma dovoli, četudi gre za izjemo od prostega dostopa, če gre za podatke o porabi javnih sredstev (tretji odstavek 6. člena ZDIJZ). Vendar pa se ta izjema od izjeme nanaša le na dostop, ne pa tudi na njegovo obliko (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis), zato vprašanje, s kakšnimi sredstvi je bila izdelava dokumenta plačana, ni pravno relevantno za odločitev o obliki dostopa do zahtevanega dokumenta.
Na koncu Pooblaščenec še pojasnjuje, da navedbe prosilca, s katerimi v dopisu z dne 30. 11. 2012 utemeljuje, zakaj naj bi bil Inštitut za javno upravo zavezanec po ZDIJZ, za konkretni primer niso pravno relevantne, saj z ničemer ne vplivajo na odločitev glede obstoja avtorskega dela. Tovrstne navedbe bi bile pomembne le v primeru, če bi prosilec vložil zahtevo po ZDIJZ pri Inštitutu za javno upravo.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da podatki v zahtevanem mnenju predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja, kar pomeni, da je organ na prvi stopnji napravil napačen sklep glede dejanskega stanja ter posledično napačno uporabil materialno pravo. Pooblaščenec je zato pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja izreka te odločbe.
Prosilec je brez konkretnih argumentov predlagal uvedbo prekrškovnega postopka zoper odgovorno osebo in odstop zadeve Komisiji za preprečevanje korupcije, vendar pa Pooblaščenec ne vidi razlogov za takšno ravnanje, zato predlogu prosilca ni sledil.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka